Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 21/10
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 4 listopada 2010 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło
SSN Andrzej Wróbel (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa PGE Zespołu Elektrowni […]
przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o nałożenie kary pieniężnej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 4 listopada 2010 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 28 października 2009 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz
orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki decyzją z dnia 10 lipca 2008 r. nałożył
na PGE Zespół Elektrowni […] (powódka) karę pieniężną w wysokości 0,0103%
przychodu z działalności koncesjonowanej w zakresie wytwarzania energii
elektrycznej i ciepła, osiągniętego w 2007 r., z tytułu naruszenia obowiązku
utrzymywania zapasów paliw w ilości zapewniającej utrzymanie ciągłości dostaw
energii elektrycznej i ciepła do odbiorców, określonej zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit.
c) rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 lutego
2003 r. w sprawie zapasów paliw w przedsiębiorstwach energetycznych (Dz.U. z
2003 r., Nr 39, poz. 338, dalej jako rozporządzenie). Ujawniony w toku
postępowania niedobór w stosunku do poziomu wymaganego przez przedmiotowe
rozporządzenie wyniósł, według stanu na dzień 30 listopada 2007 r., 34 683 Mg
węgla kamiennego w Elektrowni […], a na dzień 31 grudnia 2007 r. 117 587 Mg
węgla kamiennego w Elektrowni D. oraz 8 297 Mg węgla kamiennego w Elektrowni
P., co stanowiło odpowiednio 8,4%, 57,1% oraz 19,3% wymaganego poziomu
zapasów. Prezes Urzędu ustalił, że brak zapasów węgla na wymaganym poziomie
był efektem niewywiązywania się kopalni z umów zawartych z powódką oraz
trudności transportowych; powódka podjęła działania w celu interwencyjnego
zakupu brakujących ilości węgla u dostawców krajowych oraz próbę importu węgla.
Prezes Urzędu uwzględnił, że stan zapasów na dzień 30 września 2007 r. oraz 31
października 2007 r. znacznie przewyższał wymagany rozporządzeniem poziom.
Prezes Urzędu podkreślił, że brak zapasów paliwa może być – w przypadku
wystąpienia sytuacji kryzysowej – przyczyną zagrożenia stanu zdrowia lub życia
odbiorców, szczególnie w okresie jesienno zimowym, co świadczy o znacznym
stopniu szkodliwości nieutrzymywania zapasów paliw w odpowiedniej wysokości.
Powódka zaskarżyła decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem w całości,
zarzucając naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 56 ust. 6 Prawa
energetycznego poprzez nałożenie na nią kary pieniężnej na zasadzie
odpowiedzialności absolutnej, wykluczającej możliwość zwolnienie się od niej w
jakikolwiek sposób, w tym w szczególności przez wykazanie się braku zawinienia;
art. 56 ust. 6 Prawa energetycznego poprzez niezgodne z rzeczywistością
ustalenie, że jej działanie było szkodliwe, zawinione oraz wzięcie pod uwagę
3
uprzedniego ukarania powódki bez uwzględnienia okoliczności tego ukarania, a
także wymierzenie kary niewspółmiernie wysokiej do okoliczności sprawy.
Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r., oddalił
odwołanie powódki, przyjmując że w obowiązującym w dacie orzekania stanie
prawnym Prezes Urzędu zobowiązany był nałożyć karę pieniężną w przypadku
stwierdzenia wystąpienia okoliczności wyczerpujących przesłanki wynikające z art.
56 ust. 1 pkt 2 Prawa energetycznego, który to przepis stanowi podstawę prawną
do nakładania kar pieniężnych z tytułu niedochowania obowiązku utrzymywania
zapasów paliw, przewidzianego w art. 10 Prawa energetycznego. Sąd Okręgowy
wyjaśnił, że przesłanką nałożenia kary pieniężnej na podstawie powołanego
powyżej przepisu nie jest stwierdzenie winy przedsiębiorstwa energetycznego, a
jedynie ustalenie, że przedsiębiorstwo nie wypełniło nałożonego na niego
obowiązku ustawowego. Stopień zawinienia brany jest pod uwagę dopiero na
etapie ustalania wysokości kary pieniężnej. Zdaniem Sądu Okręgowego
przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą koncesjonowaną
zobowiązany jest do dołożenia należytej staranności w jej prowadzeniu. Na tej
podstawie Sąd Okręgowy podzielił ocenę zachowania powódki dokonaną przez
Prezesa Urzędu i uznał, że naruszyła ona niewątpliwie obowiązek utrzymywania
zapasów paliw, co z kolei uzasadniało nałożenie kary pieniężnej na podstawie art.
56 ust. 1 pkt 2 Prawa energetycznego. Sąd Okręgowy uznał również, że wysokość
kary pieniężnej została ustalona z poszanowaniem wymogów wynikających z art.
56 ust. 6 Prawa energetycznego. Według Sądu Okręgowego kara uwzględnia
możliwości finansowe powoda, stanowi 0,0103% przychodu z działalności
koncesjonowanej, jest adekwatna do stopnia zawinienia i szkodliwości czynu, fakt
ponownego naruszenia obowiązków wynikających z przepisów Prawa
energetycznego w zakresie utrzymywania poziomu zapasów świadczy o braku
prewencyjnego charakteru uprzednio nałożonej kary, powódka nie wykazała
staranności wymaganej od podmiotu prowadzącego procesjonalna działalność
gospodarczą.
Powódka zaskarżyła apelacją wyrok Sądu Okręgowego w całości,
zarzucając obrazę art. 56 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 56 ust. 6 Prawa
energetycznego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające
4
na przyjęciu zasady tzw. odpowiedzialności absolutnej; art. 56 ust. 6 Prawa
energetycznego poprzez ustalenie, że działanie powódki było zawinione i szkodliwe
oraz wymierzenie kary niewspółmiernie wysokiej do okoliczności sprawy.
Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2009 r.,
oddalił apelację powódki. Zdaniem Sądu Apelacyjnego w okolicznościach
faktycznych sprawy nie jest sporne, że powódka naruszyła obowiązek wynikający z
art. 10 Prawa energetycznego, zatem nałożenie przez Prezesa Urzędu kary było
uprawnione. Sąd Apelacyjny nie podzielił stanowiska powódki, zgodnie z którym
wykazanie braku zawinienia zwalnia od odpowiedzialności za naruszenie Prawa
energetycznego, gdyż jedyną przesłanką nałożenia kary jest fakt nieprzestrzegania
obowiązku utrzymania zapasów paliw, o którym mowa w art. 10 Prawa
energetycznego i przepisach wykonawczych. Sąd Apelacyjny nie dopatrzył się
również naruszenia art. 56 ust. 2 Prawa energetycznego, gdyż kara stanowiąca
0,0103% przychodu w porównaniu z maksymalną wysokością kary pieniężnej, jaką
może nałożyć Prezes Urzędu, nie może zostać uznana za niewspółmiernie wysoką.
Ponadto wymierzona kara jest adekwatna do stopnia zawinienia powódki oraz
szkodliwości jej czynu, zaś niższa kara nie spełniłyby funkcji prewencyjnej i nie
byłaby realnie odczuwalną dolegliwością dla ukaranego podmiotu.
Powódka zaskarżyła wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości,
zarzucając naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 56 ust. 6 i art. 56 ust. 2
Prawa energetycznego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie
skutkujące nieuprawnionym i sprzecznym z brzmieniem tych przepisów
obciążeniem powódki karą w konsekwencji przyjęcia zasady odpowiedzialności
absolutnej, to jest wykluczającej możliwość zwolnienia się od odpowiedzialności w
jakikolwiek sposób, w tym w szczególności poprzez wykazanie braku winy.
Powódka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Rozwijając
uzasadnienie powyższego zarzutu powódka podniosła, że w niniejszej sprawie
problem dotyczy nie wymiaru kary, ale podstawy odpowiedzialności adresatów
norm Prawa energetycznego, to jest kwestii, czy „wina jest przesłanką
odpowiedzialności karnoadministracyjnej”. Zdaniem powódki winę należy
definiować tak, jak ma to miejsce w prawie karnym, za czym przemawia charakter
5
sankcji (kara pieniężna) oraz wymienienie „szkodliwości czynu” jako jednej z
przesłanek uwzględnianych przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej.
Prezes Urzędu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, z uwagi na fakt
wystąpienia niedoborów oraz oparty na bezprawności zachowania charakter
odpowiedzialności z tytułu naruszenia obowiązków nałożonych na podstawie
przepisów Prawa energetycznego.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
1. Skarga kasacyjna powódki okazała się zasadna.
2. Powódka, w okolicznościach faktycznych sprawy, które są niesporne między
stronami, zarzuca wyrokowi Sądu Apelacyjnego naruszenie art. 56 ust. 1 pkt
2 Prawa energetycznego poprzez nieuwzględnienie winy powódki, jako
przesłanki nałożenia kary pieniężnej. Tak postawiony zarzut naruszenia art.
56 ust. 1 pkt 2 Prawa energetycznego jest nieuzasadniony. Sąd Najwyższy
w obecnym składzie podtrzymuje pogląd wyrażony w wyroku SN z 25
kwietnia 2007 r., sygn. akt III SK 1/07, zgodnie z którym odpowiedzialność z
tytułu naruszenia obowiązków wynikających z Prawa energetycznego ma
charakter odpowiedzialności obiektywnej w tym sensie, że stwierdzenie
zawinionego charakteru przedmiotowego naruszenia nie jest konieczną
przesłanką nałożenia na przedsiębiorstwo energetyczne kary pieniężnej.
Sąd Apelacyjny nie naruszył zatem przepisu art. 56 Prawa energetycznego
nie wprowadzając do treści wyinterpretowanej z niego normy przesłanki
winy.
3. Nie oznacza to, że przedsiębiorstwu energetycznemu można przypisać
naruszenie, o którym mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 Prawa energetycznego w
każdym przypadku, gdy stan zapasów na dzień przedłożenia Prezesowi
Urzędu stosownych danych nie pokrywa się z wymogami wynikającymi z art.
10 Prawa energetycznego i przepisów wykonawczych wydanych na jego
podstawie. Z konstrukcji odpowiedzialności za naruszenie przepisów Prawa
energetycznego, jako odpowiedzialności o charakterze obiektywnym wynika,
że na przedsiębiorstwo energetyczne nie można nałożyć kary pieniężnej,
jeżeli naruszenie obowiązków wynikających z Prawa energetycznego nie jest
6
rezultatem jego zachowania (działania lub zaniechania), lecz niezależnych
od niego, pozostających poza jego kontrolą okoliczności o charakterze
zewnętrznym, uniemożliwiających nie tyle przypisanie przedsiębiorstwu
energetycznemu winy umyślnej lub nieumyślnej, co nie pozwalających na
zbudowanie rozsądnego łańcucha przyczynowo-skutkowego między
zachowaniem przedsiębiorstwa energetycznego, a stwierdzeniem stanu
odpowiadającego hipotezie normy sankcjonowanej karą pieniężną z art. 56
ust. 1 pkt 2 Prawa energetycznego. Zastosowanie art. 56 ust. 1 pkt 2 Prawa
energetycznego w takiej sytuacji prowadziłoby do naruszenia
konstytucyjnego wymogu proporcjonalności ograniczeń wolności
gospodarczej. Ustawodawca ustanawiając sankcje administracyjne, musi
bowiem uwzględniać podstawowe zasady konstytucyjne, do których zalicza
się zasadę proporcjonalności (wyrok TK z 25 marca 2010 r., sygn. P 9/08,
OTK-A z 2010 r., Nr 3, poz. 26). Ograniczenie wolności gospodarczej, jakim
w niniejszej sprawie jest zagrożony kary pieniężną obowiązek
zabezpieczenia odpowiedniego poziomu zapasów, musi być odpowiednie do
celu, któremu służy oraz racjonalne, co oznacza że powinno nadawać się do
realizacji zakładanego przez ustawodawcę celu oraz nie może być
nadmierne (wyrok TK z 29 stycznia 2002 r., sygn. K 19/01, OTK ZU nr
1/A/2002, poz. 1; wyrok TK z 21 lipca 2010 r., sygn. SK 21/08, OTK-A z
2010 r., Nr 6, poz. 62). W świetle stanowiska Trybunału Konstytucyjnego,
zasada proporcjonalności uniemożliwia ustawodawcy ustanawiania
przepisów oczywiście nieadekwatnych, nieracjonalnych lub niewspółmiernie
dolegliwych, oderwanych od stopnia naganności zachowania jednostki w
stosowaniu obowiązującego prawa (wyrok TK z 30 listopada 2004 r., sygn.
SK 31/04, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 110; wyrok TK z 25 marca 2010 r.,
sygn. P 9/08, OTK-A z 2010 r., Nr 3, poz. 26). Za niezgodne z wymogiem
proporcjonalności należy także uznać stosowanie takich sankcji przez sąd
orzekający w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu. Zdaniem
Sądu Najwyższego w obecnym składzie przy nakładaniu kar pieniężnych z
tytułu naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 Prawa
energetycznego niezbędne jest uwzględnienie, czy ukaranie
7
przedsiębiorstwa energetycznego służy realizacji celu, dla którego
prawodawca wprowadził do Prawa energetycznego obowiązek
utrzymywania zapasów węgla przez przedsiębiorstwa energetyczne
zajmujące się wytwarzaniem energii.
4. Zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 2 Prawa energetycznego – według brzmieniu
relewantnym dla rozpoznania niniejszej sprawy - karze pieniężnej podlega
ten, kto nie przestrzega obowiązku utrzymywania zapasów paliw,
wprowadzonego na podstawie art. 10 Prawa energetycznego. Przepis ten
ustanawia sankcję za nieprzestrzeganie obowiązku utrzymywania zapasów
paliw. Obowiązek ten skonkretyzowany jest w art. 10 Prawa energetycznego
oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia
12 lutego 2003 r. Poza kognicją Sądu Najwyższego w niniejszej sprawie, z
uwagi na związanie podstawami skargi kasacyjnej (wyrok SN z dnia 23
kwietnia 2009 r., sygn. akt IV CSK 521/08; wyrok SN z dnia 27 stycznia 2004
r., sygn. akt II CK 382/02; wyrok SN z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt IV
CKN 1300/00), znajduje się kwestia treści przedmiotowego obowiązku. W
ramach podniesionego zarzutu naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 2 Prawa
energetycznego Sąd Najwyższy może natomiast kontrolować, czy Sąd
drugiej instancji orzekający w niniejszej sprawie właściwie zastosował
powołany przepis kwalifikując zachowanie powódki jako przypadek
„nieprzestrzegania” obowiązku, o którym mowa w art. 10 Prawa
energetycznego.
5. Zdaniem Sądu Najwyższego w obecnym składzie nie ulega wątpliwości, że
wynikający z art. 10 Prawa energetycznego obowiązek utrzymywania
określonego poziomu zapasów paliw podyktowany jest potrzebą
zabezpieczenia dostaw energii elektrycznej w sytuacjach, gdy z przyczyn
leżących poza sferą zachowań przypisywalnych podmiotowi takiemu jak
powódka, dojdzie do przerwania dostaw paliw niezbędnych do wytwarzania
energii elektrycznej. Wymóg posiadania zapasów paliw oraz utrzymywania
ich na pewnym poziomie służy zapewnieniu ciągłości dostaw energii
elektrycznej. Uznanie za naruszenie obowiązku utrzymywania konkretnego
stanu zapasów uszczuplenia ich poziomu celem wytworzenia energii
8
elektrycznej, gdy z obiektywnych powodów leżących poza sferą możliwości
oddziaływania przedsiębiorstwa energetycznego, nie otrzymuje ono
zakontraktowanych dostaw węgla, nie pozostaje w dającym się logicznie
wytłumaczyć związku między zakładanym przez prawodawcę celem a
środkiem służącym jego realizacji w postaci kary pieniężnej z art. 56 ust. 1
pkt 2 Prawa energetycznego. Powyższe rozumowanie znajduje
potwierdzenie w zmianach Prawa energetycznego wprowadzonych po
wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Sądu Apelacyjnego. Na
mocy art. 1 pkt 19 oraz pkt 38 ustawy z 8 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy -
Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 21,
poz. 104, dalej jako ustawa z 8 stycznia 2010 r.) zmodyfikowano treść art. 10
oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 Prawa energetycznego. Wprowadzony na mocy
ustawy z 8 stycznia 2010 r. przepis art. 10 ust. 1a pkt 3 Prawa
energetycznego przewiduje możliwość obniżenia poziomu zapasów paliw w
przypadku „wystąpienia, z przyczyn niezależnych od przedsiębiorstwa
energetycznego, nieprzewidzianych, istotnych ograniczeń w dostawach
paliw zużywanych do wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła”. Z kolei
zgodnie ze znowelizowanym art. 56 ust. 1 pkt 2 karze pieniężnej nie podlega
ten, kto obniża poziom zapasów paliw w przypadkach wymienionych w art.
10 ust. 1a pkt 3) Prawa energetycznego. Wprowadzone zmiany
motywowano tym, że „celem tworzenia takich zapasów jest zapewnienie
bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej i ciepła do odbiorców. Jeśli
zatem zapasy te zostaną wykorzystane w tym celu i uzupełnione zgodnie z
postanowieniami ustawy, to takie działanie nie powinno spotkać się z karą”
(Uzasadnienie projektu ustawy z 8 stycznia 2010 r., s. 77).
6. Brak analogicznego unormowania w Prawie energetycznym w okresie
relewantnym dla ustalenia stanu prawnego, według którego rozpoznawano
niniejszą sprawę, nie zwalnia - zdaniem Sądu Najwyższego w obecnym
składzie – orzekających w niej sądów z konieczności uwzględniania
standardu konstytucyjnego, w szczególności mając na względzie
okoliczność, że niniejsza sprawa dotyczy nałożenia kary pieniężnej. W
sprawach tego rodzaju, z uwagi na dolegliwość wymierzanej sankcji,
9
niezależnie od tego, czy ma ona charakter prewencyjny czy represyjny,
należy przywiązywać szczególną wagę do respektowania ograniczeń
swobody ustawodawcy i organów administracji wynikających z Konstytucji
RP (wyrok SN z 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SK 1/07).
7. W braku odpowiedniego unormowania odnoszącego się do użycia zapasów
paliw do zapewnienia ciągłości dostaw energii elektrycznej, gdy zagrożone
lub przerwane zostały dostawy paliw, a ze względów oczywistych dla
każdego obserwatora zasad funkcjonowania rynku węgla kamiennego
wynika faktyczna lub ekonomiczna niemożność natychmiastowego pokrycia
powstających niedoborów, zadaniem sądu jest takie wykorzystanie
postanowień Konstytucji, by w koniecznym zakresie złagodzić nadmierną
opresyjność systemu prawnego, będącą rezultatem lakoniczności regulacji
ustawowej oraz charakteru odpowiedzialności administracyjnej.
Zastosowanie wskazanego powyżej rozumowania prowadzi do uznania
zarzutu błędnego zastosowania art. 56 ust. 1 pkt 2 Prawa energetycznego
za zasadny. Zachowanie powódki było obiektywnie uzasadnione. Nie miała
ona wpływu na zaistnienie sytuacji, w której powstał stwierdzony przez
Prezesa Urzędu niedobór, co znajduje dodatkowe potwierdzenie w
zgromadzonych w toku postępowania danych o stanach zapasów w
okresach poprzedzających kontrolę Prezesa Urzędu. Nałożenie kary
pieniężnej w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie znajduje
uzasadnienia w celach, którym ma służyć art. 56 ust. 1 pkt 2 Prawa
energetycznego.
8. Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji
wyroku.