Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 11 września 2003 r., III CKN 437/01
Za zobowiązania zaciągnięte przed dniem 1 stycznia 1999 r. przez
miejskie strefy usług publicznych oraz ich jednostki organizacyjne bez
osobowości prawnej, które uległy likwidacji z tym dniem, odpowiedzialność
ponosi Skarb Państwa reprezentowany przez właściwego wojewodę (ustawa z
dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o
miejskich strefach usług publicznych, Dz.U. Nr 141, poz. 692).
Sędzia SN Maria Grzelka (przewodniczący)
Sędzia SN Gerard Bieniek (sprawozdawca)
Sędzia SN Kazimierz Zawada
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Spółki Handlowo-Usługowej "H." w
N.S., Ewy K. i Mariana K. przeciwko Skarbowi Państwa – Wojewodzie M. w K. o
zapłatę, po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej w dniu 11 września 2003 r., na rozprawie
kasacji pozwanego od wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia
2001 r.
oddalił kasację.
Uzasadnienie
Sąd Okręgowy w Nowym Sączu wyrokiem z dnia 30 listopada 2000 r.
uwzględnił powództwo Ewy i Mariana K. o zasądzenie na ich rzecz od Skarbu
Państwa – Wojewody M. kwoty 84 128,71 zł, zaś Sąd Apelacyjny w Krakowie
wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2001 r. oddalił apelację pozwanego Skarbu Państwa.
W sprawie poczyniono następujące ustalenia faktyczne:
Powodowie, jako wspólnicy spółki cywilnej, sprzedali Zespołowi Zakładów
Opieki Zdrowotnej w N.S. w dniach 2 lipca i 1 października 1998 r. sprzęt medyczny
o łącznej wartości 84 128,71 zł i ta kwota – jako cena sprzedaży nie została
powodom zapłacona. W dacie sprzedaży Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej był
jednostką organizacyjną prowadzoną przez S. Miejską Strefę Usług Publicznych, a
w dniu 29 października 1998 r. został przekształcony w Samodzielny Publiczny
Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej, zaś z dniem 1 stycznia 1999 r. i likwidacją w
tej dacie S. Miejskiej Strefy Usług Publicznych – został przejęty przez Powiat N.
Sąd pierwszej instancji dokonując oceny prawnej tego stanu faktycznego
stwierdził, że stosownie do ustawy o miejskich strefach usług publicznych, jednostki
te działały w ramach administracji rządowej, a zobowiązania finansowe były
realizowane z dotacji celowych przez budżet wojewody. Zgodnie z art. 80 ustawy z
dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące
administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) powiat przejmujący zakłady opieki
zdrowotnej po rozwiązaniu strefy, nie odpowiada za ich zobowiązania finansowe
powstałe przed przejęciem, bo są to nadal zobowiązania Skarbu Państwa, którego
reprezentantem jest wojewoda. Ocenę taką w pełni podzielił Sąd Apelacyjny.
Wyrok tego Sądu zaskarżył kasacją pozwany Skarb Państwa. Jako podstawy
kasacyjne wskazano naruszenie art. 15 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o
zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach publicznych
(Dz.U. Nr 141, poz. 692 ze zm.) w związku z art. 64 i 65 z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.); art.
20 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast
oraz miejskich strefach publicznych; przepisów załącznika nr 9 do ustawy
budżetowej z 1997 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 106) i ustawy budżetowej z 1998 r. (Dz.U.
Nr 28, poz. 156); art. 67 § 2 k.p.c. w związku z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 21
stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem
administracji publicznej (Dz.U. Nr 17, poz. 130). Ponadto skarżący zarzucił
naruszenie art. 67 § 2 k.p.c. w związku z art. 66 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o
zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej
oraz art. 379 pkt 5 w związku z art. 194 § 1 i 3 k.p.c. Pozwany Skarb Państwa
wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi drugiej
instancji do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Kwestia sporna w niniejszej sprawie dotyczy jednie ustalenia legitymacji
biernej. Chodzi o odpowiedź na pytanie, kto przejął zobowiązania finansowe
powstałe przed 1 stycznia 1999 r., a zaciągnięte przez jednostki organizacyjne
S. Miejskiej Strefy Usług Publicznych, która uległa likwidacji właśnie z dniem 1
stycznia 1999 r. W rachubę wchodzi bowiem: Skarb Państwa – reprezentowany
przez Wojewodę M., Powiat N. – jako jednostka samorządu terytorialnego,
względnie 14 gmin tworzących S. Miejską Strefę Usług Publicznych. Udzielenie
odpowiedzi na pytanie, który lub które z tych podmiotów przejęły zobowiązania
finansowe strefy, wymaga sięgnięcia – w pierwszej kolejności – do przepisów
regulujących funkcjonowanie miejskich stref usług publicznych. Chodzi tu o przepisy
ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast
oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. Nr 141, poz. 692). W przepisach
art. 14-21 tej ustawy uregulowano status i zasady funkcjonowania tych stref. Na
szczególną uwagę zasługują art. 14, 15, 18 i 20 ustawy. Zgodnie z art. 14 ustawy
zadania i kompetencje, o których mowa w tej ustawie mogą być przekazane
tworzonym w tym celu miejskim strefom usług publicznych, przy czym zadania i
odpowiadające im kompetencje przekazywane są strefom w całości jako zadanie
zlecone. Według zaś art. 18 ustawy do finansowania zadań przejętych przez strefy
mają zastosowanie przepisy art. 13 ustawy, co oznacza, że dotacje celowe na
finansowanie przejętych zadań zleconych ustala się stosując zasady przyjęte do
kalkulacji środków finansowych dla tego typu zadań finansowanych z budżetu
państwa, a dotacje te ujmuje się w budżetach odpowiednich wojewodów. Wskazać
też należy, że zgodnie z art. 15 ustawy, do strefy stosuje się przepisy ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (obecnie gminnym), dotyczące
związków komunalnych, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wreszcie art. 20 ust. 1
ustawy stanowi, że w przypadku niedoboru środków na wykonanie przyjętych zadań
strefa pokrywa ten niedobór z funduszu gwarancyjnego, tworzonego przez
wszystkie gminy wchodzące w jej skład.
Z tych unormowań można wyprowadzić kilka istotnych stwierdzeń, co do
statusu prawnego miejskich stref usług publicznych:
Po pierwsze, jest poza sporem, że miejskie strefy usług publicznych zostały
utworzone jako eksperymentalne powiaty ziemskie. Chodziło o zebranie
niezbędnych doświadczeń przed reformą administracji publicznej m.in. przed
utworzeniem powiatów i samorządowych województw. Strefa była osobą prawną,
która wykonywała zadania publiczne.
Po drugie, z chwilą wpisu do rejestru strefa uzyskiwała nie tylko osobowość
prawną, lecz także nabywała ex lege zadania i kompetencje wymienione w ustawie
z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o
miejskich strefach usług publicznych. Jest poza sporem, że były to zadania i
kompetencje należące do administracji rządowej.
Po trzecie, zawarte w art. 15 cytowanej ustawy stwierdzenia, że do stref
stosuje się przepisy ustawy o samorządzie gminnym dotyczącym związków
komunalnych oznacza, iż strefa była samorządową osobą prawną. Jednakże
między zwykłym związkiem komunalnym a strefa zachodziły istotne różnice. O ile
bowiem typowy związek komunalny przejmuje zadania publiczne gmin jako
jednostek samorządu terytorialnego i następnie wykonuje je w imieniu własnym i na
własną odpowiedzialność, o tyle strefa przejmowała stosowne zadania i
kompetencje od administracji rządowej. Praktycznie oznaczało to odstąpienie na
rzecz jednostek samorządu terytorialnego, ale pod swoistą postacią zadań
zleconych, części zadań publicznych wykonywanych do tej pory przez administrację
rządową. Oznaczało to także, że zlecony charakter przyjętych zadań
wykonywanych przez administrację rządową stanowił dla strefy dodatkową
gwarancję, iż co do istoty są to nadal zadania administracji rządowej, zatem istniała
możliwość domagania się środków finansowych na wykonanie tych zadań, nie
wykluczając sporu sądowego przeciwko Skarbowi Państwa.
Po czwarte, źródłem finansowania stref były wyłącznie dotacje celowe, które
ujmowano w budżetach wojewodów. W odróżnieniu jednak od dotacji celowych dla
gmin na finansowanie zadań zleconych, strefa mogła przesuwać wydatki między
działami. Nie była więc związana regułą, że środki nie mogły być wydatkowane na
inne cele, niż zostały przeznaczone. Nie można przy tym wyłączyć możliwości
zmiany wysokości dotacji w ciągu roku, jak też odpowiedzialności
odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkody wynikłe np. z opóźnienia w
przekazaniu dotacji.
Po piąte, generalnie strefa zobowiązana była do podejmowania wszelkich
czynności prawnych i faktycznych potrzebnych do wykonywania zadań przejętych
na podstawie ustawy, a Skarb Państwa (budżet) zobowiązany był do
przekazywania dotacji oraz jednostek organizacyjnych i składników mienia.
Mając na względzie te ustalenia należy stwierdzić, że umowa sprzedaży
sprzętu medycznego zawarta w lipcu i październiku 1998 r. przez powodów z
ówczesnym Zespołem Zakładów Opieki Zdrowotnej, jako jednostką organizacyjną
bez osobowości prawnej, została zawarta w istocie z osobą prawną, tj. S. Miejską
Strefą Usług Publicznych, której jednostką organizacyjną był ten Zespół.
Jeśli S. Strefa Usług Publicznych była samorządową osobą prawną, to niewątpliwie
Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej był samorządową jednostką organizacyjną bez
osobowości prawnej. To stwierdzenie jest istotne dlatego, że w niniejszej sprawie
nie można zastosować bezpośrednio zasady wyrażonej w art. 80 ust. 1 ustawy z
dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące
administrację publiczną. Przepis ten stanowi, że zobowiązaniami Skarbu Państwa,
powstałymi do 31 grudnia 1998 r. są zobowiązania finansowe państwowych
jednostek budżetowych i zakładów budżetowych przejmowanych przez jednostki
samorządu terytorialnego. Jest niesporne, że przepis ten dotyczy wyłącznie
państwowych jednostek organizacyjnych bez osobowości prawnej, a takiego statutu
nie sposób przypisać Zespołowi Zakładów Opieki Zdrowotnej funkcjonującego w
ramach S. Strefy Usług Publicznych.
Powyższe stwierdzenie nie rozwiązuje jednak kwestii odpowiedzialności za
zobowiązania finansowe zaciągnięte przez Zespół Zakładów przed 1 stycznia
1999 r. W tym względzie konieczne jest zwrócenie uwagi na przekształcenia
prawne, które nastąpiły po zawarciu spornej umowy sprzedaży zarówno w
odniesieniu do Zespołu Zakładów, jak i S. Strefy. Zespół Zakładów Opieki
Zdrowotnej został z dniem 29 października 1998 r. przekształcony w Samodzielny
Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej uzyskując osobowość prawną, zaś z dniem 1
stycznia 1999 r. uległa likwidacji S. Miejska Strefa Usług Publicznych; z dniem 1
stycznia 1999 r. utworzono Powiat N., który stał się organem założycielskim
Zespołu Zakładów. Jakie są konsekwencje tych zmian w odniesieniu do ustalenia
podmiotu, który przejął zobowiązania finansowe Zespołu zaciągnięte przed 29
października 1998 r. wyjaśniono już w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por.
uchwała z dnia 9 czerwca 1999 r., III CZP 11/99, OSNC 2000, nr 1, poz. 2).
Zobowiązań tych nie przejął Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki
Zdrowotnej po uzyskaniu osobowości prawnej. W uchwale Sąd Najwyższy wykazał,
że za zobowiązania zakładu opieki zdrowotnej prowadzonego w formie
organizacyjnej jednostki budżetowej odpowiada Skarb Państwa. Decydującym
argumentem było to, że taka jednostka swoje wydatki pokrywa z budżetu państwa,
zaś uzyskane dochody odprowadza do tego budżetu. Skład orzekający w niniejszej
sprawie nie tylko podziela ten pogląd, lecz ponadto podnosi, że Zespół Zakładów
Opieki Zdrowotnej działający w ramach S. Strefy był wprawdzie samorządową
jednostką organizacyjną bez osobowości prawnej, jednakże – co jest bezsporne –
działalność Strefy (a w jej ramach także Zespołu) była finansowana identycznie;
wydatki strefa pokrywała bezpośrednio z budżetu, a dochody odprowadzała do
budżetu.
Jeśli chodzi o przejęcie odpowiedzialności za zobowiązania Zespołu Zakładów
Opieki Zdrowotnej zaciągnięte przed 29 października 1998 r. przez Powiat N., to z
art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające
ustawy reformujące administrację publiczną wynika jedynie, że mienie miejskich
stref usług publicznych stało się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mieniem
właściwych powiatów. Użycie określenia „mienie” jednoznacznie wskazuje, że
chodzi tylko o aktywa (por. art. 44 k.c.). Odnośnie do ustawowego przejęcia
zobowiązań brak jakiejkolwiek wzmianki, zaś twierdzenie pozwanego Skarbu
Państwa, że skoro Powiat N. przejął mienie Zespołu Zakładów, to przejął także
zobowiązania, nie jest uzasadnione. Sformułowanie art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 13
października 1998 r. jednoznacznie temu zaprzecza, a brak innej ustawowej
podstawy do przyjęcia odpowiedzialności Powiatu.
Nie można także podzielić stanowiska, że na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z
dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o
miejskich strefach usług publicznych odpowiedzialność za te zobowiązania przejęły
gminy tworzące S. Strefę. Treść tego przepisu nie upoważnia do sformułowania
takiego poglądu. Stanowi on tylko tyle, że w przypadku niedoboru środków na
wykonanie przejętych zadań strefa pokrywa ten niedobór z funduszu
gwarancyjnego tworzonego przez wszystkie gminy wchodzące w skład strefy. Z
tego przepisu nie można wyprowadzić wniosku, że za zobowiązania zaciągnięte
przez Strefę, jako osobę prawną, przed dniem 1 stycznia 1999 r. odpowiedzialność
ponoszą gminy.
Reasumując stwierdzić należy, że w obowiązującym stanie prawnym brak
podstaw do przypisania odpowiedzialności za zobowiązania zaciągnięte przez
Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej jako jednostkę organizacyjną S. Strefy Usług
Publicznych przed dniem 26 października 1998 r., bądź to Samodzielnemu
Publicznemu Zespołowi Zakładów Opieki Zdrowotnej – jako osobie prawnej, bądź
Powiatowi N., bądź też gminom, które utworzyły S. Strefę. W tych okolicznościach
należy odwołać się do stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale z
dnia 9 czerwca 1999 r., III CZP 11/99, który odpowiedzialność Skarbu Państwa za
zobowiązania zakładu opieki zdrowotnej prowadzonego w formie jednostki
budżetowej i finansowanej w całości z budżetu Państwa oraz powstałe przed
przekształceniem się tego zakładu w osobę prawną uzasadniał art. 49 pkt 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze
zm.), art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. – Prawo budżetowe (Dz.U. z
1993 r., Nr 72, poz. 344 ze zm.) oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998
r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 135, poz. 1014 ze zm.). Nie można także
wyłączyć, że istniejącą niewątpliwie lukę prawną należy wypełnić w drodze
analogicznego zastosowania art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. –
Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
W konsekwencji uzasadnione jest zasądzenie spornej należności od Skarbu
Państwa reprezentowanego przez wojewodę. Nie można bowiem uznać, aby
zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych
ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz.
136) Skarb Państwa miał być reprezentowany przez Powiat N., jako jednostkę
samorządu terytorialnego. W przepisie tym chodzi o postępowanie sądowe
związane z wykonywaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań z
zakresu administracji rządowej. Jest natomiast poza sporem, że S. Strefa Usług
Publicznych nie była jednostką samorządu terytorialnego, lecz inną samorządową
osobą prawną.
Z tych względów, na podstawie art. 39312
k.p.c., orzeczono, jak w sentencji.