Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 11 lutego 2020 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:

po rozpoznaniu 11 lutego 2020 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z odwołania R. S.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o wymierzenie kary pieniężnej

na skutek odwołania R. S. od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 27 listopada 2017 r. Nr (...)

1.  oddala odwołanie;

2.  zasądza od R. S. na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych z tytułu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

SSO Ewa Malinowska

XVII AmE 110/18

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 listopada 2017 r. wydaną w sprawie (...) Prezes Urzędu Regulacji Energetyki na podstawie art. 56 ust. l pkt 12 w związku z art. 56 ust. 2, ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r., póz. 220 ze zm.) oraz w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., póz. 1257), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej przedsiębiorcy: Panu R. S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe (...) z siedzibą w S. posiadającemu numer identyfikacji podatkowej NIP: (...) orzekł

1.  że przedsiębiorca - Pan R. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe (...) z siedzibą w S.
posiadający numer identyfikacji podatkowej NIP: (...) naruszył warunek: „2.2.1. Koncesjonariusz jest obowiązany do utrzymywania stanu technicznego oraz wyposażenia obiektów, instalacji i urządzeń zapewniających wysoką efektywność i najlepszą jakość wykonywanej działalności objętej niniejszą koncesją, z uwzględnieniem racjonalnego poziomu kosztów, przy zachowaniu obowiązujących przepisów określających wymogi techniczne, w tym metrologiczne, jakościowe i ochrony środowiska oraz do przestrzegania przepisów
o bezpieczeństwie i higienie pracy, w tym w szczególności w zakresie bezpieczeństwa pożarowego oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia" koncesji na obrót paliwami ciekłymi udzielonej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 11 czerwca 2013 r., Nr
(...) w ten sposób, iż wykonywał działalność gospodarczą w zakresie obrotu paliwami ciekłymi na stacji paliw w S., ul. (...) l z wykorzystaniem odmierzaczy paliw ciekłych innych niż gazy ciekłe nie posiadających ważnych dowodów prawnej kontroli metrologicznej,

2.  za działanie opisane w pkt l wymierzył przedsiębiorcy - Panu R. S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe (...) z siedzibą w S., karę pieniężną w wysokości 55.000 (pięćdziesiąt pięć tysięcy złotych).

(decyzja k. 5-9)

Przedsiębiorca R. S. wniósł odwołanie od tej decyzji zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

-art. 56 ust. 1 pkt 12 PE poprzez jego błędną wykładnię;

- art. 56 ust. 6 PE poprzez jego błędne zastosowanie

-art. 56 ust. 6 a PE poprzez jego niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym,

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

- art. 7, 77 § 1 i 80 kpa;

- art. 75 § 1 kpa

(odwołanie k. 13-28)

Sąd Okręgowy ustalił następujący stan faktyczny:

R. S. jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą: Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe (...) z siedzibą w S. na podstawie koncesji na obrót paliwami ciekłymi udzielonej decyzją z dnia 11 czerwca 2013 r., na okres od 21 października 2013 r, do 31 grudnia 2030 r. W koncesji znajdował się warunek „2.2.1., zgodnie z którym Koncesjonariusz jest obowiązany do utrzymywania stanu technicznego oraz wyposażenia obiektów, instalacji i urządzeń zapewniających wysoką efektywność i najlepszą jakość wykonywanej działalności objętej niniejszą koncesją, z uwzględnieniem racjonalnego poziomu kosztów, przy zachowaniu obowiązujących przepisów określających wymogi techniczne, w tym metrologiczne, jakościowe i ochrony środowiska oraz do przestrzegania przepisów o bezpieczeństwie i higienie pracy, w tym w szczególności w zakresie bezpieczeństwa pożarowego oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia".

(decyzja k. 12 akt adm., okoliczność niekwestionowana)

W dniu 12 kwietnia 2017 r. Naczelnik Obwodowego Urzędu Miar w K. przeprowadził kontrolę na stacji paliw zlokalizowanej w S., ul. (...) l, eksploatowanej przez Przedsiębiorcę. W wyniku kontroli stwierdzono, że łącznie 11 sztuk odmierzaczy paliw ciekłych innych niż gazy ciekłe o numerach fabrycznych: (...)- (...) (5 szt.), (...)- (...) (6 szt.) nie posiadały ważnych dowodów prawnej kontroli metrologicznej. Przedsiębiorca odmówił podpisania protokołu kontroli. Nie zgłosił do niego żadnych uwag.

(protokół kontroli k. 5-8 akt adm.)

W dniu 13 kwietnia 2017 r. dokonano zgłoszenia do legalizacji ponownej odmierzaczy zakwestionowanych w czasie kontroli.

(notatka k. 11akt adm.)

Pismem z dnia 10 lipca 2017 r., Prezes URE zawiadomił Powoda o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w związku z ujawnieniem w działalności prowadzonej przez Przedsiębiorcę nieprawidłowości polegającej na nieprzestrzeganiu obowiązków wynikających z koncesji na obrót paliwami ciekłymi tj. warunku: 2.2.1. koncesji.

(pismo k.1-2 akt adm.)

W toku postępowania przedsiębiorca złożył wyjaśnienia w których wskazywał na to, że brak ważnego świadectwa legalizacyjnego 11 odmierzaczy był wynikiem niezawinionego niewystąpienia przez Przedsiębiorcę w wymaganym terminie z wnioskiem o przeprowadzenie ponownej legalizacji tych urządzeń z uwagi na niepoinformowanie go o upływie terminu przez pracowników Obwodowego Urzędu Miar w K.. Ponadto wskazał na to, że w czasie kontroli w trakcie kontroli tylko jeden dystrybutor paliwa był rzeczywiście czynny - dystrybutor o numerze febrycznym (...)- (...), na którego składa się 6 odmierzaczy paliw. Drugi z dystrybutorów, o numerze febrycznym (...)- (...) z 5 sztukami odmierzaczy paliw, w trakcie kontroli nie działał -wywieszona była na nim stosowna informacja w tym zakresie.

(pismo k.15-17 akt adm.)

Pismem z dnia 27 września 2017 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zwrócił się do Obwodowego Urzędu Miar w K. z prośbą o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy treścią protokołu kontroli nr 44/17, a wyjaśnieniami Przedsiębiorcy w sprawie nieczynnego dystrybutora.

(pismo k. 76 akt adm.)

Pismem z dnia 20 października 2017 r. Naczelnik Obwodowego Urzędu poinformował Prezesa URE, że „Kontrolę na wyżej wymienionej stacji paliw przeprowadzono w dniu 12 kwietnia 2017 r. w trakcie, której dokonano sprawdzenia formalnego dokumentów poświadczających ważność dowodów prawnej kontroli metrologicznej (legalizacji) przyrządów pomiarowych znajdujących się na ww. stacji paliw oraz przeprowadzono kontrolę metrologiczną odmierzacza gazu ciekłego propan-butan. W czasie kontroli ustalono, że legalizacja 11 szt. odmierzaczy paliw ciekłych ważna była do dnia 31.03.2017 r. Odmierzacz paliw ciekłych o nr fabr. (...)- (...), numer fabryczny czujnika objętości (...) wydający paliwo ON był nieczynny, zabezpieczony przed użyciem, zamieszczona była na nim informacja (...). Odmierzacz ten nie był zakwestionowany podczas kontroli. Pozostałe 5 szt. odmierzaczy paliw ciekłych o nr fabr. (...)- (...) wydające paliwa: Pb 98 (2 szt.), Pb 95 (2 szt.) oraz ON (l szt.) oraz 6 szt. odmierzaczy paliw ciekłych o nr fabr. (...)- (...) nie były zabezpieczone przed użyciem, nie było też żadnej informacji, która świadczyłaby, że ww. odmierzacze nie są stosowane w obrocie."

(pismo k. 78 akt adm.)

Pismem z dnia 20 listopada 2017 r. Przedsiębiorca przesłał dodatkowe wyjaśnienia. W piśmie tym wskazał, że „ tylko jeden dystrybutor paliwa był rzeczywiście czynny - dystrybutor o numerze fabrycznym (...)- (...) , na którego składa się 6 odmierzaczy paliw. Drugi z dystrybutorów o numerze fabrycznym (...)- (...) z 5 sztukami odmierzaczy paliw, w trakcie kontroli nie działał. Zamieszczona była na nim informacja „Stanowisko nieczynne - przepraszamy" (a nie jak wskazuje Naczelnik Obwodowego Urzędu Miar w K. „Stanowisko ON nieczynne - przepraszamy"), która, co istotne, dotyczyła całego dystrybutora i wszystkich odmierzaczy paliw na niego składających się, a nie, jak podaje Naczelnik Obwodowego Urzędu Miar w K., jedynie odmierzacza wydającego paliwo ON. Co wymaga podkreślenia, Przedsiębiorca prawidłowo zabezpieczył niedziałające stanowisko. Informacja o tym, że dystrybutor nie działa była widoczna i wyraźnie wskazywała na to, iż cale stanowisko wyłączone jest z możliwości użytkowania. Faktycznie informacja o niedziałającym stanowisku umieszczona była z jednej i drugiej strony dystrybutora bezpośrednio nad paliwem ON i to mogło skutkować błędnym uznaniem przez kontrolujących, iż nie działa jedynie odmierzo.cz wydający paliwo ON. Jednak co wymaga podkreślenia, kontrolujący nie podjęli jakichkolwiek czynności celem wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i tego które z odmierzaczy paliw rzeczywiście działały. Na skutek powyższego błędnie uznali, iż nie działał jedynie jeden odmierzacz paliwa wydający paliwo ON, a nie jak było w rzeczywistości, całe stanowisko i cały dystrybutor o numerze febrycznym (...)- (...) z 5 sztukami odmierzaczy paliw."

(pismo k. 84-85 akt adm.)

Przedsiębiorca uzyskał w 2016 r. przychody w wysokości (...) zł oraz uzyskał dochód w wysokości (...)zł. Ponadto, Przedsiębiorca uzyskał przychody z działalności koncesjonowanej w kwocie (...) zł.

(bilans, rachunek zysków i strat, PIT 36 L, B formularz k. 50-57 akta adm.)

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie wskazanych powyżej dokumentów, które nie były kwestionowane przez żadną ze stron niniejszego postępowania.

Sąd Okręgowy zważył, co następuje:

Odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jest prawidłowa i znajduje uzasadnienie w przepisach prawa, a podnoszone przez powoda zarzuty nie mogą skutkować zmianą decyzji, ani też jej uchyleniem.

Stosownie do art. 32 ust. 1 pkt 4 PE, wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu paliwami ciekłymi wymaga uzyskania koncesji. Fakt reglamentowania określonej działalności oznacza poddanie jej szczególnym rygorom ze względu na konieczność ochrony pewnych dóbr oraz swoistą gwarancję Państwa, że działalność ta będzie prowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Konsekwencją naruszenia warunków koncesji jest sankcja przewidziana w art. 56 ust. 1 pkt 12 PE, w myśl którego, karze pieniężnej podlega ten, kto nie przestrzega obowiązków wynikających z koncesji. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, prezentowanym także przez Sąd orzekający w niniejszym składzie, odpowiedzialność ponoszona na podstawie wskazanego powyżej przepisu ma charakter obiektywny i wynika z samego faktu naruszenia określonych norm prawnych – w tym przypadku norm prawa energetycznego (tak np. Sąd Najwyższy w uzasadnieniach wyroków z 4.11.2010 r., sygn. akt III SK 21/10, System Informacji Prawnej LEX nr 737390 oraz z 1.06.2010 r., sygn. akt III SK 5/10, System Informacji Prawnej LEX nr 622205). Z tego też względu, odpowiedzialność ta istnieje w oderwaniu od winy, tj. dla ustalenia odpowiedzialności nie jest konieczne wykazanie zawinionego zachowania przedsiębiorcy, lecz wystarcza stwierdzenie faktu zaistnienia określonego naruszenia prawa tzn. bezprawności. Zatem przepis art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy PE stanowi samodzielną podstawę do wymierzenia przedsiębiorcy kary pieniężnej za nieprzestrzeganie warunków udzielonej koncesji. Stopień zawinienia podmiotu, który naruszył warunki koncesji uwzględnia się natomiast, w myśl art. 56 ust. 6 PE, przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej. Wina nie jest więc przesłanką decydującą o samej zasadzie odpowiedzialności.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zgodnie z warunkiem 2.2.1. koncesji na obrót paliwami ciekłymi, koncesjonariusz jest zobowiązany do utrzymywania stanu technicznego oraz wyposażenia obiektów, instalacji i urządzeń zapewniających wysoką efektywność i najlepszą jakość wykonywanej działalności objętej niniejszą koncesją z uwzględnieniem racjonalnego poziomu kosztów, przy zachowaniu obowiązujących przepisów określających wymogi techniczne, w tym metrologiczne (..).

Stosownie do art 8a ust l ustawy z dnia l i maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2016 r,, póz. 844 ze zm.) przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej mogą być wprowadzane do obrotu i użytkowania oraz użytkowane tylko wówczas, jeżeli posiadają odpowiednio ważną decyzję zatwierdzenia typu lub ważną legalizację. Przyrządami takimi, w myśl § 6 pkt 5 lit b rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz. U. z 2014 póz. 1066 - obowiązujące w dniu kontroli) są m.in. odmierzacze gazu ciekłego propan-butan, w tym gazu skroplonego (LPG) oraz odmierzacze paliw ciekłych innych niż gazy ciekłe. Stosownie zaś do treści art 8 k ust 2 pkt l ustawy Prawo o miarach przyrząd pomiarowy powinien być zgłoszony do legalizacji ponownej przed upływem okresu ważności legalizacji pierwotnej, jednostkowej albo poprzedniej legalizacji ponownej. Treść powołanych wyżej przepisów nakłada więc na ich użytkowników z jednej strony obowiązek użytkowania przyrządów pomiarowych tylko wówczas, jeżeli posiadają odpowiednio ważną decyzję zatwierdzenia typu lub ważną legalizację, a z drugiej obowiązek zgłoszenia odmierzaczy paliw do ponownej legalizacji przed upływem okresu ważności legalizacji pierwotnej.

Powód kwestionował wyniki kontroli przeprowadzonej na prowadzonej przez niego stacji paliw w dniu 12 kwietnia 2017 r. jedynie w odniesieniu do liczby odmierzaczy, które były w użyciu w dniu kontroli. Nie kwestionował faktu, że wskazane odmierzacze paliw ciekłych i gazu ciekłego propan - butan nie posiadały w czasie kontroli ważnych dowodów prawnej kontroli metrologicznej. Tym samym naruszony został punkt 2.2.1. koncesji.

Istniały więc podstawy do wymierzenia przedsiębiorcy kary pieniężnej w oparciu o art. 56 ust. 1 pkt 12 PE. Zgodnie z treścią tego przepisu , karze pieniężnej podlega ten, kto nie przestrzega obowiązków wynikających z koncesji.

Pierwszy z zarzutów odwołania dotyczył tego, czy można uznać, że obowiązek, za który wymierzono powodowi karę był obowiązkiem wynikającym z koncesji w rozumieniu art. 56 ust 1 pkt. 12 PE.

W ocenie Sądu odpowiedź na to pytanie jest pozytywna.

W sprawie o sygnaturze akt III SK 14/17 dotyczącej naruszenia warunków koncesji poprzez wprowadzanie do obrotu paliwa o parametrach niezgodnych z wymogami wynikającymi z obowiązujących przepisów prawa Sąd Najwyższy stwierdził, że obowiązek nieczynienia przedmiotem obrotu paliw ciekłych o parametrach jakościowych niezgodnych z parametrami określonymi obowiązującymi przepisami, jest obowiązkiem wynikającym z koncesji w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 12 PE, ponieważ zawiera wyraźnie sformułowany zakaz, a zatem obowiązek, nieczynienia przedmiotem obrotu paliw ciekłych o parametrach jakościowych niezgodnych z parametrami określonymi obowiązującymi przepisami i wynikającymi z zawartych przez koncesjonariusza umów. Nadto, przedmiotowy zakaz (obowiązek) został określony w treści decyzji koncesyjnej i stanowi konkretyzację ustawowego obowiązku wprowadzania do obrotu tylko tych paliw, które spełniają wymagania jakościowe, określone dla danego rodzaju paliwa ze względu na ochronę środowiska, wpływ na zdrowie ludzi oraz prawidłową pracę silników zamontowanych w pojazdach (art. 3 ust. 1 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw). Sąd Najwyższy stwierdził w przywołanym orzeczeniu, że decyzja koncesyjna konkretyzuje powyższy obowiązek ustawowy w zakresie podmiotowym, poprzez uczynienie adresatem obowiązku indywidulanie oznaczonego przedsiębiorcy – tj. powoda i w zakresie przedmiotowym, poprzez określenie jednego z zakazanych ustawą zachowań przedsiębiorcy, tj. wprowadzania do obrotu paliw niespełniających określonymi przepisami prawa wymagań jakościowych oraz jednego z rodzajów paliw, jakim jest paliwo ciekłe. To w ocenie Sądu Najwyższego powoduje, że obowiązek tak sformułowany posiada strukturę obowiązku prawnego, stanowiącego konkretyzację podmiotowo-przedmiotową obowiązku wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw. Istota tego warunku sprowadza się bowiem do obowiązku nieczynienia przedmiotem obrotu paliw ciekłych, których parametry jakościowe nie odpowiadają wymogom określonym przez przepisy prawa i wiążące koncesjonariusza umowy. Koncesja zawierająca tego rodzaju warunek, stanowi bezpośrednie źródło tego obowiązku prawnego.

Stanowisko to Sąd Okręgowy w całości podziela. Odnosząc je do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w koncesji obowiązek nałożony na powoda został skonkretyzowany w sposób wystarczający poprzez zapis, ze koncesjonariusz ma obowiązek utrzymywania stanu technicznego oraz wyposażenia obiektów instalacji i urządzeń (…) przy zachowaniu obowiązujących przepisów określające wymogi techniczne, w tym metrologiczne. Zapis ten jest jasny i nie budzi wątpliwości. Skierowany też został do konkretnego podmiotu jakim jest powód – koncesjonariusz i zawiera nakaz zachowywania przepisów dotyczących wymogów technicznych, w tym metrologicznych. Obowiązek zachowywania przepisów określających wymogi techniczne w tym metrologiczne wynikający z punktu 2.2.1 koncesji, oznacza tym samym również obowiązek stosowania urządzeń spełniających wymagania metrologiczne i jest jednym z przejawów realizowania obowiązku wynikającego z koncesji.

Ustawa prawo o miarach przewiduje kary za niestosowanie przepisów ustawy. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt. 2 kto wbrew przepisom ustawy wprowadza do obrotu lub użytkowania, stosuje bądź przechowuje w stanie gotowości do użycia przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej , bez wymaganych dowodów tej kontroli lub niespełniające wymagań podlega karze grzywny, a postępowanie w tych sprawach zgodnie z ust. 2 tego przepisu prowadzi się na podstawie kodeksu wykroczeń.

Wskazać należy, że kara grzywny z ustawy prawo o miarach (art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy) za stosowanie wbrew przepisom ustawy urządzeń pomiarowych podlegających kontroli metrologicznej bez wymaganych dowodów tej kontroli spełnia inną funkcję niż kara nałożona przez Prezesa URE. Jak wynika z art. 1 ustawy Prawo o miarach celem tej ustawy jest zapewnienie jednolitości miar i wymaganej dokładności pomiarów wielkości fizycznych w Rzeczypospolitej Polskiej.

Kara wymierzona przez Prezesa URE w niniejszej sprawie nałożona została za nieprzestrzeganie obowiązków wynikających z koncesji. Koncesja jest przejawem reglamentacji bardzo daleko idącej z perspektywy swobody działalności gospodarczej, która służy do ochrony ważnego interesu publicznego. Kary nakładane za naruszenie warunków koncesji realizują inne cele niż kara grzywny wymierzana na podstawie ustawy o miarach. Koncesja jest nie tylko pozwoleniem na prowadzenie określonej działalności gospodarczej, ale również gwarancją ze strony organu koncesyjnego dla uczestników rynku, ze koncesjonowany przedsiębiorca spełnia przewidziane prawem wymogi uzyskania koncesji i będzie wykonywał swoją działalność zgodnie z przepisami prawa. Uzasadnia to znacznie surowszy pułap kar, niż te które nakładane są na podstawie ustawy prawo o miarach właśnie z uwagi na inny cel obu regulacji. Reasumując: w obu przypadkach inne są przesłanki odpowiedzialności, inny jest przedmiot obu postępowań i ich istota. Nie wykluczają się one wzajemnie, a wręcz są komplementarne w systemie zwalczania patologii na rynku paliw. Obowiązek wynikający z pkt 2.2.1. koncesji jest treściowo pojemniejszy i służący innym celom niż zakaz sankcjonowany art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o miarach.

Sądowi znane jest stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 października 2011 r. III SK 18/11, odnoszące się do naruszenia warunków koncesji w sprawie wprowadzania do obrotu paliw nie spełniających wymogów jakościowych określonych w rozporządzeniu dotyczącym jakości paliw, jednak Sąd w tym składzie stanowiska tego nie podziela z powodów wskazanych powyżej. Obowiązek koncesjonariusza w niniejszej sprawie został zresztą zapisany w sposób jeszcze bardziej konkretny niż w przypadku wprowadzania do obrotu paliw nie spełniających wymogów jakościowych, bowiem z koncesji wynikał obowiązek zachowywania norm technicznych, w tym metrologicznych.

Wskazać należy, że wykonywanie działalności koncesjonowanej w tym konkretnie przypadku działalności polegającej na obrocie paliwami ciekłymi oznacza dla koncesjonariusza obowiązek stosowania nie tylko przepisów prawa energetycznego, jak i wielu przepisów wykonawczych zawierających szczegółowe normy techniczne zarówno co do jakości paliw, co do bezpieczeństwa i higieny pracy jak i co do wyposażenia stacji paliw, w tym urządzeń pomiarowych. Koncesje udzielane są przedsiębiorcom na wieloletnie okresy. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w sprawie III SK 18/11 oznaczałoby, że Prezes URE zobowiązany byłby w taki sposób skonkretyzować treść decyzji koncesyjnej, żeby przenieść wszystkie obowiązki wynikające z przepisów wykonawczych do decyzji koncesyjnej i tylko wówczas byłaby podstawa do zastosowania art. 56 ust. 1 pkt. 12 PE. W ocenie Sądu Okręgowego w tym składzie nie tylko nie wynika to z obowiązujących przepisów, ale także przyjęcie takiej koncepcji spowoduje chaos na rynku regulowanym i w konsekwencji będzie godzić w prawa konsumenta, który nie ma żadnej możliwości skontrolowania, czy na danej stacji paliw przestrzegane są przepisy prawa w tym wymogi dotyczące jakości paliw, czy parametrów urządzeń pomiarowych, jak również przepisy z zakresu bezpieczeństwa dla osób i mienia. Jeżeli Prezes URE nie będzie miał narzędzi do egzekwowania należytego wykonywania obowiązków koncesyjnych ostatecznie w negatywny sposób odbije się to na konsumentach , którzy są słabszymi uczestnikami rynku. Ponadto wyrażając ten pogląd Sąd Najwyższy nie wskazał, w jaki sposób Prezes URE powinien formułować treść koncesji, aby przepis art. 56 ust. 1 pkt. 12 PE nie był martwy. Oznacza to, że Prezes URE, aby zapewnić skuteczną ochronę wszystkim uczestnikom rynku i jednakowe traktowanie wszystkich przedsiębiorców powinien wszcząć z urzędu postępowania administracyjne we wszystkich sprawach w których, została udzielona koncesja i wydać nowe decyzje koncesyjne, do których przeniesie treść przepisów wykonawczych określających obowiązki koncesjonariusza. Rodzi to pytanie o racjonalność takich działań i czytelność decyzji koncesyjnych. Pytanie to jest szczególnie istotne w kontekście materii, której to dotyczy, częstych zmian w obszarze przepisów prawa administracyjnego odnoszących się do funkcjonowania działalności koncesjonowanej. Jeżeli Prezes URE nie będzie mógł przy takich zapisach decyzji koncesyjnych, jakie funkcjonują w obrocie obecnie skutecznie egzekwować przestrzegania obowiązujących przepisów, to w jaki sposób będzie mógł zabezpieczyć interesy konsumentów i czy nie doprowadzi to do tego, że jedynym instrumentem będzie pozbawianie koncesjonariuszy koncesji w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości.

Mieć też należy na względzie fakt, że pogląd wyrażony w przywołanym wyżej orzeczeniu nie został powszechnie zaakceptowany w orzecznictwie (np. wyrok SA w Warszawie z dnia 2 października 2018 r. VII Aga 1388/18).

Z tych względów Sąd nie podzielił pierwszego zarzutu podniesionego w punkcie 1 odwołania. Istniały więc podstawy do wymierzenia przedsiębiorcy kary pieniężnej w oparciu o art. 56 ust. 1 pkt 12 PE.

Stosownie do treści art. 56 ust. 3 PE, wysokość kary nie może przekroczyć 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy, wynikającego z działalności koncesjonowanej, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym. Natomiast zgodnie z dyrektywą wymiaru kary, zawartą w art. 56 ust. 6 PE, ustalając wysokość kary pieniężnej, Prezes URE uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia oraz dotychczasowe zachowanie podmiotu i jego możliwości finansowe. Z kolei art. 56 ust. 6a PE daje Prezesowi Urzędu możliwość odstąpienia od wymierzenia kary, jeżeli stopień szkodliwości czynu jest znikomy, a podmiot zaprzestał naruszania prawa lub zrealizował obowiązek. Istotne jest przy tym, że obie ww. przesłanki muszą zostać spełnione łącznie. W ocenie Sądu, w analizowanym przypadku Prezes URE trafnie przyjął, że stopienia szkodliwości czynu zarzuconego przedsiębiorcy jest duży i nie można uznać go za znikomy, co uzasadniałoby skorzystanie przez organ z instytucji odstąpienia od wymierzenia kary. Należy podkreślić, że od koncesjonariusza wymaga się, aby przy wykonywaniu działalności regulowanej dokładał staranności, jaka winna cechować profesjonalnego uczestnika rynku. Wymóg zachowania przez tego rodzaju podmiot należytej staranności uzasadnia zwiększone oczekiwania co do umiejętności, wiedzy, rzetelności, zapobiegliwości, zdolności przewidywania, jak również znajomości obowiązujących przepisów prawa oraz konsekwencji wynikających z niego dla wykonywanej działalności gospodarczej. Ocena przedmiotowej staranności jest surowsza z uwagi na to, że w istotę działalności regulowanej wkomponowane jest wymaganie posiadania niezbędnej wiedzy specjalistycznej, obejmującej nie tylko czysto formalne kwalifikacje, lecz także doświadczenie wynikające z praktyki zawodowej i ustalone zwyczajowo standardy wymagań.

Powód na prowadzonej przez nich stacji paliw stosował odmierzacze bez wymaganych świadectw legalizacyjnych. Nie respektując przepisów dotyczących wymogów metrologicznych narażał swoich klientów na to, że wskazania urządzeń pomiarowych na prowadzonej przez niego stacji mogły być błędne i wobec tego narażał swoich konsumentów na ryzyko nabywania paliwa w ilości niezgodnej ze stanem podanym przez odmierzacz. Z tych względów nie można uznać, że stopień szkodliwości czynu był znikomy. W związku z tym brak jest podstaw do zastosowania art. 56 ust. 6a PE wobec niespełnienia jednej z przesłanek, które muszą być spełnione łącznie. Wskazać też należy, ze decyzja Prezesa URE w tym zakresie ma charakter uznaniowy. A zatem nietrafny jest zarzut odwołania naruszenia tego właśnie przepisu.

Sąd Okręgowy w pełni podziela ocenę Prezesa URE, zarówno co do zasadności orzeczenia przedmiotowej kary, jak i jej wysokości. Pozwany prawidłowo uwzględnił wszystkie kryteria wymiaru kary, wymienione w art. 56 ust. 6 PE.

Prezes URE trafnie ocenił stopień szkodliwości czynu uznając ją za duży. Wymóg wynikający z przepisów prawa stosowania na stacjach paliw odmierzaczy paliwa posiadających aktualne świadectwo legalizacji zmierza do ochrony konsumentów i zagwarantowania im ze kupując paliwo płacą za rzeczywistą ilość zatankowanego paliwa. Powód jako profesjonalista był świadom tego, że obowiązek posiadania świadectw legalizacji jest to jeden z obowiązków, który na nim ciąży jako na koncesjonariuszu. Powinien zadbać o to, aby dopełnić stosownych formalności przed utratą ważności dotychczasowych świadectw. Nawet gdyby za prawdziwe twierdzenia powoda (o czym poniżej), że jeden z dystrybutorów był całkowicie wyłączony, to już 6 działających odmierzaczy po utracie ważności świadectw legalizacyjnych, z których w tym czasie mogło korzystać wielu konsumentów wystarczy do uznania, że stopień szkodliwości czynu był duży.

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki trafnie ocenił możliwości finansowe przedsiębiorcy. Kara w wysokości 55.000 zł, stanowi ok (...) % przychodów z działalności koncesjonowanej osiągniętych w roku 2016. Jest ona adekwatna do stopnia zawinienia i szkodliwości czynu, postawy przedsiębiorcy oraz jego sytuacji majątkowej. Z przedłożonych przez powoda dokumentów finansowych wynika, że powód uzyskał w roku 2016 przychody w wysokości (...) zł oraz uzyskał dochód w wysokości (...) zł. Ponadto, Przedsiębiorca uzyskał przychody z działalności koncesjonowanej w kwocie (...) zł. Kara pieniężna za naruszenie obowiązków koncesyjnych nakładana jest niezależnie od tego, jaki dochód przynosi przedsiębiorcy prowadzona przez niego działalność gospodarcza. Za utrzymaniem kary w wysokości ustalonej przez Prezesa URE przemawia nie tylko okoliczności, że kara pieniężna ma spełniać funkcję wychowawczą i prewencyjną, co oznacza, że ma ona zapobiegać podejmowaniu zakwestionowanej praktyki w przyszłości przez tego samego (prewencja szczególna), ale także innych przedsiębiorców (prewencja ogólna), ale ma ona także pełnić funkcję represyjną, tj. ma stanowić realnie odczuwalną dolegliwość dla ukaranego podmiotu. Należy zauważyć, że kwota kary jest niższa od limitu wyznaczonego w art. 56 ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne wynoszącego w tym wypadku 1.454.059,49 zł. Stwierdzić zatem należy, że kara wymierzona w wysokości 55.000 zł z pewnością nie wpłynie negatywnie na sytuację finansową Przedsiębiorcy.

Natomiast w kwestii dotychczasowego zachowania Przedsiębiorcy uwzględniono w szczególności fakt, że Przedsiębiorca nie był karany przez Prezesa URE za naruszenie warunku 2.2.1 koncesji na obrót paliwami ciekłymi.

Ustalając stopień zawinienia pozwany trafnie uwzględnił fakt, że Przedsiębiorca prowadzący działalność polegającą na obrocie paliwami ciekłymi ma pełną swobodę wyboru działań, które podejmie w celu wywiązania się z obowiązków koncesyjnych. Jednocześnie Prezes URE wziął Jednak pod uwagę wyjaśnienia Przedsiębiorcy, że brak posiadania w dniu kontroli ważnych dowodów prawnej kontroli metrologicznej był wynikiem niezawinionego niewystąpienia przez Przedsiębiorcą w wymaganym terminie z wnioskiem o przeprowadzenie ponownej legalizacji tych urządzeń i uznał stopień zawinienia za mały. Nie zwalnia powoda od odpowiedzialności podniesiony przez niego argument, że pracownicy Obwodowego Urzędu Miar dokonując legalizacji innego odmierzacza nie sygnalizowali konieczności wystąpienia o kolejną legalizację zakwestionowanych odmierzaczy. Odpowiedzialność w tej materii w całości ponosi powód i nie może skutecznie wskazywać tej okoliczności jako wpływającej na stopień jego winy.

Odnosząc się do zarzutów nieprawidłowych ustaleń dotyczących tego, ile stanowisk na stacji paliw było wyłączonych z eksploatacji wskazać należy na następujące okoliczności.

Podstawą ustaleń Prezesa URE był protokół kontroli nr (...). Jest to dokument urzędowy, który został sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w zakresie jego działania. Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 kpa).

Powód wprawdzie odmówił podpisania tego protokołu, ale też nie wniósł do niego żadnych zastrzeżeń. Jest rzeczą oczywistą, że jeżeli protokół stwierdzałby taką niezgodność z rzeczywistością jak nieuprawnione uznanie przez osoby kontrolujące, że 11 odmierzaczy jest eksploatowanych zamiast 6 powód podniósłby tę okoliczność od razu i zostałoby to sprawdzone od razu ponownie na miejscu i zweryfikowane stosownymi zapisami w protokole. Powód tego nie uczynił. Oznacza to, że zaaprobował stan rzeczy opisany w protokole. Rację ma pozwany wskazując na to, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na powodzie zgodnie z art. 6 k.c. Powód nie zgłaszał wniosku o przesłuchanie go w charakterze świadka ani na etapie postępowania administracyjnego ani sądowego. Nie przedstawił też żadnych innych dowodów na poparcie swoich twierdzeń.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego podniesionych w odwołaniu to Sąd Okręgowy podziela utrwalone w judykaturze stanowisko, iż zasadniczo tego typu zarzuty są nieskuteczne przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów, ponieważ Sąd ten nie może ograniczyć sprawy wynikającej z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu tylko do funkcji sprawdzającej prawidłowość postępowania administracyjnego, które poprzedza postępowania sądowe. Celem postępowania nie jest przeprowadzenie kontroli postępowania administracyjnego, ale merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, której przedmiotem jest spór między stronami powstający dopiero po wydaniu decyzji przez Prezesa Urzędu. Postępowanie sądowe przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest postępowaniem kontradyktoryjnym, w którym uwzględnia się materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym, co nie pozbawia jednak stron możliwości zgłoszenia nowych twierdzeń faktycznych i nowych dowodów, według zasad obowiązujących w postępowaniu odrębnym w sprawach gospodarczych. Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest sądem cywilnym i prowadzi sprawę cywilną, wszczętą w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Urzędu, w tym wypadku Urzędu Regulacji Energetyki, według reguł kontradyktoryjnego postępowania cywilnego, a nie sądem legalności decyzji administracyjnej, jak to czynią sądy administracyjne w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Tylko takie odczytanie relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym i postępowaniem sądowym może uzasadniać dokonany przez racjonalnego ustawodawcę wybór między drogą postępowania cywilnego i drogą postępowania sądowo-administracyjnego dla wyjaśnienia istoty sprawy (por. np.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1991 r., sygn. akt III CRN 120/91; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 października 1998 r., sygn. akt I CKN 265/98; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt I CKN 351/99; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2001 r., sygn. akt I CKN 1036/98; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt III SZP 2/05). Sąd Okręgowy uznaje, że nawet gdyby przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybień proceduralnych, to zarzuty w tym zakresie nie mogą być skuteczne, o ile uchybienia te mogą być sanowane w toku postępowania sądowego mającego na celu merytoryczne rozstrzygnięcie sporu, bowiem tutejszy Sąd zobowiązany jest do wszechstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu zasad rozkładu ciężaru dowodu i obowiązku stron w postępowaniu dowodowym. W niniejszej sprawie powód kwestionując ustalenia Prezesa URE szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji nie przedstawił żadnych dowodów poza twierdzeniami, na potwierdzenie jego wersji wydarzeń. Odniesiono się do tego powyżej. Nietrafny jest zatem zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.

Z tych wszystkich względów, stwierdzając brak podstaw do uwzględniania odwołania, na podstawie art. 479 ⁵³ § 1 k.p.c., Sąd Okręgowy oddalił odwołanie.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z wyrażoną w art. 98 § 1 k.p.c. zasadą odpowiedzialności za wynik procesu przyjmując, że na koszty należne - wygrywającemu sprawę - Prezesowi URE złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika procesowego w wysokości 720 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 listopada 2016 r.

SSO Ewa Malinowska