Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 9 grudnia 2021 r.

Sąd Apelacyjny w Warszawie VII Wydział Gospodarczy i Własności Intelektualnej w składzie:

Przewodniczący: Sędzia Jolanta de Heij – Kaplińska

po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. w Warszawie

na posiedzeniu niejawnym

sprawy z odwołania K. J.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o wymierzenie kary pieniężnej

na skutek apelacji powoda

od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt XVII AmE 228/18

I.  zmienia zaskarżony wyrok poprzez zmianę zaskarżonej decyzji w punkcie drugim w ten sposób, że odstępuję od wymierzenia kary przedsiębiorcy za działanie opisane w punkcie pierwszym decyzji i treści tej nadaje punkt 1 (pierwszy) oraz dodaje punkt 2 (drugi) o treści: zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz K. J. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem kosztów procesu;

II.  zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz K. J. ego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania apelacyjnego.

Sygn. akt VII AGa 1040/20

UZASADNIENIE

Decyzją z 10 maja 2018 r. Nr (...) (...) Prezes Urzędu Regulacji Energetyki ( dalej Prezes URE, pozwany), na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 b, art. 56 ust. 2, art. 56 ust. 2h pkt 4 w związku z art. 43d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 220 z późn. zm., dalej p.e.), oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1957) w związku z art. 30 ust. 1 p.e., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej orzekł, że K. J. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą (...) K. J. ( dalej powód, przedsiębiorca), nie przekazał w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za lipiec 2017 r. i za działanie to wymierzył przedsiębiorcy karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł.

Od powyższej decyzji powód złożył odwołanie, zaskarżając ją w całości oraz wniósł o umorzenie kary pieniężnej z uwagi na spełnienie wszystkich trzech przesłanek skutecznego czynnego żalu i znikomą szkodliwość społeczną czynu, wskazując w uzasadnieniu odwołania, że niezwłocznie po powzięciu informacji o obowiązku składania miesięcznych formularzy, w dniu 4 października 2017 roku przesłał je wraz z aktualnymi i zaległymi do Prezesa URE i pozostałych podmiotów drogą pocztową, więc Prezes URE dysponował czasem, aby zawrzeć dane ze sprawozdania lipcowego w swoim sprawozdaniu za III kwartał. Powód podniósł również, że nałożona kara pieniężna jest niewspółmierna do wagi przewinienia.

W odpowiedzi na odwołanie Prezes URE, wniósł o oddalenie odwołania i dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 16 września 2020 r. Sąd Okręgowy w Warszawie Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oddalił odwołanie powoda.

Powyższy wyrok został wydany na podstawie następujących ustaleń faktycznych i rozważań prawnych:

Decyzją z 17 lutego 2017 r. K. J. został wpisany do rejestru podmiotów przywożących prowadzonego przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki pod numerem (...) (...)

W lipcu 2017 r. powód przywiózł 1,967 ton smarów o kod (...), innych naft o kodzie 2710 19 23 – 0,001 m ³ oraz ciężkich olejów opałowych o kodzie (...) 0,03 tony zza granicy.

Na podstawie art. 43d ust. 1 p.e. przedsiębiorstwo energetyczne posiadające koncesję na wytwarzanie paliw ciekłych lub koncesję na obrót paliwami ciekłymi z zagranicą, a także podmiot przywożący stosownie do swojej działalności przekazuje Prezesowi URE, Prezesowi Agencji Rezerw Materiałowych, ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych oraz ministrowi właściwemu do spraw energii spraw energii miesięczne sprawozdanie o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu - w terminie 20 dni od dnia zakończenia miesiąca, którego dotyczy sprawozdanie.

Stosownie do art. 29 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1165 i 1986), przedsiębiorstwa energetyczne rozpoczynają realizację obowiązków, o których mowa w art. 4ba ust. 4 oraz art. 43d ust. 1 p.e., za miesiąc następujący po miesiącu, w którym weszły w życie przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 4ba ust. 6 i art. 43d ust. 2 tej ustawy.

Rozporządzenie Ministra Energii z dnia 15 maja 2017 r, w sprawie wzoru sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu (Dz. U. z 2017 r. poz. 1011), stanowiące akt wykonawczy do art. 43d ust. 2 p.e., weszło w życie w 1 czerwca 2017 r., a zatem pierwsze sprawozdanie o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu przedsiębiorcy powinni byli złożyć za lipiec 2017 r.

Termin realizacji obowiązku złożenia sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu, za lipiec 2017 r. upływał powodowi 21 sierpnia 2017 r.

Pismem z 26 września 2017 r., Prezes URE zawiadomił powoda o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w związku z niezłożeniem w terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 43d ust. 1 p.e. i wezwał powoda do złożenia szczegółowych wyjaśnień w tej sprawie w terminie 14 dni, licząc od dnia otrzymania zawiadomienia.

Pismem z 4 października 2017 r. powód wyjaśnił, iż niezachowanie terminu na złożenie sprawozdania za lipiec 2017 r. wynikało z jego niewiedzy odnośnie konieczności składania takich sprawozdań, a ponadto wniósł o odstąpienie od zastosowania sankcji przewidzianych w Ustawie. Jednocześnie złożył wymagane prawem sprawozdanie za lipiec 2017 r. Pismo wpłynęło do Prezesa URE w dniu 11 października 2017 r.

Sprawozdanie za lipiec 2017 r. do pozostałych podmiotów tj. Ministra Energii, Ministra Finansów i Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych powód nadał na poczcie dopiero 11 grudnia 2017 r.

Pismem z 4 grudnia 2017 r., zawiadomiono powoda o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wymierzenia kary oraz poinformowano o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w terminie 7 dni licząc od dnia otrzymania pisma, zaś 10 maja 2018 r. Prezes URE wydał zaskarżoną decyzję.

Decyzją z 31 października 2019 r. Prezes URE odstąpił od wymierzenia powodowi kary pieniężnej za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za sierpień, wrzesień i październik 2017 r.

Sąd Okręgowy dokonał ustaleń w oparciu o dowody z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, które nie były przez żadną ze stron niniejszego postępowania kwestionowane.

Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego Sąd Okręgowy uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest słuszna i ma oparcie w przepisach prawa, zaś podnoszone przez powoda zarzuty nie są trafne, stąd nie mogą skutkować ani jej uchyleniem, ani zmianą.

Na wstępie Sąd Okręgowy podkreślił, że powód nie kwestionował samego faktu niezłożenia sprawozdania w terminie, a w odwołaniu wskazywał jedynie, iż zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary, a zatem decyzja w zakresie nałożonej kary pieniężnej powinna być uchylona.

Powołując się na przepis art. 56 ust. 1 pkt 12b p.e., zgodnie z którym karze pieniężnej podlega ten, kto nie przekazuje w terminie sprawozdań, o których mowa w art. 43d p.e. uznał, że samo dopuszczenie się przez powoda czynu określonego w przepisie jest wystarczającą przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej, której wysokość jest sztywna i zgodnie z art. 56 ust 2h pkt 4 p.e. wynosi 10 000,00 zł.

Uwzględniając następnie, że zgodnie z przepisem art. 56 ust. 6a p.e. Prezes URE może odstąpić od wymierzenia kary, jeżeli stopień szkodliwości czynu jest znikomy, a podmiot zaprzestał naruszania prawa lub zrealizował obowiązek, Sąd Okręgowy podkreślił, że Prezes URE ma jedynie "możliwość" zastosowania tej instytucji, nie zaś obowiązek, co wpływa na fakultatywny, a nie obligatoryjny charakter tej instytucji.

Powołując się na pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu do wyroku z 27 listopada 2019 roku ( sygn. akt I NSK 95/18), zgodnie z którym w pewnych przypadkach sąd może co prawda zastosować art. 56 ust. 6a p.e., jednakże wpierw powód powinien wykazać, że pozwany przekroczył zasady uznania administracyjnego oraz że stopień szkodliwości czynu był znikomy, a przedsiębiorca zaprzestał naruszenia prawa lub zrealizował obowiązek, uznał że w realiach rozpoznawanej sprawy, do przekroczenia granic uznania administracyjnego nie doszło, a zatem nie było podstaw do zmiany, czy też uchylenia zaskarżonej decyzji.

Za bezsporne Sąd Okręgowy uznał zaprzestanie naruszania prawa, ponieważ powód złożył wymagane sprawozdania, z tym że Prezesowi URE 44 dni po terminie, a pozostałym podmiotom 112 dni. Przyjął za Prezesem URE, że złożenie sprawozdania 44 dni po terminie w znacznym stopniu utrudniło organowi publikację raportu kwartalnego w Biuletynie Urzędu Regulacji Energetyki o całkowitej wielkości produkcji i przywozu poszczególnych paliw ciekłych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, o którym mowa w art. 43d ust. 4 p.e., a jednocześnie, że spowodowało, iż Prezes URE nie miał aktualnej wiedzy dotyczącej aspektów ekonomicznych działalności przedsiębiorcy, co przełożyło się na brak możliwości reakcji na ewentualne uchybienia, a tym samym oddziaływało negatywnie na bezpieczeństwo energetyczne, jak i stwarzało ryzyko dla interesów fiskalnych.

Zgodził się również z Prezesem URE, że późniejsze przekazanie sprawozdania skraca czas pozostawiony temu organowi na weryfikację prawidłowości złożonego sprawozdania, wezwanie przedsiębiorcy do ewentualnych poprawek i wprowadzenia informacji do bazy danych, które mają istotne znaczenie dla kształtowania spójnego systemu reglamentacji działalności gospodarczej oraz kontroli realizacji obowiązków publicznoprawnych związanych z wytwarzaniem i obrotem paliwami.

Sąd Okręgowy podkreślił jednocześnie, że powód działa na rynku regulowanym, na którym od przedsiębiorców wymaga się wyższego stopnia profesjonalizmu, niż od tych działających na rynkach nieregulowanych, co oznacza, że ciążył na nim szczególny obowiązek bieżącego zapoznawania się ze stanem prawnym mającym wpływ na jego działalność. Wskazał, że obowiązkowi powód nie sprostał, mimo iż Prezes URE na stronie internetowej Urzędu Regulacji Energetyki w dniu 10 sierpnia 2017 r. umieścił informację (nr 55/2017) dotyczącą sposobu wypełniania sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu, w której przypominał o konieczności realizacji obowiązków sprawozdawczych. Jako słuszne uznał zatem przyjęcie przez Prezesa URE, że okoliczność, iż powód powziął wiedzę o konieczności realizacji obowiązku dopiero wskutek otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary świadczy o naruszeniu reguł ostrożności.

Ostatecznie Sąd Okręgowy uznał, że powód nie wykazał w niniejszym postępowaniu, iż podjął wszystkie możliwe działania, aby nie dopuścić do naruszenia przepisów prawa energetycznego. Zwrócił też uwagę, że po otrzymaniu 4 października 2017 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z niezłożeniem sprawozdania w terminie, powód takowe sprawozdanie złożył, ale jedynie Prezesowi URE, zaś sprawozdania do Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych, ministra właściwego do spraw energii oraz ministra do spraw finansów publicznych nadał pocztą dopiero w dniu 11 grudnia 2017 r., dlatego nie można uznać, iż działanie powoda było w znikomym stopniu szkodliwe.

Sąd Okręgowy zwrócił również uwagę, że na rozprawie 17 września 2020 roku powód podniósł, iż w przypadku niezłożenia w terminie sprawozdań za sierpień, wrzesień i październik 2017 roku Prezes URE odstąpił od wymierzenia kary, a zatem działając racjonalnie i konsekwentnie powinien uczynić podobnie w przypadku sprawozdania za lipiec 2017 roku, jednakże uwzględnił wyjaśnienia pozwanego, iż powodem takiej decyzji było to, że w okresie od sierpnia do października sprawozdania powoda były zerowe, a zatem ich niezłożenie w terminie nie miało, aż tak dużego znaczenia dla obowiązków sprawozdawczy Prezesa URE, jak w przypadku lipca 2017 r., kiedy to powód dokonał przywozu paliw na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 479 ⁵³ § 1 k.p.c. Sąd Okręgowy oddalił wniesione przez powoda odwołanie.

Apelację od powyższego wyroku wywiódł powód zaskarżając orzeczenie w całości i wniósł o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 56 ust. 6a z uwagi na znikomą szkodliwość społeczną czynu. Powód zarzucił naruszenie przepisu art. 233 § 1 k.p.c. przez sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wyprowadzenie faktu działania na szkodę bezpieczeństwa energetycznego oraz fiskalnego Rzeczpospolitej Polskiej wynikające z dowodu "uzasadnienie kary", skutkiem czego Sąd błędnie ustalił, iż samo niezłożenie w terminie formularza z danymi posiadanymi już przez Urząd Celno-Skarbowy zagroziło bezpieczeństwu energetycznemu kraju lub też uszczupliło wpływy do budżetu państwa, gdy tymczasem żadna z tych przesłanek nie mogła mieć miejsca w przedmiotowej sprawie.

Podniósł również błędne przyjęcie przez Sąd I instancji za pozwanym, że brak terminowej realizacji obowiązku, utrudnił lub wręcz uniemożliwił Prezesowi URE opublikowanie raportu kwartalnego za III kwartał 2017 roku, który powinien być opublikowany do 45 dni od zakończenia kwartału, czyli do 15 listopada 2017 roku oraz że powód nie wykazał w niniejszym postępowaniu, że podjął wszystkie możliwe działania, aby nie dopuścić do naruszenia prawa energetycznego. Wskazał również, że Sąd Okręgowy nie uwzględnił podniesionej przez powoda masowej skali naruszeń tego przepisu przez innych przedsiębiorców, świadczącej o braku należytego dostępu do informacji publicznej i mylącej definicji "paliw ciekłych" (prawie 50% przedsiębiorców została zmylona i zaskoczona nowymi przepisami, w tym duże podmioty zatrudniające etatowych prawników śledzących na bieżąco zmiany w prawie), jak również pominął fakt, że inny organ Rzeczpospolitej Polskiej tj. Urząd C.-Skarbowy dysponował wszystkimi danymi wymaganymi w formularzu składanym do Prezesa URE.

Powód zwrócił również uwagę, że Sąd Okręgowy uznał, że złożenie sprawozdań do Prezesa Agencji Materiałowych, Ministra Energii i Ministra Finansów dopiero 11 grudnia 2017 świadczy o tym że działanie powoda nie było w znikomym stopniu szkodliwe, czym wyszedł poza zgodne stanowisko stron, gdzie Prezes URE uznał ten czyn za nieszkodliwy społecznie.

W odpowiedzi na apelację Prezes URE wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, za drugą instancję.

Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:

Apelacja powoda nie zasługiwała na uwzględnienie.

W wyniku dokonanej kontroli instancyjnej orzeczenia, Sąd Apelacyjny podzielił co do zasady poczynione ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, przyjmując je za własne i czyniąc je podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Mimo zaś, że powód zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 233 § 1 k.p.c., to jednak uzasadnienie podnoszonego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania ustalenia przez Sąd, że stopień szkodliwości czynu powoda nie był znikomy. Ustalenie to nie odnosi się natomiast do faktów, które były w zasadzie bezsporne również między samymi stronami postępowania, ale pozostają oceną prawa dokonaną przez ten Sąd. Stąd też zarzut naruszenia art. 233 k.p.c. nie mógł być uwzględniony, jednakże przytoczona w tym zakresie argumentacja, będzie podstawą rozważań w związku z wnioskiem powoda o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 56 ust. 6a p.e. z uwagi na znikomą szkodliwość społeczną czynu.

Przed oceną zasadności wniosku powoda należy jednak wyraźnie podkreślić, że w zaskarżonej decyzji Prezes URE nałożył na powoda karę pieniężną za nieprzekazanie w terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 43d ust 1 p.e. Odnośnie zaś kwestii podstaw nałożonej kary, istotne pozostaje, że sam powód wskazał w złożonej apelacji, że bezsporna pozostaje kwestia niezłożenia w terminie wskazanego w decyzji sprawozdania za miesiąc lipiec (którego dotyczy niniejsze postępowanie), zarówno Prezesowi URE jak i pozostałym podmiotom wymienionym w przepisie, czym wypełnił dyspozycję przepisu art. 56 ust. 1 pkt 12b p.e. Tym samym, nie ulega wątpliwości, iż słuszne było uznanie, że zachodzą podstawy do nałożenia na powoda kary pieniężnej na podstawie powołanego w treści decyzji przepisu.

Podstawowy problem sprowadzał się zaś do ustalenia, czy w okolicznościach analizowanej sprawy zachodziły przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, przewidzianej w art. 56 ust. 6a p.e.

Do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, niezbędne jest spełnienie dwóch przesłanek:

1) stopień szkodliwości czynu musi być znikomy,

2) podmiot musi zaprzestać naruszania prawa lub zrealizować obowiązek.

Bezspornie w niniejszej sprawie zaszła druga wymieniona w powołanym przepisie przesłanka, albowiem jak prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji, pismem datowanym na 4 października 2017 r., które wpłynęło do Prezesa URE w dniu 11 października 2017 r. powód przekazał sprawozdanie o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za lipiec 2017, a sprawozdania do pozostałych podmiotów tj. Ministra (...), Ministra Finansów i Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych powód nadał na poczcie 11 grudnia 2017 r., czyli odpowiednio 44 i 112 dni po terminie. Tym samym stwierdzić należało, że powód zaprzestał naruszania prawa, realizując ciążący na nim obowiązek wynikający z ustawy.

Spór dotyczył natomiast pierwszej przesłanki, a mianowicie stopnia szkodliwości czynu, a w następstwie również słuszności podjętej przez Prezesa URE decyzji o nieskorzystaniu z możliwości określonej w art. 56 ust. 6a p.e.

Jak bowiem zauważył również Sąd pierwszej instancji, instytucja odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej należy do kategorii spraw objętych uznaniem administracyjnym. Uznaniowy charakter kompetencji z art. 56 ust. 6a p.e. jest przyjmowany nie tylko w literaturze (M. Sachajko, uwagi nr 129 i 145 do art. 56, w: Z. Muras, M. Swora (red.), Prawo energetyczne. Tom II. Komentarz do art. 12-72, Warszawa 2016), ale również ugruntowany w orzecznictwie (por. wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., XVII AmE 324/18, z dnia 8 kwietnia 2019 r., XVII AmE 102/17, wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2020 r., VII AGa 777/19). Przyjmuje się natomiast, że kontrola sądowa powinna sięgać głębiej w przypadku decyzji związanych, a płycej w przypadku decyzji uznaniowych. W innym przypadku instytucja uznania administracyjnego stałaby się konstrukcją iluzoryczną. W literaturze dostrzega się ten problem, wskazując, że nadmierna, ekspansywna kontrola sądowa może niweczyć sensowność przepisów upoważniających organy do uznania administracyjnego (M. Jaśkowska w:, „Pojęcie uznania administracyjnego”, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego. Publiczne prawo gospodarcze, t. 8B, Warszawa 2018, s. 309).

W pełni zasadne pozostaje w tym zakresie odwołanie się do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu do wyroku z 27 listopada 2019 r. wydanego przez Sąd Najwyższy w sprawie I NSK 95/18, w świetle którego w pewnych przypadkach sąd może co prawda zastosować art. 56 ust. 6a p.e., jednakże wpierw powód powinien wykazać nie tylko spełnienie się przesłanek w nim wskazanych, ale również, że pozwany przekroczył zasady uznania administracyjnego (tak również w wyrokach SOKiK z: 5 listopada 2018 r., XVII AmE 1/17 i XVII AmE 5/17 oraz z 11 lutego 2019 r., XVII AmE 62/17). W analizowanym przypadku, do przekroczenia zasady uznania administracyjnego doszło i dlatego Sąd Apelacyjny nie podziela oceny Sądu pierwszej instancji co do stopnia przypisania szkodliwości społecznej czynu.

W kontekście szacowania szkodliwości ujawnionego czynu, podzielić należało ugruntowany już w orzecznictwie Sądu Najwyższego pogląd, zgodnie z którym konieczne jest odwołanie się do sposobu weryfikacji stopnia szkodliwości wypracowanego w prawie karnym, skoro prawodawca posłużył się w art. 56 ust. 6a p.e. instytucją prawa karnego, z uwagi na represyjny charakter kar pieniężnych przewidzianych w art. 56 p.e. W myśl zatem art. 115 § 2 k.k. przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu bierze się pod uwagę: rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiar wyrządzonej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych obowiązków, postać zamiaru, motywację sprawcy oraz rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia, przy czym podstawowe znaczenie będzie miał w sprawie rodzaj i charakter naruszonego dobra chronionego prawem, rozmiar wyrządzonej i grożącej szkody oraz zamiar i motywacja sprawcy. Jednocześnie prawidłowo było przyjęcie, że podmiot naruszający przepisy ustawy może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, że podjął wszelkie możliwe działania o charakterze ostrożnościowo-prewencyjnym, których można od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 czerwca 2010 r., III SK 5/10, z dnia 5 lutego 2015 r., III SK 36/14, z dnia 22 stycznia 2020 r., I NSK 76/18).

Przy interpretacji przesłanki znikomości szkodliwości społecznej czynu, Prezes URE dysponuje pewnym luzem decyzyjnym, a w razie ziszczenia się tej przesłanki, jak wskazano powyżej, uznaniem administracyjnym przy wyborze wariantu rozstrzygnięcia: odstąpienia od kary pieniężnej bądź nieodstąpienia od tej kary. Jak podkreślił w uzasadnieniu wspomnianego wyroku z 27 listopada 2019 r. Sąd Najwyższy, Prezes URE, mając na względzie cele prawa energetycznego, realia rynkowe i sytuację konsumentów, może podjąć decyzję o nieskorzystaniu z kompetencji określonej w art. 56 ust. 6a p.e., nawet przy znikomej szkodliwości społecznej czynu. Jako że są to kryteria słusznościowe, których stosowanie jest wpisane w istotę uznania administracyjnego, sąd nie powinien co do zasady zastępować Prezesa Urzędu w ocenie, czy w konkretnym przypadku wspomniane kryteria wymagają nałożenia kary, czy raczej odstąpienia od jej nałożenia.

W okolicznościach niniejszej sprawy, Prezes URE nie dostrzegł podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na powoda, uzasadniając w decyzji z 10 maja 2018 r. swoje stanowisko tym, że realizacja powinności nastąpiła ostatecznie znacznie po terminie co z uwagi na istotność rodzaju i charakteru naruszonego dobra oraz jego wagę prowadzi do przyjęcia szkodliwości społecznej działania powoda wyższej niż znikomej.

Przepis art. 56 ust. 6a p.e. należy interpretować z uwzględnieniem zasady sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych, a także zasady równowagi i podziału władzy. Organowi regulacyjnemu powierzona została przez ustawodawcę dyskrecjonalna władza obejmująca ocenę stanu rynku oraz zachowań działających na nim przedsiębiorców czy możliwość władczej interwencji ex ante lub ex post opartej na analizie tegoż rynku. Specyfika tej władzy przejawia się jednocześnie w szeroko zakreślonej swobodzie decyzyjnej w wykładni przepisów zawierających pojęcia nieostre, jak również wyborze adekwatnego do konkretnej sytuacji rozstrzygnięcia (uznanie regulacyjne). Dlatego interwencja sądu w treść decyzji organu regulacyjnego powinna następować dopiero wtedy, gdy nosi ona znamiona dowolności: opiera się na arbitralnych przesłankach, zawiera zdawkowe i ogólnikowe uzasadnienie, odwołuje się do nieudowodnionych informacji. Mimo, że Prezes URE szczegółowo uzasadnił, również w odpowiedzi na apelację powoda, dlaczego nie ma podstaw do uznania, że stopień szkodliwości czynu przypisanego powodowi nie jest znikomy, niemniej wyjaśnienia pozostają sprzeczne z oceną takiej samej sytuacji, która legła u podstaw decyzji z 31 października 2019 roku.

Przy ocenie stopnia szkodliwości czynu Prezes URE w decyzji z 10 maja 2018 roku za dobro naruszone przez przedsiębiorcę wyraźnie uznał niezachowanie terminowości przy realizacji obowiązku sprawozdawczego i związane z tym czasowe pozbawienie organu wymaganych ustawowo informacji. Rozwijając te tezę, Prezes podał, że brak terminowej realizacji obowiązku utrudnia, a niekiedy wręcz uniemożliwia Prezesowi URE wywiązanie się z nałożonych na niego ustawowo zadań. Kluczowe znaczenie dla oceny stopnia społecznej szkodliwości czynu ma okres opóźnienia w złożeniu wymaganych sprawozdań i tym samym w dostarczeniu organowi regulacyjnemu wymaganych informacji (strona 5 decyzji).

W decyzji z 31 października 2019 roku powołane zostały te same przesłanki oceny stopnia szkodliwości czynu, jednakże nie zostało wskazane chronione dobro, które naruszył przedsiębiorca. Przeciwnie, organ uznał, że brak terminowego złożenia sprawozdań, a więc ich złożenie po terminie powinno być uznane za „wykonanie obowiązku” (strona 6 decyzji). W tym wypadku Prezes URE zaznaczył, że zaniechanie terminowego złożenia sprawozdań, o których mowa w art. 43d ust. 4 p.e. nie przyczyniło się do opóźniania publikacji przez Prezesa URE raportu kwartalnego. Decyzja z 10 maja 2018 roku (zaskarżona) dotyczy sprawozdania za miesiąc lipiec 2017 r., zaś decyzja z 31 października 2019 roku obejmuje sprawozdania za miesiące sierpień, wrzesień i październik 2017 roku. Miesiące lipiec, sierpień i wrzesień tworzą wspólnie kwartał, informacje za ten okres winien uwzględniać ten sam raport kwartalny.

Jeżeli przy tych samych faktach, Prezes URE zmienia ocenę dobra i ocenia odmiennie szkodliwość społeczną i jej stopień, zasadny jest zarzut przekroczenia uznania administracyjnego, albowiem (i) wszystkie sprawozdania za lipiec, sierpień, wrzesień 2017 roku zostały złożone do Prezesa URE w tym samym dniu, tj. 4 października 2017 roku (pismo z 4 października 2017 r., k. 3 akt adm.), zaś do pozostałych organów Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych, ministra właściwego do spraw energii oraz ministra właściwego do spraw finansów publicznych w dniu 11 grudnia 2017 roku (niekwestionowane ustalenie decyzji z 10 maja 2017 roku i 31 października 2019 roku); (ii) dobro chronione zostało wskazane w decyzji zaskarżonej w związku z brakiem terminowości składania sprawozdań do Prezesa URE, a nie pozostałych organów, (iii) brak potraktowania terminowości jako dobra chronionego w drugiej decyzji, przeciwnie brak terminowości potraktowany jako wykonanie obowiązku, (iv) miesiące sprawozdawcze tworzące wspólnie kwartał, co w jednym przypadku mogło utrudniać realizację obowiązku Prezesa URE, a w drugim już takiego utrudnienia nie było. Ponadto, w obu przypadkach powód wypełnił ciążący na nim obowiązek sprawozdawczy, ale uczynił to dopiero na skutek wszczęcia przez Prezes URE postępowania o wymierzenie kary pieniężnej i wezwania powoda do złożenia szczegółowych wyjaśnień w tym zakresie, a zatem realizacja obowiązku nie miała cech dobrowolności.

Sąd pierwszej instancji powołał się na stanowisko Prezesa URE, że powodem decyzji z 31 października 2018 roku były zerowe sprawozdania. Wyjaśnienie nie ma przełożenia w treści decyzji przy ocenie dobra chronionego, ale nawet jeżeli był to czynnik decydujący, Prezes URE zastosował ocenę materialną sprawozdań zamiast oceny formalnej. Karze podlega ten, kto nie składa sprawozdań, a nie ten, którego sprawozdania mają większe znaczenie dla realizowania przez Prezesa URE zadań nałożonych przez ustawodawcę zapewniających bezpieczeństwo obrotu paliwowego oraz ochronę konsumentów i środowiska. Sprawozdanie zerowe jest również sprawozdaniem i wpływa na realizację ustawowych obowiązków Prezesa URE, tj. obowiązku sprawozdawczego wynikającego z art. 43d ust. 4 p.e., ale także jego kompetencji kontrolnych i nadzorczych na rynku paliw. Sankcja karna jest związana z przekroczeniem terminowości. Sprzeczność kryterium ocen w tych samym okolicznościach faktycznych dla dwóch decyzji, podważa właściwą ocenę popełnionego czynu przedsiębiorcy z art. 43d ust. 1 p.e. w związku z art. 56 ust. 1 pkt 12b.

Powód podniósł, że brak terminowej realizacji nałożonego na niego obowiązku nie utrudnił, ani nie uniemożliwił Prezesowi URE opublikowania raportu kwartalnego za III kwartał 2017 r. Materiał dowodowy nie zawiera danych, aby opóźnienie uniemożliwiło, czy skróciło czas pozostawiony organowi na samą weryfikację prawidłowości złożonego sprawozdania czy też wezwanie przedsiębiorcy celem złożenia wyjaśnień lub naniesienia ewentualnych poprawek. Bezdyskusyjne pozostaje, że z uwagi na specyfikę branży paliwowej i konieczność zapewnienia kontroli realizacji obowiązków publicznoprawnych związanych z obrotem paliwami na rynku, wymaga się od przedsiębiorców spełniania szczególnych norm związanych z reżimem koncesyjnym. Przygotowywany przez Prezesa URE raport umożliwia tym samym organowi wykonywanie jego kompetencji kontrolnych i nadzorczych na rynku paliw, jak również ma na celu zwiększenie przejrzystości prowadzenia działalności w sektorze paliwowym, wykrycia nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku paliw ciekłych i przyczynia się do zwiększenia pewności ich obrotu, a jednocześnie ograniczenia szarej strefy w tym zakresie. Jednocześnie nie sposób nie zauważyć, co również wskazał pozwany, że w myśl art. 43d ust. 4 p.e. powód miał obowiązek przekazania stosownego oświadczenia aż czterem wymienionym w przepisie podmiotom, co przesądza o zamiarze ustawodawcy objęcia jak najbardziej szczegółowym nadzorem Państwa wykonywania działalności polegającej na przewozie paliw ciekłych.

Dla wydanej decyzji z 10 maja 2018 roku podstawową przesłanką oceny stopnia szkodliwości czynu było naruszenie terminowości jako dobra chronionego, a podważenie tego elementu przesądza o braku innego rodzaju naruszonego dobra chronionego prawem, który podwyższałby stopień szkodliwości ze znikomego na wyższy. Nieistotne pozostaje w związku z oceną przeprowadzoną w decyzji z 31 października 2019 roku, że obowiązek obciążający powoda wynikał z przepisu ustawy, która jest podstawowym i zasadniczym aktem prawa, regulującym prawa i obowiązki podmiotów działających na rynku paliw ciekłych, kluczowym dla tej branży regulacji prawnej. Powinność taka nie stanowiła przeszkody dla odstąpienia od wymierzenia kary dla tożsamego naruszenia obowiązku.

Uwzględniając powyższe, Sąd Apelacyjny uznał, że Prezes URE dopuścił się przekroczenia zasad uznania administracyjnego. Czyn przypisany powodowi cechowała społeczna szkodliwość znikoma, co wraz z przedstawioną powyżej argumentacją uprawniało do zastosowania w stosunku do niego dobrodziejstwa instytucji odstąpienia od wymierzenia mu kary pieniężnej przewidzianej w przepisie art. 56 ust. 6a p.e.

Z powyższych względów, wyrok Sądu pierwszej instancji ulega zmianie na podstawie art. 386 §1 k.p.c. i jako jego konsekwencja zmianie ulegają również koszty procesu. Na podstawie art. 98 §1 i §2 k.p.c. powodowi przysługuje zwrot uiszczonej opłaty od odwołania. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania apelacyjnego oparto z kolei na podstawie art. 108 § 1 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. w zw. z art. 98 § 1 i 2 k.p.c. przyznając powodowi koszt poniesionej opłaty od apelacji.