Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 29 listopada 2018 r.

Sąd Apelacyjny w Warszawie I Wydział Cywilny w składzie następującym:

Przewodniczący: SSA Beata Byszewska

Sędziowie: SA Beata Kozłowska

SO del. Dagmara Olczak - Dąbrowska (spr.)

Protokolant: sekr. sądowy Marta Puszkarska

po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z powództwa Z. K.

przeciwko Skarbowi Państwa – Komendantowi (...)
w W.

o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli

na skutek apelacji pozwanego

od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie

z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt I C 453/17

I.  zmienia zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym w ten sposób, że oddala powództwo oraz w punkcie trzecim w ten sposób, że odstępuje od obciążenia Z. K. kosztami procesu;

II.  nie obciąża Z. K. kosztami postępowania apelacyjnego.

Dagmara Olczak – Dąbrowska Beata Byszewska Beata Kozłowska

Sygn. akt I ACa 378/18

UZASADNIENIE

Po modyfikacji powództwa Z. K. domagał się zobowiązania Komendanta (...) do złożenia w imieniu Skarbu Państwa następującego oświadczenia woli: „Skarb Państwa reprezentowany przez Komendanta (...) zobowiązuje się na podstawie art. 83 ustawy z 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu wypłacić na rzecz Z. K. ekwiwalent w kwocie 283.970,36 zł za rezygnację przez uprawnionego z lokalu mieszkalnego”.

Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z 10 kwietnia 2018 r. uwzględnił powództwo i zobowiązał pozwanego do złożenia żądanego przez powoda oświadczenia woli oraz ustalił zasadę ponoszenia przez strony kosztów procesu. Podstawę tego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne i ich ocena prawna.

Z. K. od 3 stycznia 1986 r. do 28 marca 2018 r. pełnił służbę jako kontraktowy żołnierz zawodowy. Po wejściu w życie ustawy z 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014 r. poz. 170 z późn. zm., dalej jako ustawa o BOR) został przeniesiony do stałej służby jako funkcjonariusz BOR. W czasie pełnienia służby złożył wniosek o wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego i 31 października 2014 r. zajmował 70 pozycję na liście oczekujących z uprawnieniami do 5 norm mieszkaniowych. Z dniem 28 marca 2016 r. powód został zwolniony ze służby stałej w Biurze Ochrony Rządu na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz art. 39 pkt 1 ustawy o BOR, nabywając prawo do emerytury policyjnej od 1 kwietnia 2016 r. zgodnie z przepisami ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (Dz. U z 2016 r., poz. 708). 28 października 2016 r. zajmował na liście oczekujących na wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację z lokalu (...) pozycję z adnotacją „odmowa realizacji.

W piśmie z 16 lutego 2017 r. powód wniósł do Szefa Biura Ochrony Rządu o wskazanie pozycji zajmowanej na „Liście kolejności zawierania umów o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego funkcjonariuszy BOR”. Na jego wniosek z 17 lutego 2017 r. o wydanie decyzji stwierdzającej zachowanie prawa do lokalu, pozwany decyzją z 4 kwietnia 2017 r. stwierdził, że Z. K. zachował prawo do lokalu po nabyciu uprawnień emerytalnych. Małżonka powoda jest właścicielką domu jednorodzinnego przy ul. (...) w S..

Decyzją z 29 grudnia 2017 r. Szef Biura Ochrony Rządu ustalił, że cena 1 m ² powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w wysokości 7 127,77 zł.

W tak ustalonym stanie faktycznym Sąd pierwszej instancji uznał, że podstawę prawną dochodzonego przez powoda roszczenia stanowią przepisy uchylonej z dniem 1 lutego 2018 r. ustawy o BOR w zw. z art. 373 ust. 2 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. 2018, poz. 138), zgodnie z którym do spraw o przydzielenie lokalu mieszkalnego stosuje się przepisy ustawy o BOR.

Według art. 76 ust. 1 tej ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości oddalonej od tej miejscowości nie więcej niż 100 kilometrów, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zachowuje on to prawo, jeżeli nabył uprawnienia do emerytury albo renty inwalidzkiej z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą (art. 87 ust. 1 ustawy o BOR). Prawo do lokalu realizuje się przez przydział lokalu albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu (art. 83 ust. 1 ustawy o BOR). Ekwiwalent pieniężny wypłaca się na podstawie umowy zawartej między Szefem Biura Ochrony Rządu, a osobą uprawnioną (art. 83 ust. 2 ustawy o BOR).

Sąd Okręgowy nie podzielił stanowiska pozwanego, że funkcjonariuszowi BOR nie przysługuje ekwiwalent za rezygnację z lokalu w sytuacji, w której jego małżonek posiada lokal lub dom w miejscowości, w której pełni on służbę lub w miejscowości pobliskiej, a więc zachodzi negatywna przesłanka przydziału lokalu (art. 84 ust. 2 pkt 3 ustawy o BOR). Wyjaśnił, że okoliczności wskazane w art. 84 ust. 2 ustawy o BOR, dotyczą tylko jednej z form zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, a mianowicie uprawnienia do przydziału lokalu, natomiast nie odnoszą się do uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. W konsekwencji, w ocenie Sądu Okręgowego, tytuł prawny małżonki powoda do domu jednorodzinnego nie wyłącza jego uprawnienia do ekwiwalentu w zamian za rezygnację z lokalu. Powód zachował prawo do lokalu mieszkalnego po nabyciu uprawnień emerytalnych, co zostało stwierdzone ostateczną decyzją administracyjną, którą sąd powszechny jest związany, a realizacja tego prawa może nastąpić w formie wypłaty ekwiwalentu.

Sąd Okręgowy nie zaaprobował też zarzutów strony pozwanej, że zobowiązanie Skarbu Państwa do złożenia żądanego przez powoda oświadczenia woli doprowadzi do obejścia przepisów określających kolejność zawierania umów o wypłatę ekwiwalentu, wyjaśniając, że prawomocny wyrok zobowiązujący pozwanego do złożenia takiego oświadczenia woli stanowi dla powoda źródło roszczenia o zawarcie umowy, nie przesądzając o kolejności zaspokojenia tego roszczenia. Nie podzielił również stanowiska, że zobowiązanie pozwanego do złożenia tego oświadczenia woli doprowadzi do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, ponieważ obowiązek zawarcia umowy o wypłatę ekwiwalentu wynika z ustawy.

W apelacji od tego wyroku pozwany zarzucił naruszenie art. 233 § 1 i 2 k.p.c. w zw. z art. 316 k.p.c. poprzez zaniechanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w rezultacie czego Sąd Okręgowy pominął fakt, że w dacie złożenia wniosku o wypłatę ekwiwalentu potrzeby mieszkaniowe powoda były zaspokojonego oraz błędnie zinterpretował decyzję Szefa Biura Ochrony Rządu potwierdzającą zachowanie prawa do lokalu po nabyciu przez powoda uprawnień emerytalnych. W odniesieniu do prawa materialnego skarżący zarzucił naruszenie art. 84 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o BOR polegające na wadliwym przyjęciu, że powodowi przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Zarzut naruszenia art. 64 k.c. w zw. z art. 1047 § 1 k.p.c. w zw. z art. 15 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. 2005, Nr 14, poz. 114 ze zm.) w zw. z art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) został uzasadniony przyjęciem, że Szef Biura Ochrony Rządu miał obowiązek złożenia oświadczenia woli w imieniu Skarbu Państwa, pomimo tego, iż prowadziłoby to do jego odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 83 ust. 2 ustawy o BOR w zw. z § 3 ust. 2, 3 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27 czerwca 2002 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz.U. 2002, nr 108, poz. 955) na skutek jego błędnej wykładni, w wyniku której Sąd Okręgowy przyjął, że obowiązek zawarcia umowy o wypłatę ekwiwalentu za rezygnację z lokalu powstaje w chwili złożenia wniosku o zawarcie tej umowy. W konkluzji wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie powództwa oraz zasądzenie kosztów procesu za obie instancje.

Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:

Apelacja zasługuje na uwzględnienie.

Trafne okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego. Ustalając istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, Sąd pierwszej instancji pominął fakt, że już w dacie złożenia wniosku o wypłatę ekwiwalentu, tj. 23 listopada 2001 r. (wniosek o przyznanie ekwiwalentu pieniężnego, k. 177) potrzeby mieszkaniowe Z. K. i jego rodziny były zaspokojone, ponieważ 3 września 1996 r. małżonka powoda uzyskała przydział lokalu mieszkalnego, składającego się z 3 izb o powierzchni 48,16 m ² z zasobów mieszkaniowych (...) Spółdzielni Mieszkaniowej (decyzja o przydziale k. 174). Taka powierzchnia mieszkalna odpowiadała normom zaludnienia przysługującym funkcjonariuszom BOR na podstawie art. 77 ustawy o BOR oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i administracji z 27 czerwca 2002 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza Biura Ochrony Rządu (Dz.U. 2002, nr 108, poz. 955). Potwierdza to oświadczenie powoda z 28 listopada 2013 r., skierowane do Szefa Biura Ochrony Rządu, w którym deklaruje, że posiada uprawnienia do 40 m ² powierzchni mieszkalnej i podaje, że jego małżonka „posiada dom jednorodzinny po rodzicach w S. przy ul. (...)” (oświadczenie powoda, k 138-140). Wskazane fakty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, dlatego ustalony przez Sąd Okręgowy stan faktyczny należało w tym zakresie uzupełnić. Pozostałe ustalenia tego Sądu, odnoszące się do przebiegu służby powoda oraz czynności podejmowanych przez niego w związku z ubieganiem się o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego, Sąd Apelacyjny podziela i przyjmuje za własne.

Słusznie skarżący zarzuca naruszenie art. 84 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o BOR polegające na ich błędnej wykładni, w wyniku której Sąd Okręgowy przyjął, że powodowi przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Analiza przepisów art. 76-87 ustawy o BOR, regulujących uprawnienia funkcjonariuszy BOR do lokali mieszkalnych w postaci: zakwaterowania w lokalu tymczasowym lub internacie, przydziału lokalu, ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu, równoważnika pieniężnego, prowadzi do wniosku, że ich celem jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w miejscu pełnienia służby. Nie są to natomiast dodatkowe przywileje tej grupy zawodowej przysługujące tylko z samego faktu pełnienia służby w tej formacji. Wskazują na to rozwiązania wiążące nabycie poszczególnych uprawnień z brakiem tytułu prawnego funkcjonariusza lub członków jego rodziny do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby (np. art. 77 ust. 1 ustawy o BOR w odniesieniu do równoważnika pieniężnego, art. 84 ust. 2 w odniesieniu do przydziału lokalu), oraz możliwość skorzystania tylko z jednego ze wskazanych sposobów zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych (art. 86 ust. 1 pkt 5 i 8 ustawy o BOR).

Mając na uwadze taki charakter prawa do lokalu mieszkalnego, nie można podzielić stanowiska Sądu Okręgowego, że wymienione w art. 84 ust. 2 ustawy o BOR przesłanki uzasadniające odmowę realizacji prawa do lokalu mieszkalnego dotyczą tylko jednego z uprawnień w postaci przydziału lokalu, a nie odnoszą się do uprawnienia do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego. Analiza okoliczności wymienionych w art. 84 ust. 2 pkt 1-5 ustawy o BOR prowadzi do wniosku, że lokalu w drodze administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, który otrzymał pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych (pkt 1 i pkt 5 ) albo zostały one zaspokojone jego własnymi staraniami (pkt 2-4) w tym także małżonka funkcjonariusza, który posiada lokal lub dom jednorodzinny w miejscowości, w której funkcjonariusz pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (pkt 3). Artykuł 83 ust. 1 ustawy o BOR, który określa dwie formy realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, wymieniając w pkt 2 ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu, nie precyzuje przesłanek, od których spełnienia uzależniona jest wypłata takiego ekwiwalentu. W ustępie 3 tego przepisu wskazano natomiast umowę pomiędzy Szefem BOR a osobą uprawnioną, jako podstawę jego wypłaty oraz parametry decydujące o jego wysokości. Prima facie zatem można by wnioskować, że uprawnienie do ekwiwalentu nie jest ograniczone żadnymi przesłankami i przysługuje każdemu funkcjonariuszowi BOR tylko z racji pełnienia służby w tej formacji. Taka wykładnia art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o BOR nie jest jednak prawidłowa zarówno przy uwzględnieniu reguł wykładni celowościowej jak i językowej. Skoro zgodnie z tym przepisem prawo do lokalu realizuje się przez wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu, a więc nie zawsze, a tylko wtedy, gdy funkcjonariuszowi przysługiwało uprawnienie do uzyskania lokalu w drodze decyzji o przydziale, to uprawniony do uzyskania ekwiwalentu jest tylko ten funkcjonariusz, w stosunku do którego nie zachodziła żadna z przesłanek wymienionych w art. 84 ust. 2 pkt 1-5 ustawy o BOR wykluczających przydział lokalu. W przeciwnym razie użyty w art. 83 ust. 1 pkt 2 tej ustawy zwrot „w zamian za rezygnację z lokalu” byłby pozbawiony jakiegokolwiek znaczenia prawnego, jeśli uprawnienie do ekwiwalentu miałoby przysługiwać funkcjonariuszowi, który nie jest uprawniony do przydziału lokalu. Rezygnacja z lokalu oznacza dobrowolną decyzję uprawnionego, który godzi na się inną formę zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych. Nie odnosi się natomiast do sytuacji, w której funkcjonariuszowi w ogóle nie przysługuje prawo do uzyskania lokalu w formie przydziału. Za taką interpretacją przemawia również rozwiązanie przyjęte w art. 86 ust. 1 pkt 5 ustawy o BOR, zgodnie z którym funkcjonariusz BOR, który uzyskał już przydział lokalu mieszkalnego, może otrzymać ekwiwalent pieniężny, jeżeli zrezygnuje z tego lokalu, a więc chcąc uzyskać ekwiwalent, musi spełniać przesłanki warunkujące przydział lokalu.

W konsekwencji należy stwierdzić, że zarówno wyniki wykładni celowościowej, uwzględniającej podstawową funkcję uprawnień, o których mowa w art. 76-87 ustawy o BOR, jaką jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w miejscu pełnienia służby, jak i rezultaty wykładni językowej art. 83 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, prowadzą do wniosku, że ekwiwalent pieniężny stanowi uprawnienie równoważne w stosunku do przydziału lokalu i nie ma podstaw do różnicowania przesłanek ich nabycia. Ekwiwalent za rezygnację z lokalu przysługuje funkcjobariuszowi BOR tylko wówczas, jeżeli spełnione zostały przesłanki uzyskania lokalu w drodze przydziału, a więc nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 84 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o BOR.

Za przedstawioną interpretacją przemawiają także argumenty zaczerpnięte z wykładni systemowej, odwołującej się do przepisów regulujących uprawnienia związane z formami zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy innych służb mundurowych. Na taki kierunek poszukiwania wskazówek przydatnych w interpretacji rozważanych przepisów ustawy o BOR wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z 24 lipca 2018 r. (I CSK 204/18, Legalis).

W sposób zbliżony do rozwiązań przyjętych w art. 76-87 ustawy o BOR uprawnienia innych służb mundurowych do mieszkań służbowych i pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego regulują art. 88-98 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. 2017, poz. 2067), art. 85-95 uchylonej ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. 2002, Nr 207, poz. 1261). We wskazanych ustawach funkcjonariuszowi danej formacji przyznano prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej (art. 88 ustawy o Policji, art. 85 ustawy o Służbie Więziennej), przewidując podobnie jak w ustawie o BOR dwa sposoby realizacji tego prawa, a mianowicie: przydział lokalu na podstawie decyzji administracyjnej i pomoc finansową na nabycie lokalu, dla funkcjonariusza, który nie otrzymał lokalu na podstawie decyzji o przydziale (art. 94 ustawy o Policji, art. 90 ustawy o Służbie Więziennej). We wskazanych ustawach podobnie jak w art. 84 ustawy o BOR zdefiniowano przesłanki odmowy przydziału lokalu, do których zaliczono posiadanie przez funkcjonariusza lub jego małżonka tytułu prawnego do lokalu lub domu jednorodzinnego w miejscowości pełnienia służby (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji, art. 91 ustawy o Służbie Więziennej). Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z kolei według art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Oba przytoczone przepisy nie formułują przesłanek przyznania pomocy finansowej, podobnie jak art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o BOR odnośnie do ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z lokalu. W orzecznictwie nie budzi jednak wątpliwości, że policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 1999 r., OPS 1/99, ONSA 1999, Nr 3, poz. 77). Dominuje bowiem zapatrywanie, że ustawa o Policji nie kształtuje praw podmiotowych wszystkich funkcjonariuszy do uzyskania pomocy finansowej do nabycia mieszkania na własność, lecz stwarza takie uprawnienie tylko tym, którzy nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lipca 2010 r., I OSK 222/10, Legalis). Analogiczne stanowisko było wyrażane w judykaturze na gruncie art. 90 nieobowiązującej już ustawy o Służbie Więziennej. Przyjmowano, że pomoc finansowa na zakup lokalu mieszkalnego nie została ukształtowana jako prawo z samego pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza i nie może być uznawana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, bowiem ma zaspokoić wyłącznie potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 29 marca 1999 r., OPS 1/99, ONSA 1999, nr 3, poz. 77, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r., SK 1/00, OTK 2001, Nr 4, poz. 84 oraz Sąd Najwyższy w wyroku z 27 stycznia 2016 r., III PK 50/15, Legalis). Przysługuje zatem jedynie wówczas, gdy spełnione są przesłanki do uzyskania lokalu w drodze decyzji o przydziale (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2010 r., I OSK 519/10, Legalis i z 19 stycznia 2011 r., I OSK 1203/10, Legalis). W art. 184 obecnie obowiązującej ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. 2018, poz. 1541) prawo do pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego zostało wprost uzależnione od spełnienia warunków do przydziału lokalu mieszkalnego, do których zaliczono brak tytułu prawnego funkcjonariusza lub jego małżonka do lokalu lub domu jednorodzinnego w miejscowości pełnienia służby (art. 187 pkt 2 i 3 ustawy o Służbie Więziennej z 2010 r.).

Reasumując te rozważania, należy stwierdzić, że ukształtowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wykładnia przepisów regulujących w sposób podobny do art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o BOR uprawnienia policjantów i funkcjonariuszy Służby Wiezięnnej do pomocy finansowej na nabycie lokalu, prowadzi do wniosku, że nabycie tego uprawnienia jest uwarunkowane przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w miejscu pełnienia służby.

Nie jest trafne stanowisko strony powodowej, że ekwiwalent pieniężny za rezygnację z lokalu w rozumieniu art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o BOR został uregulowany na analogicznych zasadach co prawo do odprawy mieszkaniowej, o którym stanowi art. 23 i art. 47 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2018, poz. 133). Nie można zgodzić się z poglądem, że odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi kończącemu służbę czynną niezależnie od tego, czy jego potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone. W wyroku z 7 października 2011 r. (II CSK 693/10, Legalis) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że ekonomiczną funkcją odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 47 cyt. ustawy, wypłacanej ze środków Skarbu Państwa jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej, jeśli nie może on pozostać w dotychczasowym mieszkaniu z uwagi na jego niezbędność do zaspokojenia potrzeb żołnierzy w służbie czynnej. Odprawa jest zatem świadczeniem, które otrzymuje zwolniony ze służby żołnierz zawodowy w celu rekompensaty utraty dotychczasowej kwatery. Przytoczone stanowisko, które Sąd Apelacyjny aprobuje, podzielane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 22 września 2017 r., OSK 393/17).

W konkluzji należy zatem stwierdzić, że także argumenty zaczerpnięte z wykładni systemowej przepisów regulujących uprawnienia innych służb mundurowych do lokali służbowych i będących ich ekwiwalentem świadczeń finansowych, prowadzą do wniosku, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o BOR nie jest przywilejem przyznanym funkcjonariuszom z racji pełnienia służby w tej formacji, lecz służy wyłącznie zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby. Uprawniony do ekwiwalentu może być zatem tylko ten funkcjonariusz BOR, w stosunku do którego zostały spełnione przesłanki do przydziału lokalu (art. 84 ust. 2 ustawy o BOR).

Odnosząc te rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy, trzeba wyjaśnić, że skoro potrzeby mieszkaniowe powoda były zaspokojone początkowo poprzez przydział lokalu spółdzielczego, a następnie nabycie przez małżonkę domu jednorodzinnego, to z uwagi na negatywną przesłankę z art. 84 ust. 2 pkt 3 ustawy o BOR, nie przysługuje mu uprawnienie do ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z lokalu.

Przedstawionej oceny prawnej nie podważa ostateczna decyzja administracyjna, którą Szef Biura Ochrony Rządu potwierdził zachowanie przez powoda prawa do lokalu po nabyciu uprawnień emerytalnych. Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy o BOR funkcjonariusz zwolniony ze służby, pełnionej jako służba stała, zachowuje prawo do lokalu, jeżeli nabył uprawnienia do emerytury. Według § 4 tego przepisu zachowanie lub nabycie uprawnień do lokalu stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Szef BOR na podstawie zaświadczenia o posiadaniu uprawnień, o których mowa w ust. 1 i 2 wydanego przez organ emerytalny. Z przytoczonej regulacji wynika, że po pierwsze, decyzja ta nie przesądza sposobu realizacji prawa do lokalu, a tym samym nie wiąże sądu powszechnego w zakresie oceny, które z uprawnień wymienionych w art. 83 ust. 1 ustawy o BOR przysługuje funkcjonariuszowi. Po drugie, szef BOR bada jedynie uprawnienia emerytalne funkcjonariusza i potwierdza zachowanie prawa do lokalu w związku z ich nabyciem. Nie ocenia przesłanek, od których uzależniony jest przydział lokalu lub wypłata ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Z tych względów ostateczna decyzja administracyjna Szefa BOR potwierdzająca zachowanie przez powoda prawa do lokalu nie ma znaczenia prejudycjalnego dla rozpoznawanej sprawy, w szczególności w kwestii uprawnienia powoda do ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu.

Z tych przyczyn zaskarżony wyrok należało zmienić i oddalić powództwo (art. 386 § 1 k.p.c.). Na podstawie art. 102 k.p.c. Sąd Apelacyjny nie obciążył powoda kosztami procesu za obie instancje, biorąc pod uwagę jego sytuację materialną wykazaną w oświadczeniu o stanie rodzinnym majątku i dochodach, które stanowiło podstawę częściowego zwolnienia od kosztów sądowych. Ponadto należało uwzględnić powoływany przez stronę powodową argument dotyczący praktyki Szefa Biura Ochrony Rządu w zakresie zawierania umów o wypłatę ekwiwalentu z funkcjonariuszami będącymi w podobnej sytuacji prawnej co powód. Występując z pozwem w rozpoznawanej sprawie, powód mógł zatem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że przysługuje mu uprawnienie do ekwiwalentu pieniężnego.

Dagmara Olczak-Dąbrowska Beata Byszewska Beata Kozłowska