Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 25 listopada 2020 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:

po rozpoznaniu 25 listopada 2020 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z powództwa M. Z. i Z. Z.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o wymierzenie kary pieniężnej

na skutek odwołania powodów od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 18 czerwca 2018 r. Nr (...)

1.  zmienia zaskarżoną decyzję w punkcie drugim w ten sposób, że obniża wysokość kary pieniężnej do kwoty 1 000,00 zł (jeden tysiąc złotych);

2.  oddala odwołanie w pozostałej części;

3.  znosi wzajemnie między stronami koszty procesu, w tym koszty zastępstwa procesowego.

Sędzia SO Anna Maria Kowalik

Sygn. akt XVII AmE 28/19

UZASADNIENIE

Decyzją z 18 czerwca 2018 roku Nr (...) Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej Prezes URE) po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wymierzył M. Z. i Z. Z. wspólnikom spółki cywilnej Elektrownia (...) s.c. (...), prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą (...) P.P.H.U. (...) - (...) z siedzibą w Ł. (dalej powodowie) karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za to, że nie przedłożyli Prezesowi URE w terminie 30 dni od zakończenia III kwartału 2016 r. sprawozdania kwartalnego, zawierającego informacje o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 5 ustawy o odnawialnych źródłach energii (dalej ustawa o.z.e.), co stanowiło naruszenie obowiązku - określonego w art. 9 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy.

Odwołanie od Decyzji złożyli powodowie, a zaskarżonej Decyzji zarzucili:

1)  naruszenie art. 7 art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie składanych przez powodów w ramach toczącego się postępowania wniosków dowodowych, w szczególności poprzez nieustalenie czy pracownicy Środkowo- Zachodniego Oddziału Terenowego Urzędu Regulacji Energetyki w Ł. nie udzielali informacji wprowadzających w błąd przedsiębiorców energetycznych;

2)  art. 8 k.p.a. poprzez zignorowanie i pominięcie informacji o wprowadzeniu powodów w błąd przez pracowników Oddziału URE w Ł. skutkujące zaniechaniem realizacji ustawowego obowiązku przedkładania sprawozdań kwartalnych, co doprowadziło do negatywnego dla powodów rozstrzygnięcia;

3)  art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i niewskazanie, iż do uwzględnienia zgłoszonych przez powodów okoliczności faktycznych konieczne jest wskazanie danych osobowych pracownika Oddziału URE w Ł., który podał powodom nieprawidłowe informacje z naruszeniem zasady wynikającej z art. 9 k.p.a.;

4)  art. 168 pkt 11 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 7 ustawy o.z.e. poprzez:

a)  nieuwzględnienie faktu, że powodowie podali wymagane w art. 9 ust. 1 pkt 7 ustawy o.z.e. dane składając wnioski o wydanie świadectw pochodzenia, zgodnie z art. 45 ustawy, a więc organ dysponował wymaganymi danymi i brak było podstaw do obciążenia powodów karą pieniężną;

b)  zupełne pominięcie faktu, iż w piśmie datowanym na 6 grudnia 2017 roku, a więc przed zawiadomieniem nad o wszczęciu postępowania administracyjnego, z własnej inicjatywy powodowie złożyli sprawozdanie kwartalne za III kwartał 2016 roku.

W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie Decyzji w całości oraz przeprowadzenie wnioskowanych dowodów.

Pozwany Prezes Urzędu Regulacji Energetyki złożył odpowiedź na odwołanie, w której wniósł o oddalenie odwołania i przeprowadzenie dowodów z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, jak też zasądzenie od powodów na rzecz Prezesa URE zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Rozpoznając odwołanie Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:

M. Z. i Z. Z. wspólnicy spółki cywilnej Elektrownia (...) s.c. (...), prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą (...) P.P.H.U. (...) - (...) z siedzibą w Ł. prowadzą działalności gospodarczą polegającą na wytwarzaniu energii elektrycznej w małej instalacji i z tej przyczyny zostali wpisani przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do rejestru wytwórców energii elektrycznej w małej instalacji pod numerem (...) (okoliczność bezsporna).

W dniu 4 maja 2015r weszła w życie ustawa z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2015 r. poz. 478).

Ustawa ta nałożyła w art. 9 ust. 1 pkt 5, na wytwórców wykonujący działalność gospodarczą w zakresie małych instalacji, obowiązek prowadzenia dokumentacji dotyczącej łącznej ilości energii elektrycznej wytworzonej z odnawialnych źródeł energii w małej instalacji, energii elektrycznej sprzedanej sprzedawcy zobowiązanemu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ww. ustawy, która została wytworzona z odnawialnych źródeł energii w małej instalacji i wprowadzona do sieci dystrybucyjnej, zużytych paliw do wytwarzania energii elektrycznej w małej instalacji oraz rodzaju tych paliw, a także ilości energii elektrycznej sprzedanej odbiorcom końcowym. Zgodnie zaś z przepisem art. 9 ust. 1 pkt 7 ustawy o.z.e, na wytwórcę wykonującego działalność gospodarczą w zakresie małych instalacji nałożony został obowiązek przedłożenia Prezesowi URE sprawozdania kwartalnego zawierającego wskazane informacje, w terminie 30 dni od zakończenia kwartału.

Powołane regulacje objęły powodów, którzy w ich konsekwencji byli zobowiązani do złożenia do 30 października 2016 r. sprawozdania z III kwartał 2017 roku, czego jednak nie uczynili w tym terminie.

Zaległe sprawozdanie powodowie złożyli 13 grudnia 2016 roku, po wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia mu kary pieniężnej co miało miejsce 5 grudnia 2016 roku, a stosowne zawiadomienie powodowie otrzymali 9 grudnia 2016 roku ( zawiadomienie wraz z z.p.o. k. 1-2 akt adm.).

Wraz ze złożonym sprawozdaniem powodowie złożyli pismo, w którym wyjaśnili, że przyczyną niezłożenia w terminie sprawozdania było wyczytanie na stronach internetowych urzędu, że planuje zaprzestania tego wymogu, co zostało potwierdzone w rozmowie z urzędnikiem Departamentu Wsparcia. Zatem ich działanie nie było celowe, a było konsekwencją wprowadzenia ich w błąd przez pracownika urzędu (pismo wraz załącznikami k.53-54).

Pismem z 17 listopada 2017 roku Prezes URE zawiadomił powodów o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Jednocześnie powodowie zostali poinformowani o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma (zawiadomienie k. 7 akt adm.).

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił w oparciu o powołane wyżej dowody z dokumentów, które nie były kwestionowane przez żadną ze stron, a Sąd także nie znalazł podstaw by odmówić im wiarygodności.

Ponadto Sąd dopuścił dowód z zeznań świadka E. W. (złożonych w sprawie o sygn. akt XVII AmE 67/18 dotyczącej niezłożenia sprawozdania za wcześniejszy okres tj. II kwartał 2016 roku). Świadek wyjaśniła, że była pracownikiem Urzędu od 2005 roku do 15 czerwca 2015 roku w 2016 roku, a zatem wbrew twierdzeniom powodów nie pracowała w Urzędzie Regulacji Energetyki w 2016 roku. W okresie pracy w Urzędzie Regulacji Energetyki zajmowała się wydawaniem koncesji dla producentów energii odnawialnej, wydawaniem świadectw pochodzenia na wyprodukowaną energię odnawialną. Potwierdziła, że rozmawiała telefonicznie z powodami, ale przedmiotem tych rozmów były świadectwa pochodzenia. Natomiast świadek zaprzeczyła, aby udzielała powodom informacji dotyczących zniesienia obowiązku składania sprawozdań, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 5 ustawy o.z.e., ponieważ tym tematem się nie zajmowała i nie miała na ten temat żadnej wiedzy.

Sąd uznał powyższe zeznania za wiarygodne, ponieważ nie znalazł w ich treści niespójności, czy też błędów logicznych.

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje:

Zaskarżona Decyzja podlegała zmianie, choć nie z powodów wskazanych w odwołaniu.

Na wstępie należy podkreślić, że podstawę do nałożenia na powodów kary pieniężnej stanowił przepis art. 168 pkt 11 ustawy o o.z.e, w myśl którego karze pieniężnej podlega, m.in. ten, kto nie przestrzega obowiązku wynikającego z art. 9 ust. 1 pkt 7 ustawy o.z.e, tj. nie przedkłada Prezesowi URE w terminie 30 dni od zakończenia kwartału sprawozdania kwartalnego, zawierającego informacje wymienione w art. 9 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy. W myśl przepisu art. 170 ust. 4 pkt 1 ustawy o.z.e, w wersji obowiązującej w dacie powstania obowiązku sprawozdawczego i także w dacie wydania decyzji o nałożeniu kary, wysokość kary wynosiła 10.000 zł. Aktualnie, w wyniku dokonania nowelizacji przepisu art. 170 ust. 4 pkt 1 ustawy o.z.e, ustawą z 7 czerwca 2018 roku, która weszła w życie 14 lipca 2018 roku, wysokość kary wynosi 1.000 zł.

W sprawie nie była sporna okoliczność, iż powodowie nie wykonali w ustawowo określonym terminie ciążącego na nich obowiązku, bowiem sprawozdanie kwartalne złożyli 13 grudnia 2016 roku, zamiast do 30 października 2016 roku.

Pomimo niewypełnienia ciążącego na nich obowiązku, powodowie domagali się uchylenia Decyzji w całości.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie, w szczególności przesłuchanie świadka nie potwierdziło istnienia okoliczności zaniechania przez Prezesa URE żądania składania sprawozdań o których mowa w ustawie o odnawialnych źródłach energii, jak również, że takie informacje zostały powodom przekazane przez pracownika Urzędu. Sąd bierze pod uwagę fakt, że być może powodowie, którzy do tej pory składali sprawozdania w ustawowym terminie, zaniechali ich składania, kierując się pozyskanymi informacjami od osób trzecich, że taki obowiązek może być zniesiony w przyszłości albo że ustawodawca rozważa dopiero wprowadzenie takiego rozwiązania. Niewątpliwie działanie powodów nie było nacechowane złą wolą.

Nie można również zgodzić się z powodami, że organ dysponował wymaganymi danymi, gdyż złożyli wnioski o wydanie świadectw pochodzenia, które zawierają tożsame dane. Rację ma Prezes URE twierdząc w odpowiedzi na odwołanie zakres danych o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 7 ustawy o.z.e. jest inny niż w art. 45 ustawy o.z.e. dotyczącym świadectw pochodzenia. Ponadto obowiązek nałożony na przedsiębiorców w art. 9 ust. 1 pkt 7, to odrębny i niezależny obowiązek w ramach, którego należy złożyć sprawozdanie w sposób i w terminie określonym w przepisach. Tymczasem przepis art. 45 dotyczy dobrowolnego składania wniosków o wydanie świadectwa pochodzenia. Zatem złożenie wniosku, nie zwalania przedsiębiorcy energetycznego od złożenia sprawozdania.

W dalszej kolejności wskazać, że nałożona na przedsiębiorców kara jest typową karą administracyjną, której zastosowanie jest możliwe w razie zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, a odpowiedzialność administracyjna z jaką mamy tu do czynienia opiera się na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej. Charakterystyczne dla tego typu odpowiedzialności jest jej „oderwane od konieczności stwierdzania winy i innych okoliczności sprawy, wystarczy jedynie ustalenie samego faktu naruszenia prawa lub wymogów decyzji administracyjnej” (TK sygn. P 64/07).

Odpowiedzialność obiektywna wiąże więc powstanie odpowiedzialności wyłącznie z zaistnieniem zdarzenia, które kwalifikowane jest przez ustawę jako naruszenie obowiązujących norm prawnych. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się zatem do ustalenia, czy określone zdarzenie wyczerpuje znamiona ustawowe i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu.

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazuje jednak na potrzebę indywidualizacji odpowiedzialności administracyjnej w zależności od elementów podmiotowo-przedmiotowych konkretnego czynu naruszającego normy prawa administracyjnego (w tym winy podmiotu). Dotyczy to głównie kryteriów decydujących o rozmiarze kary administracyjnej. Konieczność indywidualizowania odpowiedzialności administracyjnej została zasygnalizowana przykładowo w wyroku z 15 października 2013 r., sygn. P 26/11 (OTK ZU (...), poz. 99), w którym TK uznał za niekonstytucyjne przepisy ustawy o gospodarce odpadami, które przewidywały kary pieniężne dla przedsiębiorców gospodarujących odpadami za nieterminowe przekazanie organom administracji samorządowej tzw. zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości posiadanych odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów. Trybunał niekonstytucyjność tej regulacji wywiódł m.in. z nadmiernej dolegliwości administracyjnej kary pieniężnej, bezwzględnej wysokości kary pieniężnej w stosunku do czynu, automatyzmu jej wymierzania oraz braku występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości.

Należy w tym miejscu odnotować, że pewien aspekt postulatów dotyczących potrzeby indywidualizacji kar administracyjnych został już wdrożony do systemu prawa administracyjnego, poprzez dodanie w 2017 roku w kodeksie postępowania administracyjnego nowego działu (...) administracyjne kary pieniężne, w którym w art. 189a i następnych określono zasady wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, w tym podstawy do indywidualizacji tych kar, m.in. z uwagi na: wysokość korzyści, które strona osiągnęła lub straty której uniknęła, częstotliwość niedopełnienia w przeszłości obowiązku, wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony i czas trwania naruszenia.

Istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy jest natomiast przepis art. 189c k.p.a., również dodany powołaną wyżej nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego, który wprowadza zasadę zastosowania przepisu względniejszego dla strony. Stanowi on, że jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.

Oznacza to, że o ile, pomiędzy czynem a wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie wymierzenia kary administracyjnej, nastąpiła zmiana wysokości kary administracyjnej, to jeśli zmieniona kara jest korzystniejsza dla karanego przedsiębiorcy, to należy zastosować tę nową niższą karę.

Na gruncie prawa administracyjnego nie budzi bowiem wątpliwości, że zasada ustawy względniejszej znajdzie zastosowanie zarówno do decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i decyzji odwoławczej (zob. S. Gajewski, Kodeks Postepowania Administracyjnego, 2017, komentarz do art. 189c, podobnie Stankiewicz w komentarzu do KPA red. Hauser 2018).

Natomiast w orzecznictwie kwestia zastosowania powyższych przepisów również w toku postępowania budzi rozbieżności. Dlatego też należy w tym miejscu przytoczyć najnowsze orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 7 października 2019 roku (sygn. akt VII AGa 19/19, opublikowane na portalu (...) dotyczące podobnego stanu faktycznego i prawnego, jak w rozpoznawanej sprawie, w którym Sąd ten stwierdził „ Należy mieć jednak na względzie okoliczność, że generalnie w sprawach z zakresu regulacji nie obowiązuje zasada wyartykułowana w art. 316 § 1 k.p.c. dotycząca orzekania według stanu rzeczy z chwili zamknięcia rozprawy, lecz oceny prawidłowości i legalności decyzji dokonuje się według stanu rzeczy z chwili jej wydania (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 4 marca 2014r., III SK 35/13, wyrok SN z dnia 5 marca 2015r., III SK 8/14). Nie można z kolei wykluczyć wyjątków od tej zasady. W szczególności sytuacja taka może mieć miejsce w przypadku konieczności uwzględnienia zasad prawa karnego. Przykładowo, zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2009 r. (III SZP 2/09, Lex nr 528273), do kary pieniężnej zastosowanie mają przepisy ustawy nowej, jeżeli są względniejsze dla sprawcy. Sprawa niniejsza dotyczy ukarania przedsiębiorcy karą administracyjnoprawną, jest więc sprawą analogiczną do rozpoznawanej przez Sąd Najwyższy pod sygn. III SZP 2/09. Nie może budzić wątpliwości, że kara przewidziana przez nową ustawę (1000 zł) jest względniejsza niż kara przewidziana przez ustawę dotychczasową (10000 zł). ”

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni zgadza się z powyższym poglądem i przyjmuje za własny i dlatego uznał, że wysokość kary jaka może zostać nałożona wynika z treści znowelizowanego art. 170 ustawy o.z.e, który w aktualnym stanie prawnym przewiduje za naruszenie obowiązku, o jakim mowa w art. 9 ust. 1 pkt 7 ustawy o.z.e, karę administracyjną w wysokości 1.000 zł.

W ocenie Sądu rodzaj i zakres naruszonego dobra, tj. zapewnienie Prezesowi URE informacji o działalności przedsiębiorcy, polegającej na wytwarzaniu energii elektrycznej w małej instalacji odnawialnego źródła energii w okresie III kwartału 2016 r. uzasadnia nałożenie na przedsiębiorcę kary w powyższej wysokości.

Na marginesie należy zauważyć, że w ocenie Sądu kara w pierwotnej wysokości 10.000 zł była nieadekwatna do okoliczności związanych z naruszeniem prawa przez powodów, ich wagą, ale także brak w ocenie Sądu interesu publicznego w wymierzeniu jej w takiej wysokości.

Ponadto, zdaniem Sądu nakładanie nadmiernie surowych kar, na przedsiębiorców wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych w małych instalacjach, stanowi zagrożenie dla wartości chronionych przez ustawę o odnawialnych źródłach energii ze względu na interes publiczny. Oczywiste jest bowiem, że ze względu na potrzebę ochrony środowiska naturalnego, ale też ze względu na zobowiązania międzynarodowe Polski w ramach UE, w myśl których do końca 2020 roku 20% energii wytwarzanej w RP powinno pochodzić z odnawialnych źródeł energii, konieczne są: szczególna troska o przedsiębiorców wytwarzających energię z takich źródeł i tworzenie im szczególnych zachęt oraz ułatwień w tej działalności. Nakładanie rażąco wysokich kar w tą konwencję się nie wpisuje, a wręcz odwrotnie, może zniechęcać do tego typu aktywności gospodarczej. Warto także podkreślić, że sam ustawodawca doszedł także do przekonania, że kara na poziomie 10 000 zł nie jest adekwatna do tego typu naruszenia i powołaną nowelizacją ustawy o odnawialnych źródłach energii z 7 czerwca 2018 roku karę tę obniżył do poziomu 1.000 zł.

Jednocześnie zdaniem Sądu nie zachodziły w sprawie niniejszej podstawy do odstąpienia od wymierzania kary pieniężnej, o jakich mowa w art. 174 ust. 2 ustawy o.z.e. Należy zauważyć, że zakres naruszeń był znikomy, bowiem wymagane przez prawo sprawozdanie zostało złożone jedynie 44 dni po terminie. Jednakże nie została spełniona druga przesłanka wskazująca, na możliwość odstąpienia od wymierzenia kary, jeżeli podmiot zaprzestał naruszania prawa lub zrealizował obowiązek, zanim organ, powziął o tym wiadomość. W sprawie jest bowiem niewątpliwe, że przedsiębiorca spełnił obowiązek sprawozdawczy 13 grudnia 2016 roku czyli już po powzięciu przez Prezesa URE informacji o naruszeniu, co z kolei miało miejsce 22 listopada 2016 roku (notatka służbowa k. 46 akt sąd.).

Na zakończenie trzeba dodać, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie potwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego powodowie składali wnioski o przeprowadzenie dowodów, w tym dowodu z zeznań świadka, a zatem zarzuty dotyczące naruszenia w tym zakresie przepisów postępowania przez Prezesa URE, okazały się niezasadne.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o przepis art. 479 ⁵³ § 2 k.p.c., Sąd zmienił zaskarżoną Decyzję w punkcie drugim w ten sposób, że obniżył karę pieniężną do kwoty 1 000,00 zł.

O kosztach procesu, Sąd orzekł na podstawie art. 100 k.p.c. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej każda ze stron uległa w części swojemu żądaniu, stąd zasadne było zniesienie między nimi kosztów postępowania.

Sędzia SO Anna Maria Kowalik