Pełny tekst orzeczenia

UZASADNIENIE

Pozwem z dnia 22 listopada 2013 roku skierowanym przeciwko Miastu Ł., powód – (...) Towarzystwo (...) w Ł. wniósł o zasądzenie kwoty 88.226,85 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia wytoczenia powództwa do dnia zapłaty oraz zasądzenia od pozwanego zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona powodowa wskazała, iż pozwana
w sposób nieprawidłowy naliczyła stawki dotacji dla prowadzonych przez stowarzyszenie szkół, powodując zaniżoną wypłatę. Kwota objęta pozwem to
w istocie żądanie wyrównania dotacji.

(pozew k. 2-8)

W odpowiedzi na pozew strona pozwana wniosła o oddalenie powództwa oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, iż Miasto Ł. w sposób prawidłowy obliczyło stawki dotacji dla szkół prowadzonych przez stronę powodową. Posłużono się w tym zakresie wysokością wydatków ponoszonych przez powiat (...). Wyjaśniono, iż spór dotyczy faktu przyjęcia do wyliczeń wydatków poniesionych przez szkołę kształcącą w systemie zaocznym. W ocenie pozwanego jednak, tryb kształcenia nie determinuje rodzaju szkoły w rozumieniu art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty.

(odpowiedź na pozew k. 243-246)

Sąd Okręgowy ustalił następujący stan faktyczny:

Uchwałą z dnia 28 listopada 2014 roku Społeczne Towarzystwo (...) w Ł. dokonało zmiany nazwy na Zespół Szkół (...)-Medycznego.

(uchwała k. 560)

(...) Towarzystwo (...) w Ł., prowadziło szkoły niepubliczne: Policealne Studium (...) oraz (...) Studium (...) dla Dorosłych, które kształciły w trybie stacjonarnym odpowiednio: w zawodzie asystentki stomatologicznej i technika masażysty.

(bezsporne)

Szkoły w dniach 6 stycznia 2013 roku oraz 9 sierpnia 2006 roku otrzymały uprawnienia szkół publicznych.

(decyzja Prezydenta Miasta Ł. k. 19, k. 21, zaświadczenie k 20, k. 22)

W dniu 28 września 2012 r. (...) Towarzystwo (...)
w Ł. wystąpiło z wnioskami o udzielenie na rok 2013 dotacji każdej ze szkół.
We wnioskach podano, zgodnie z obowiązującymi procedurami, wymagane informacje, w tym planowaną liczbę uczniów w roku 2013 i comiesięczną faktyczną liczbę uczęszczających do szkoły uczniów.

(wnioski o udzielenie dotacji na r ok 2013 oraz załączniki k. 23-30 )

Policealne Studium (...) w okresie od marca do sierpnia 2013 roku zgłosiło do rozliczenia 88 uczniów, w miesiącu wrześniu 2013 roku – 52 uczniów.

Policealne Studium (...) w okresie od stycznia do sierpnia 2013 roku zgłosiło do rozliczenia 511 uczniów, w miesiącu wrześniu – 44 uczniów.

( informacje o planowanej liczbie uczniów k. 31-90)

Miasto Ł. w 2013 roku nie prowadziło żadnej publicznej szkoły tego samego typu i rodzaju, co szkoły prowadzone przez stowarzyszenie.

Sposób obliczania dotacji określały kolejne uchwały Rady Miejskiej w Ł..

Uchwała Nr (...)z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie trybu udzielania
i rozliczania dotacji przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom niepublicznym oraz publicznym nie zaliczanym do sektora finansów publicznych, funkcjonującym na terenie Miasta Ł., a także trybu
i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania w związku z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256 poz. 2572 z późń. zm.), zmodyfikowana uchwałą z dnia 11 stycznia 2012 roku,
Nr (...), stanowiła, że stawki wylicza się w oparciu o wydatki ponoszone przez Miasto C..

Uchwała Nr (...) z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie trybu udzielania
i rozliczania dotacji przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom niepublicznym oraz publicznym nie zaliczanym do sektora finansów publicznych, funkcjonującym na terenie Miasta Ł., a także trybu
i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania stanowiła natomiast,
że w przypadku braku na terenie Miasta Ł. szkół danego typu i rodzaju należy odnieść się do bieżących wydatków ponoszonych przez najbliższą gminę (powiat) na terenie, której prowadzona była szkoła publiczna danego typu i rodzaju w stosunku do placówki dotowanej.

Ostatecznie stawka dotacji dla szkół stowarzyszenia została ustalona w oparciu
o koszty kształcenia uczniów do zawodu opiekuna medycznego, ponoszonych na działalność Szkoły Policealnej dla Dorosłych w D., w powiecie (...).

Wskazana stawka obowiązywała w okresie od stycznia 2013 r. do sierpnia 2013 r.
w kwocie początkowej 83,47 zł, zwiększonej następnie do kwoty 157,78 zł.
Od września 2013 roku przyjęto stawkę Miasta W. w wysokości 230,45 zł.

(uchwała Rady Miejskiej w Ł. k.302-315 , pismo k. 92, pismo k. 94-95, pismo
k. 97, pismo k. 102)

Stawki dotacji przyznane Towarzystwu w okresie od stycznia do sierpnia 2013 r. zostały wyliczone dla Szkoły Policealnej w D., która była szkołą kształcą w systemie zaocznym. Policealne Studium (...) oraz (...) Studium (...) dla Dorosłych kształciły w systemie stacjonarnym.

(niesporne)

Pismem datowanym na dzień 29 stycznia 2014 roku Urząd Miasta Ł. poinformował stowarzyszenie, iż z dniem 31 sierpnia 2013 r. Starostwo Powiatowe
w O. zaprzestało prowadzenia szkoły policealnej dla dorosłych, kształcącej
w zawodzie medycznym. W związku z tym od września 2013 r. stawka została określona na poziomie 230,45 zł. Jej wysokość odniesiono do danych uzyskanych od Prezydenta Miasta W., w związku z prowadzeniem szkół w tej miejscowości. Podstawę ustalenia stawki dotacji stanowiła wysokość wydatków bieżących zaplanowanych w budżecie Miasta W. na 2013 r. w szkołach policealnych dla dorosłych kształconych w zawodach medycznych, która wynosiła 597.323,32 zł, przy jednoczesnym uwzględnieniu, iż w zawodach medycznych kształciło się 108 uczniów.

Tego typu szkoły istniały w strukturach Zespołu Szkół (...)we W..

(pismo k. 94-95, pismo k. 97, pismo k. 498, pismo k. 26, pismo k. 264, pismo k. 290-291, pismo 355)

W dniu 23 maja 2014 r. Prezydent Miasta W. poinformował,
że w Mieście W. funkcjonują szkoły policealne dla dorosłych, kształcące
w zawodach medycznych, ale nie są to szkoły medyczne. W strukturze Zespołu Szkół (...) istniały Technikum Nr (...) dla Młodzieży, (...) Szkoła Zawodowa Nr (...) dla Młodzieży, Technikum uzupełniające Nr (...) dla dorosłych i Szkoła Policealna nr (...) dla Dorosłych, kształcąca w zawodach: technik usług kosmetycznych i technik masażysta. Natomiast w strukturze Centrum (...) mieściło się (...) Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych, Szkoła Policealna dla Dorosłych Nr (...) oraz Szkoła Policealna dla Młodzieży. Szkoły Policealne kształcą w zawodach: technik bhp, technik pojazdów samochodowych, technik administracji, ratownik medyczny, opiekun medyczny oraz opiekunka dziecięca.

Zarówno plan wydatków i sprawozdawczość rachunkowa obejmowały wszystkie jednostki wchodzące w skład Zespołu Szkół (...) oraz wszystkie jednostki wchodzące w skład Centrum (...). Nie były składane osobne sprawozdania z działalności każdej szkoły znajdującej się
w danej strukturze, a tym samym – nie wyodrębniano wydatków szkół policealnych dla dorosłych, kształcących w zawodach medycznych. W odniesieniu do obu Zespołów sprawozdania dotyczyły wydatków ogółu szkół pozostających w ich strukturach. Nie zostały ustalone plany i wydatki dla poszczególnych szkół składowych. Brak jest precyzyjnych danych dotyczących ilości uczniów w okresie
od stycznia do września 2013 r., gdyż nie prowadzono takiej statystyki.

(pismo k . 267, pismo k.319 , pismo k. 372, opinia biegłego z zakresu księgowości
k. 657-658 )

Z punktu widzenia rachunkowego bieżące wydatki poniesione przez poszczególne policealne szkoły publiczne dla dorosłych, kształcące w zawodach medycznych w systemie stacjonarnym, znajdujące się w strukturach Zespołu Szkół (...) oraz Centrum (...) we W., są nie mniejsze niż wydatki razem poniesione przez te szkoły. Nadto, wydatki
na prowadzenie szkół medycznych, z uwagi na specyfikę ich profilu są wyższe niż koszty ponoszone na prowadzenie szkoły ogólnokształcącej. Średnia bieżących wydatków przypadających na 1 ucznia dla obu szkół wynosiła 552,67 zł.

(opinia biegłego księgowego k. 660)

Prowadząc postępowanie dowodowe Sąd poszukiwał danych wśród gmin
i powiatów najbliższych pozwanej gminie. Wśród najbliższych jednostek brak jest takich, które prowadziłyby szkoły tego samego rodzaju (odpowiedź k. 361).
To spowodowało wystąpienie przez Sąd do Ministerstwa Edukacji Narodowej
o udzielenie informacji o szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych
na terenie kraju w podanym okresie (zarządzenie k. 358). Pozyskanie tych danych (k. 400) dało możliwość analizy, czy któraś z dalej położonych jednostek samorządu spełniałaby kryteria przepisu art. 90 ust. 3 ustawy oświatowej. Nadto, w ten sposób zgromadzono dane dotyczące wydatków ponoszonych przez gminy i powiaty w roku 2013 na terenie całego kraju. To mogło posłużyć dokonaniu szacunkowego wyliczenia kosztów, które pozwany musiałby ponieść. W wyniku podjętych działań uzyskano jedynie informacje dotyczące powiatu (...) (k. 456,508), powiatu w Ł. (k. 457, 463, 502) i powiatu w C. (k. 461,504). Pozostałe jednostki nie prowadziły takich szkół w podanym okresie (k. 454, 458, 459, 460, 461, 462, 501, 503).

Tak udzielone informacje nie spełniły wymogu ustawowego. Ze wszystkich jednostek samorządowych dane pozyskano jedynie z trzech, odległych od pozwanej gminy, powiatów, które nie spełniały ustawowego wymogu „najbliższego” powiatu
rozumianego jako strukturalna bliskość, wynikająca – jak wyjaśniono poniżej –
z takiego bliskiego położenia, które powoduje pewnego rodzaju powiązania społeczne, czy gospodarcze.

Posiadając takie dane Sąd dopuścił dowód z opinii biegłego. Wskazane dane różnych jednostek w Polsce mogły bowiem posłużyć obliczeniom – były szacunkowe, ale biegły mógł je wyliczyć. Gdyby natomiast okazało się to niemożliwe – Sąd zlecił wyliczenie szacunkowe kosztów, które musiałoby ponieść Miasto Ł., gdy prowadziło szkołę publiczną tego samego rodzaju w ramach własnych struktur. Zebrane dane mogłyby pomóc w szacowaniu.

Biegła dokonał wyliczeń dla odległego, choć położonego najbliżej powiatu –
w C. (odległość wyniosła blisko 200 km) – opinia k. 524-528, 563, 589 odwr. - 590 odwr. Jednak również strony wywodziły, że nie jest to jednostka najbliższa pozwanej gminie (stanowiska stron k. 471-472, 476-478, 602-604).

Dlatego, uwzględniając uwagi stron oraz dane pozyskane z miasta na prawach powiatu – W. (k. 612-615 i k. 649) oraz metryczki przesłane przez Ministerstwo Edukacji Narodowej (k. 641-642), Sąd zlecił dokonanie wyliczeń
w oparciu o te dane; była to bowiem jednostka, co do której obie strony zgodziły się, że stanowi najbliższą Miastu Ł. jednostkę. Do tych danych sięgało również miasto Ł. w spornym okresie. Jedynie brak precyzyjnych danych spowodował odstąpienie od tych stawek. Dlatego, w ocenie Sadu, zlecenie biegłemu dokonania analizy struktury wydatków zespołów szkół, w których prowadzono szkoły tego samego rodzaju, było najbardziej pożądanym rozwiązaniem uwzględniającym istotę przepisu – równomierne rozdzielenie dotacji, stosownie do rzeczywistych wydatków ponoszonych przez szkoły.

Wydaną drugą opinię biegłej z zakresu księgowości M. K., Sąd uznał za wyjaśniającą niezbędne do rozstrzygnięcia kwestie. Z opinii wprost wynika, że brak jest danych pozwalających na wyodrębnienia wydatków każdej ze szkół prowadzonych w ramach każdego z dwóch zespołów znajdujących się na terenie Miasta W.. Tak samo zresztą prowadzona była księgowość w powiecie (...). W przypadku, gdy szkoła danego rodzaju prowadzona jest w ramach zespołu, nie jest księgowo wyodrębniana. Jednak w ocenie Sądu istotnym było to,
że nawet przy wyliczeniu średniego wydatku biegła wskazała, iż wydatki na ten rodzaj szkół – kształcących w systemie stacjonarnym, dla dorosłych, w zawodach medycznych, są wyższe od wydatków pozostałych szkół prowadzonych w ramach zespołu, a także wyższe od średniej. Dlatego, przyjęcie średnich wydatków szkoły prowadzonej w ramach zespołu nigdy nie przewyższa rzeczywistych kosztów jej prowadzenia. To powoduje, że choć wyliczenie biegłej ma charakter hipotetyczny,
to jego wynik nie przekracza wydatków rzeczywistych. Jednocześnie brak jest na terenie całego kraju danych z okresu objętego sporem, pozwalających na bliższe sprecyzowanie wyliczeń. To jednak, w ocenie Sądu, nie mogło pozbawiać powodowego stowarzyszenia dotacji. Natomiast sięgnięcie do danych dotyczących wydatków na szkoły wieczorowe, nie było uprawnione z przyczyn wskazanych poniżej (orzecznictwo administracyjne wyraźnie rozróżniło szkoły kształcące
w systemie stacjonarnym i zaocznym ze względu właśnie na ponoszone wydatki).

Dlatego też, choć strona pozwana kwestionowała opinię, to nie wnioskowała
o przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów, które pozwoliłyby na sprecyzowanie wyliczeń (wymagałoby to pozyskania danych, kosztem zaangażowania pracowników tych szkół). Takie wnioski jednak nie zostały złożone. W ocenie Sądu, zarzuty pozwanej gminy dotyczyły możliwości zastosowania tej opinii w ogóle, a nie sposobu jej wykonania. Żaden z zarzutów nie dotyczył samych wyliczeń (pismo k. 677-678). Wskazano jedynie, że w strukturach obu zespołów znajdowały się także szkoły dla młodzieży. Jednak biegła wprost wskazała, że wydatki na te konkretne szkoły –
dla dorosłych, kształcące w zawodach medycznych i systemie stacjonarnym,
są najwyższe i wyższe od wyliczonej średniej. Co więcej, biegła dokonała wyliczeń dla dwóch zespołów znajdujących się na terenie Miasta W.. Zwraca uwagę, że wyliczenie dla szkoły danego rodzaju w każdym z zespołów doprowadziło
do bardzo zbliżonego wyniku, a jednocześnie nie czyniło wyliczenia jednostkowym – możliwe było zweryfikowanie wysokości wydatków w różnych zespołach i ich uśrednienie. Były one do siebie zbliżone, co czyni je bardziej wiarygodnym.

Wniosek strony pozwanej zgłoszony na ostatniej rozprawie o dopuszczenie dowodu z uzupełniającej opinii biegłej został oddalony.

Sąd, doręczając opinię biegłej, zakreślił obu stronom termin 14 dni na ustosunkowanie się, zgłoszenie wniosków i zarzutów – pod rygorem ich pominięcia w trybie art.. 207 § 6 k.p.c. (postanowienie k. 663). Pozwany otrzymał opinię
i wezwanie w dniu 12 czerwca 2017 roku (zwrotne poświadczenie odbioru, k. 669). Po upływie zakreślonego terminu wpłynęło jedynie pismo z dnia 30 czerwca 2017 roku (k. 674-675). Nie zawierało ona zarzutów merytorycznych, wymagających wyjaśnienia, czy opinii uzupełniającej – stanowiło wyrażenie stanowiska procesowego. Dlatego, wobec braku zarzutów do opinii, w dniu 3 lipca 2017 roku Sąd wyznaczył rozprawę celem zakończenia postępowania. Strona pozwana otrzymała wezwanie w dniu 7 lipca 2017 roku. Mimo to, to dnia rozprawy nie zgłoszono żadnego wniosku dotyczącego wezwania biegłej na rozprawę. Zgłoszenie go dopiero w dniu rozprawy, bez rzetelnego uzasadnienia opóźnienia, wyjaśnienia przyczyn niemożności zgłoszenia takiego wniosku wcześniej i uczynienie tego dopiero tuż przed zamknięciem rozprawy, należało uznać za zmierzające do przedłużenia postępowania.

W powyższym stanie faktycznym, Sąd Okręgowy zważył, co następuje:

Powództwo okazało się zasadne w przeważającej części.

Podstawę prawną żądania stanowił art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 239 ze zm.) – tzw. ustawy oświatowej.

Judykatura dokonała analizy stosunku powstałego na gruncie powołanego przepisu i wywiodła z jego charakteru prawo do drogi sądowej.

W tym zakresie zarysował się nowy nurt w orzecznictwie Sądu Najwyższego, który zapoczątkował wyrok z dnia 3 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 312/06 r.
W orzeczeniu tym wywiedziono: „Punktem wyjścia do dokonania tej oceny powinno być ustalenie rzeczywistego znaczenia, jakie ma art. 199 ¹ KPC. Należy w związku
z tym podkreślić, że nie jest to przepis izolowany. Ma on bowiem ścisły związek
z art. 1, art. 2 § 1 i 3 oraz art. 199 § 1 pkt 1 KPC. Łącznie rozważane, przepisy te stanowią podstawę do konstruowania normy prawnej, nakazującej sądowi powszechnemu rozpoznanie sprawy, w której mimo publicznoprawnego charakteru, ustawodawca nie określił adekwatnej formy jej rozstrzygnięcia. Znajduje ona także oparcie w przepisach Konstytucji, w szczególności w art. 177, który ustala „domniemanie” właściwości sądów powszechnych w sprawach niezastrzeżonych dla innych organów wymiaru sprawiedliwości, w art. 77 ust. 2, który zakazuje zamykania przez ustawę drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw,
i wreszcie także w art. 45 ust. 1, statuującym powszechne prawo do sądu. Dodać jeszcze należy, że przepisy te stanowią konkretny wyraz zobowiązań, jakie płyną
z przepisu art. 6 ust. 1 wiążącej Rzeczpospolitą Polską Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.” Jeżeli bowiem w ustawie nie przewidziano
w ogóle właściwości organu administracji lub sądu administracyjnego do orzekania w określonej sprawie, to sąd powszechny nie tylko nie może odrzucić pozwu z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej, lecz wprost przeciwnie - ma bezwzględny, konstytucyjny obowiązek sprawę rozpoznać co do istoty.

Zapoczątkowana tym wyrokiem linia orzecznictwa znalazła kontynuację w dalszych orzeczeniach Sądu Najwyższego: w postanowieniu z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt III CZP 88/07 i w wyroku dnia 4 września 2008 r., sygn. akt IV CSK 204/08. Jest on zbieżny z wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, że czynność obliczenia należnej na tej podstawie dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej stanowi stricte techniczną czynność księgowo-rachunkową i nie należy do żadnej formy działania administracji publicznej, nie kwalifikuje się tym samym jako czynność podlegająca kontroli sądów administracyjnych (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 5121/12 oraz sygn. akt II GSK 522/12).

Ta linia zachowana została do dziś, dają jej wyraz kolejne orzeczenia Sądu Najwyższego (np. wyrok z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt IV CSK 696/12).

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych i powszechnych wywiedziono, że stosunek powstały na gruncie art. 90 ust. 3 ustawy oświatowej ma charakter cywilnoprawny. W wyroku z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1761/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał taki charakter roszczenia uzasadniając właściwość sądów powszechnych. W postanowieniu z dnia 23 października 2007 roku, sygn. akt III CZP 88/07 Sąd Najwyższy wywiódł,
że przepis określa w sposób jasny i bezwarunkowy, kto jest dłużnikiem (właściwa jednostka samorządu terytorialnego), kto wierzycielem (osoba prowadząca szkołę lub inną placówkę niepubliczną), a także w jakiej wysokości świadczenie się należy (oznaczony procent wydatków bieżących, ponoszonych w szkole publicznej tego samego typu w przeliczeniu na jednego ucznia) i od spełniania jakich przesłanek wypłacenie dotacji jest uzależnione. Stanowi on zatem dostateczną podstawę prawną roszczenia o należną niepublicznej szkole dotację. Rozstrzygając
w przedmiocie zasadności roszczenia o zasądzenie należnej niepublicznej szkole dotacji, Sąd Najwyższy wyroku z dnia 3 stycznia 2007 r., IV CKS 312/06 uznał,
że: "Z art. 90 ustawy o systemie oświaty wynika norma kreująca pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, właściwymi do wypłaty dotacji,
a osobami prowadzącymi szkoły lub placówki niepubliczne, uprawnionymi do żądania ich otrzymania, stosunek prawny odpowiadający cechom zobowiązania
w rozumieniu art. 353 § 1 KC. Skoro zaś w przepisach ustawy nie przewidziano szczególnego trybu dochodzenia tego rodzaju roszczeń na drodze postępowania administracyjnego, uprawniony może poszukiwać ochrony tylko przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym. Zwrócono uwagę, iż roszczenie nie zostało oparte na przepisach ustawy budżetowej, lecz na przepisie prawa materialnego, który zawiera już skonkretyzowaną normę i skierowany jest do określonych adresatów, to nie ma podstaw, aby je uznać za bezzasadne. Ustawodawca określił bowiem wyraźnie, w jakiej minimalnej wysokości, od kogo oraz komu należy się świadczenie pieniężne, zaś jego otrzymania nie uzależnił od wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego, a jedynie od złożenia właściwemu organowi przez osobę prowadzącą szkołę oświadczenia wiedzy, obejmującego informację o planowanej liczbie uczniów w roku, za który dotacja jest należna.

Stosownie do art. 90 ust. 3 ustawy oświatowej, dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju

W odniesieniu do merytorycznych zarzutów strony powodowej należy zauważyć, że źródłem sporu była wysokość stawki przyjętej do wyliczenia dotacji – stowarzyszenie zakwestionowało przyjęcie przez gminę stawki wynikającej
z wydatków ponoszonych przez szkołę prowadzącą zajęcia w trybie zaocznym. Strona powodowa wywodziła, że kryterium „szkoły publicznej tego samego typu
i rodzaju” oznacza, że winna to być szkoła prowadzona w takim samym systemie.

Sąd podzielił powyższy zarzut.

Ustawa o systemie oświaty w art. 9 ust. 1 wskazuje typy szkół publicznych
i niepublicznych. Natomiast żaden przepis tej ustawy nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem „rodzaj szkoły”. Wobec braku legalnej definicji należy uznać, że „rodzaj szkoły” to jej cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkoły. Dlatego forma nauczania ma wpływ na przyporządkowanie danej szkoły do danego jej rodzaju.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zagadnienie to także było już przedmiotem interpretacji.

W wyroku z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 333/07 Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł: „pojęcie "rodzaj szkoły" należy wykładać w kontekście wydatków bieżących, o których stanowi art. 90 ust. 3 cyt. ustawy, skoro ustawodawca w przepisie tym uzależnia przyznanie dotacji dla szkół niepublicznych w odniesieniu do wydatków bieżących ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu
i rodzaju.” Naczelny Sądy Administracyjny uzasadniał, że rozróżnienie szkoły zarówno z uwagi na typ, jak i na rodzaj należy dokonywać mając na względzie cel przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w którym ustawodawca odwołuje się do tych pojęć. Zatem skoro istota rozpoznawanej sprawy dotyczy sposobu
i wysokości ustalenia dotacji dla szkoły niepublicznej, to pojęcie "rodzaj szkoły" należy wykładać na potrzeby omawianego przepisu: w kontekście wydatków bieżących, o których stanowi art. 90 ust. 3 cyt. ustawy, które uzależniają przyznanie dotacji. Podkreślono, że celem przepisu art. 90 ust. 3 cyt. ustawy jest sprawiedliwy podział środków finansowych przez jednostkę samorządu terytorialnego pomiędzy szkoły. Dlatego uznano, że z uwagi na odmienną (inną kategorię, inną jakość) formę kształcenia szkoły dla dorosłych mogą stanowić różne rodzaje szkół.

Ten sam pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku
z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 615/14.

Natomiast w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 215/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podkreślił cel ustawy – dążenie do sprawiedliwego podziału środków finansowych przez jednostkę samorządu terytorialnego pomiędzy szkoły prowadzone na jej obszarze i ich ujednolicenie
w przypadku, gdy inny podmiot prowadzi szkołę, której prowadzenie należy do zadań własnych gminy.

W odwołaniu do powołanych orzeczeń, w ocenie Sądu, tryb, w jakim prowadzone są zajęcia, ma znaczenie dla wydatków szkolnych: determinuje zarówno organizację zajęć, jak i ich ilość. Z tych względów Sąd uznał, że wyliczenie dotacji przez gminę było błędne – zasadnym było ustalenie wydatków na szkołę publiczną tego samego rodzaju (w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych), a więc prowadzącą zajęcia w trybie stacjonarnym.

Dokonaniu ustaleń wydatków ponoszonych na takie szkoły służyło całe postępowanie dowodowe. Jak wykazano w ocenie materiału dowodowego, poczynienie konkretnych ustaleń w tym zakresie napotkało obiektywne przeszkody. Brak wzorca, do którego można było się odwołać powodował, że postępowanie sądowe musiało przyjąć mechanizmy, które pozwolą określić świadczenie dotacji
w sposób wypełniający przesłanki przepisu, a w szczególności – mając na uwadze cel przepisu: sprawiedliwy i uzasadniony wydatkami szkół podział środków. Jak już wskazano – istotą regulacji jest wyrównanie sytuacji szkół publicznych
i niepublicznych. Dotacja winna zależeć od wydatków, jakie dana gmina ponosi na prowadzone szkoły, a jeśli ich nie prowadzi – w uzależnieniu od wydatków
w gminach najbliższych. Już ten zapis wprowadza założenie, że ustalenia te mogą mieć charakter hipotetyczny, ale urealniony odniesieniem do danych z sąsiedniej jednostki. Jeśli więc nie ma takich szkół na danym terenie, określa się prawdopodobne wydatki w odniesieniu do jednostek bliskich – o jak najbardziej zbliżonej strukturze. Jednocześnie odniesienie do wydatków na jednego ucznia ma pozbawić wpływu na wynik wielości i wielkości szkół.

Mając na uwadze cele i zasady przepisu art. 90 ust. 3 ustawy oświatowej Sąd przeprowadził wnioskowane postępowanie dowodowe celem określenia wysokości prawidłowej dotacji. Postępowanie to musiało określić możliwe realne wydatki, które pozwana gmina musiałaby czynić, gdyby na jej terenie takie szkoły (publiczne) były prowadzone. W ocenie Sądu brak danych spełniających wprost kryteria przepisu nie może bowiem pozbawić szkoły dotacji w ogóle. Dlatego konieczne było zastosowanie mechanizmów, które wprawdzie w sposób hipotetyczny, ale realny, pozwoliłyby zbadać takie wydatki na terenie pozwanej gminy bądź w najbliższej jednostce, która takie szkoły rzeczywiście prowadzi.

Taki mechanizm nie został przewidziany w ustawie, ale jak wskazano powyżej, orzecznictwo przyjęło cywilnoprawny charakter stosunku łączącego strony. Podkreślono jego budowę: dłużnik – wierzyciel – zobowiązanie oraz wskazano,
że to przepis jest źródłem tego stosunku. Jeżeli elementy stosunku cywilnego łączącego strony stają się wątpliwe, sporne – wówczas Sąd może dokonać
w postępowaniu sądowym ustaleń dotyczących tego stosunku. Spory wynikające
z różnych stosunków cywilnych są przedmiotem ustalania i rozstrzygania przez Sąd – wysokość wynagrodzeń wynikająca z umów, czy wysokość zobowiązań wynikłych
z czynów, a których źródłem pozostaje ustawa. Także i w tym wypadku element stosunku, jakim pozostaje wysokość dotacji okazała się sporna i to Sąd – w ramach powództwa o zapłatę – musiał dokonać ustalenia tego elementu. Cywilnoprawny charakter stosunku uzasadniała zastosowanie instrumentów i procedury cywilnej. Warunkiem było tylko zachowanie kryteriów i celu przepisu stanowiącego źródło tego stosunku. Należy podkreślić, że w powołanych wyżej postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 5121/12 oraz sygn. akt II GSK 522/12 czynność obliczenia dotacji stanowi stricte techniczną czynność księgowo-rachunkową. Jeśli więc w odwołaniu się do zasad określonych przepisem strony nie doszły do porozumienia albo brak jest jednoznacznych danych, właściwym do rozstrzygnięcia sporu jest sąd powszechny. Wówczas ustalenia dokonywane są już w trybie procedury cywilnej, przy wykorzystaniu cywilistycznych instytucji dowodowych – w tym zakresie uprawnione są wszelkie wnioski dowodowe, także dowód z opinii biegłego sądowego.

Odnosząc się do wywodów strony powodowej, w świetle powyższych rozważań i przytoczonego dorobku judykatury, zasądzona kwota nie stanowi odszkodowania (nie podlega więc szacowaniu w oparciu o art. 322 k.c.). Jest to bowiem brakująca część należnej dotacji, której sposób wyliczenia w niniejszej sprawie, wymagał szacowania przy uwzględnieniu celów ustawy.

Z tych względów postępowanie skupiło się na poszukiwaniu danych,
o których mowa w przepisie. Brak szkół odpowiadających kryteriom w sąsiednich jednostkach spowodował wystąpienie do MEN o pozyskanie informacji, czy na terenie kraju są jednostki, które w tym samym przedziale czasowym prowadziły odnośne szkoły. Nawet jeśli nie spełniały kryteriów „najbliższej gminy, powiatu”,
to stanowiły źródło skonkretyzowanych danych. To one stały się podstawą obliczeń dokonanych w pierwszej opinii biegłego, która określiła możliwe wydatki takiej szkoły. Wówczas strona wniosła o pozyskanie możliwych danych z miasta na prawach powiatu – W. i próbę dokonania wyliczeń w oparciu o te dane.

W tym zakresie należy odnieść się do pojęcia „najbliższa gmina, powiat”, które uzasadnia wybór miasta W..

Również to pojęcie było przedmiotem bogatego orzecznictwa administracyjnego, które jest źródłem analiz prawniczych. Orzecznictwo administracyjne odnosi się do strukturalnej bliskości, wskazuje na powiązanie społeczne, gospodarcze np. w ramach powiatu.

Orzeczeniem o kluczowym znaczeniu, powoływanym przez kolejne i wytyczającym zasady rozumienia tego pojęcia jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 375/05. Wywiedziono w nim: „Z braku zdefiniowania pojęcia najbliższej gminy i jego wieloznaczności nabiera ono cech znanego w orzecznictwie pojęcia niedookreślonego, które na potrzeby każdej sprawy indywidualnej wymaga konkretyzacji. Przykładowo za najbliższą gminę można uznać przylegającą do takiej jednostki podziału administracyjnego gminę
o najdłuższej z nią granicy, gminę z najbliżej położoną siedzibą jej organów, gminę
o podobnej charakterystyce demograficznej czy gospodarczej, albo gminę najbliżej położoną w granicach powiatu jako struktury samorządowej.”

Wszystkie Sądy, które rozstrzygały spory o wybór jednostki „najbliższej” podkreślały dobór kryteriów i konieczność ich uzasadnienia przez jednostki samorządu. Pojawiały się takie uzasadnienia jak: graniczenie ze sobą, praktyka efektywnego gospodarowania środkami publicznymi w jednostkach o podobnej strukturze
(np. miejsko-wiejskiej), podobieństwo doświadczeń innego podmiotu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 375/05), najbliższa siedziba (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z dnia 26 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/WA 971/05).

W odniesieniu do mniejszej jednostki jaką jest gmina uznano, że za najbliższą gminę, o jakiej mowa w art. 93 ust. 3 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty, można uznać sąsiadującą z nią gminę położoną na terenie tego samego, a nie innego powiatu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r., sygn., akt II GSK 375/05).

W niniejszej sprawie dane, które udało się pozyskać, dotyczą odległych jednostek, położonych w ramach innych województw – innych struktur, o zupełnie innej specyfice społecznej. Najbliższym miastem (na prawach powiatu) w sensie fizycznej odległości okazał się W.. Co więcej – stanowiska stron w trakcie całej procedury określania wysokości dotacji wskazują, że obie strony godziły się na przyjęcie tej jednostki jako wzorcowej, a jedynie brak precyzyjnych danych spowodował odstąpienie od przyjęcia W. jako źródła obliczeń. Ta okoliczność – wybór miasta W. jako „najbliższego” pozwanej gminie w rozumieniu powołanego przepisu było niesporne (stanowisko pozwanego k. 327, 387-388).

W oparciu więc o dane pozyskane właśnie z miasta W., Sąd zlecił dokonanie wyliczeń przez biegłą. Powyżej, w ocenie materiału dowodowego, wyjaśniono dlaczego, w ocenie Sądu, możliwe jest poczynienie ich w oparciu o opinię hipotetycznie, ale realnie określającą wydatki tym bardziej, że udostępnione dane były rzeczywiste, a postępowanie wymagało jedynie wyodrębnienia wydatków szkół spełniających kryteria ustawy. Brak innych danych nie mógł spowodować odstąpienia od przyznania dotacji.

Biegła wyliczyła, że średnie wydatki (uwzględniające obie szkoły prowadzone na terenie tego powiatu) wynoszą 552,67 zł. Są to średnie wydatki gminy, a nie jednej ze szkół przez nią prowadzonych.

Stawka dotacji na jednego ucznia w oparciu o te dane winna wynieść więc 276,33 zł. Taką kwotę przyjął Sąd do wyliczeń.

Powodowe stowarzyszenie w okresie objętym pozwem prowadziło dwie szkoły:

⚫

Policealne Studium (...), które w okresie od marca do sierpnia 2013 roku zgłosiło do rozliczenia 88 uczniów, w miesiącu wrześniu 2013 roku – 52 uczniów (z tym, że w niniejszej sprawie żądano rozliczenia dla 86 uczniów (wbrew dokumentom) – tak żądanie sprecyzował pełnomocnik na wezwanie Sądu na rozprawie w dniu 27 września 2017 roku (k. 684 odwr.));

⚫

Policealne Studium (...), które w okresie od stycznia do sierpnia 2013 roku zgłosiło do rozliczenia 511 uczniów, w miesiącu wrześniu – 44 uczniów.

Do sierpnia 2013 roku stawka przyjęta przez pozwaną gminę wynosiła 157,78 zł. Różnica powodowana stawką przyjętą przez Sąd wynosi 118,55 zł (276,33 – 157,78). Natomiast od września gmina przyjęła stawkę w wysokości 230,45 zł.
W tym miesiącu różnica w stosunku do stawki przyjętej przez Sąd wyniosła więc 45,88 zł (230,45 – 276,33).

Brakujące kwoty dotacji wyniosły zatem:

•

dla Policealnego Studium (...) za okres od marca do sierpnia 2013 roku – 10.195,73 zł (118,55 zł x 86 słuchaczy) i za miesiąc wrzesień 2013 roku – 2.385,76 zł (45,88 zł x 52);

•

dla Policealnego Studium (...) za okres od stycznia do sierpnia 2013 roku – 60.579,05 zł (118,55 zł x 511 słuchaczy) i za miesiąc wrzesień 2013 roku – 2.018,72 zł (45,88 zł x 44 słuchaczy).

Łączna kwota niedopłaty dotacji dla wskazanych szkół wyniosła 75.179,26 zł. W pozostałym zakresie powództwo jako wygórowane podlegało oddaleniu.

Należy również wyjaśnić, że istnienie uchwał rady miejskiej w tym zakresie nie stało na przeszkodzie powyższym ustaleniom.

Orzecznictwo administracyjne stawia uchwałom organów w tym zakresie określone wymagania. Przy wyborze jednej spośród wielu możliwości konieczne jest przytoczenie argumentacji uzasadniającej jej przydatność. Istotą i celem każdego zapożyczenia jest bowiem efektywne wykorzystanie w swojej sprawie konkretnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 375/05). Sposób obliczenia dotacji winien podawać się kontroli merytorycznej, a organ ma obowiązek zapewnić jawność obliczenia i przekazania dotacji. Winna zostać podana informacja o bieżących wydatkach ponoszonych przez poszczególne typy i rodzaje placówek. Obowiązek taki można wywieść z zasady jawności określonej w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem gospodarka środkami publicznymi jest jawna (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba we W. z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt
IV SA/Wr 615/14).

W wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2252/13, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł: „Rada Miejska B. jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku, gdy na jej terenie nie ma publicznej szkoły danego typu i rodzaju w rozumieniu art. 93 ust. 3 zd. 2 OświatU – jest zobowiązana do określenia kryteriów (sposobu) wyboru najbliższej gminy, której wydatki bieżące na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju będą stanowiły podstawę do ustalenia wysokości dotacji. Wynika to z art. 90 ust. 4 OświatU, na mocy którego ustawodawca obliguje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia m.in. trybu udzielania dotacji, z uwzględnieniem w szczególności podstawy obliczania dotacji. Wybór najbliższej gminy, która dostarcza danych porównawczych, ma bowiem bezpośredni wpływ na ustalenie wysokości dotacji,
a tym samym na jej ostateczną kwotę”. Zatem choć, jak podkreśla orzecznictwo, nie jest to decyzja administracyjna, wybór jednostki winien zostać precyzyjnie umotywowany.

Tymczasem w niniejszej sprawie, wcześniejsza uchwała Rady Miejskiej wskazywała wybrane miasto, które miało spełniać wymogi ustawy – C., ale w żaden sposób uchwała nie motywowała tego wyboru. Natomiast kolejne uchwały w ogóle zaniechały precyzowania nawet źródła danych do wyliczenia stawki, przytaczając jedynie przepis ustawy i pozostawiając gminie pełną dowolność. Także pisma kierowane do powodowego stowarzyszenia, w żaden sposób nie ujawniały kryteriów doboru jednostki samorządowej, której dane służyły wyliczeniu stawki dotacji.

W odniesieniu do żądania odsetek orzeczono zgodnie z żądaniem – od dnia doręczenia odpisu pozwu.

Problem wymagalności świadczenia z tytułu dotacji był przedmiotem rozważań judykatury. W wyroku z dnia 28 lutego 2013 roku, sygn. akt I ACa 865/12, Sąd Apelacyjny w Białymstoku wywiódł: „Dotacja oświatowa, wbrew odmiennemu stanowisku pozwanego zaprezentowanym w odpowiedzi na apelację, jest zobowiązaniem terminowym. Termin spełnienia tego świadczenia wyznacza treść zobowiązania wynikająca z art. 90 ust. 3c ustawy z dnia 7 września 1991 roku
o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 roku Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Stosownie do tego przepisu dotacje oświatowe są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki.”
W orzecznictwie administracyjnym termin wymagalności został określony jeszcze wcześniej – w wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 281/09, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zgodnie z art. 145 ust. 5 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, odsetki od dotacji podlegających zwrotowi powinny być naliczone od dnia wydania w tej mierze stosownej decyzji.

W niniejszej sprawie powód żądał zasądzenia odsetek od dnia wytoczenia powództwa – po upływie terminu wymagalności określonego zarówno przez sądy cywilne, jak i administracyjne. Pozew został doręczony pozwanemu w dniu
9 kwietnia 2014 roku (k. 242), odsetki zostały zasądzone od dnia następnego.

Podstawę orzeczenia o kosztach procesu stanowił art. 100 k.p.c. statuujący zasadę odpowiedzialności za wynik procesu.

Powód ostał się ze swoim roszczeniem w około 85 %. W takim stosunku zostały też rozliczone koszty procesu.

Powód poniósł koszty w łącznej wysokości 5.814 zł (1.000 zł opłaty od pozwu, zaliczki na wynagrodzenia biegłej: 800 zł, 78,64 zł, 318,95 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 3.600 zł i opłata od pełnomocnictwa 17 zł).

Z tego zwrotowi podlega 85 %, czyli kwota 4.942,40 zł.

Koszty poniesione przez stronę pozwaną to kwota 3.678,64 zł (78,64 zł zaliczka na wynagrodzenie biegłej i 3.600 zł wynagrodzenie pełnomocnika).

Zwrotowi podlega 15 % wyrażające się kwotą 551,80 zł.

Po wzajemnym potrąceniu należności, Sąd zasądził na rzecz powoda od pozwanej gminy kwotę 4.390,60 zł.

Wysokość wynagrodzeń pełnomocników została określona na podstawie odpowiednio: § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 oraz § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).

Zgodnie bowiem z § 21 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz.U. z 2015 r. poz. 1804, oraz § 21 Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), do spraw wszczętych
i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji. Stosownie do § 23 obecnie obowiązującego rozporządzenia, weszło ono w życie z dniem 1 stycznia 2016 roku. Pozew został wniesiony w dniu 22 listopada 2013 roku; zastosowanie zatem znajdują przepisy uprzednio obowiązującego rozporządzenia.

Na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych w zw. z art. 100 k.p.c., Sąd obciążył nieuiszczonymi kosztami sądowymi obie strony, stosownie do wyniku postępowania. Koszty poniesione przez Skarb Państwa wyniosły łącznie 4.395,08 zł (3.412 zł brakującej opłaty od pozwu oraz wypłaty na rzecz biegłej 825,79 zł i 157,29 zł).

Strona powodowa została obciążona kwotą 659,30 zł stanowiącą 15 % tych kosztów, a strona pozwana pozostałą częścią – kwotą 3.735,80 zł.

ZARZĄDZENIE

Odpis wyroku z uzasadnieniem doręczyć pełn. pozwanego.