Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 1 września 2022 roku

Sąd Okręgowy w Katowicach XI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

w składzie:

Protokolant: st. sekretarz sądowy Sabina Kamińska

po rozpoznaniu 1 września 2022 roku w K.

sprawy z powództwa M. L.

przeciwko (...) Wojewódzkiej Komendzie Ochotniczych Hufców Pracy w K.

o odszkodowanie

na skutek apelacji pozwanej

od wyroku Sądu Rejonowego Katowice-Zachód w Katowicach

z 17 maja 2022 roku sygn. akt VII P 154/22

1.  oddala apelację,

2.  zasądza od pozwanej na rzecz powoda kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu apelacyjnym.

SSO Anna Petri

sygn. akt XI Pa 128/22

UZASADNIENIE

Powód M. L. wniósł o zasądzenie od (...) Wojewódzkiej Komendy Ochotniczych Hufców Pracy w K. kwoty 27.000 zł tytułem odszkodowania za niezgodne z prawem rozwiązanie stosunku pracy, a także zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że pomimo braku uchwały o udzieleniu zgody na rozwiązanie z nim stosunku pracy Komendant Główny OHP uczynił to. Odwołanie ze stanowiska zostało dokonane z naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a nadto było motywowane względami politycznymi i miało ścisły związek z wykonywaniem przez powoda funkcji radnego.

Pozwana wniosła o oddalenie powództwa i zasądzenie od powoda kosztów procesu. Podniosła, że sprawowanie przez powoda mandatu radnego nie może ograniczać swobody organu uprawnionego w dokonywaniu zmian na stanowisku Komendanta Wojewódzkiego (...). Podkreśliła, że zwróciła się z wnioskiem do Rady Miejskiej w B. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powodem, a ta nie zajęła stanowiska w ustawowym terminie 30 dni. Oznacza to, iż w sposób dorozumiany wyraziła zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z powodem. Nie istniały przy tym żadne powody, by twierdzić, że sprawowanie funkcji radnego w B. było przyczyną odwołania powoda z zajmowanego stanowiska. Nadto dochodzona przez powoda kwota odszkodowania jest nadmierna, gdyż domaganie się odszkodowania w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia jest nieuzasadnione

Wyrokiem z 17 maja 2022r. Sąd Rejonowy Katowice – Zachód w Katowicach:

1.  zasądził od pozwanej na rzecz powoda kwotę 9.000zł tytułem odszkodowania za rozwiązanie stosunku pracy z naruszeniem przepisów;

2.  w pozostałej części oddalił powództwo;

3.  zniósł wzajemnie między stronami koszty zastępstwa procesowego;

4.  nakazał pobrać od pozwanej na rzecz Skarbu Państwa kwotę 500 zł tytułem opłaty od pozwu, od której uiszczenia powód był zwolniony z mocy ustawy;

5.  wyrokowi w punkcie pierwszym nadał rygor natychmiastowej wykonalności do kwoty 9.000 zł.

Sąd I instancji ustalił, że powód został powołany na stanowisko Wojewódzkiego Komendanta (...) Wojewódzkiej K. (...) z dniem 1 maja 2021r., co skutkowało nawiązaniem przez strony stosunku pracy. Powód jest radnym w Radzie Miejskiej B..

Pismem z 16 grudnia 2021r. Komendant Główny OHP zwrócił się do Rady Miejskiej w B. z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powodem jako radnym B. zatrudnionym u pozwanego na podstawie aktu powołania z 28 kwietnia 2021r.. W treści pisma wskazano, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego.

Pismem z 10 stycznia 2022r. Przewodniczący Rady Miejskiej w B. potwierdził otrzymanie wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powodem. Jednocześnie stwierdził, że wniosek ten zawiera bardzo lakoniczne uzasadnienie, nie zawierające informacji o jakichkolwiek merytorycznych przyczynach rozwiązania stosunku pracy powoda, co uniemożliwia zbadanie, czy przyczyny te nie są aby związane z pełnieniem przez niego mandatu radnego. W związku z tym Przewodniczący Rady Miejskiej w B., zwrócił się z prośbą o przedstawienie szerszej argumentacji uzasadniającej wniosek.

W odpowiedzi na to pismem z 18 stycznia 2022r. Komendant Główny OHP podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko wskazując, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z powodem są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego, lecz z zatrudnieniem w (...). Podkreślił, że koncepcja merytorycznego rozwoju jednostki, której kierownikiem jest powód jest odmienna od wizji merytorycznego rozwoju Komendanta (...) i właściwego nadzorującego ministerstwa, co wymusza konieczność dokonania zmian na wskazanym stanowisku. W ocenie wnioskodawcy niezasadne dla obydwóch stron jest szczegółowe opisywanie sytuacji, działań i nieprawidłowości powoda, uniemożliwiających dalszą współpracę. Ponadto Komendant Główny wskazał, że decyzja o rozwiązaniu stosunku pracy z powodem nie wynika z jakichkolwiek aspektów politycznych, religijnych czy światopoglądowych, a nadto nie spowoduje pozbawienia radnego możliwości zarobkowania.

Następnie Komendant Główny OHP w piśmie z 21 stycznia 2022r. – zwrócił się do Rady Miejskiej w B. z prośbą o wskazanie przyczyn nierozpoznania złożonego wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powodem. W treści pisma powołano się na art. 89 ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje 30-dniowy termin dla Rady Miasta na wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego.

Z dniem 25 stycznia 2022r. powód został odwołany ze stanowiska Wojewódzkiego Komendanta (...) Wojewódzkiej K. (...) w K., co było równoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia, który biegł od 1 do 28 lutego 2022r.

Uchwałą Nr XLI/958/2022 z 17 lutego 2022r. Rada Miejska w B. odmówiła wyrażania zgody na rozwiązanie łączącego strony stosunku pracy. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że u podstaw tego legły następujące ustalenia:

⚫

brak było obiektywnych i merytorycznych podstaw do kwestionowania prawidłowego wykonywania przez radnego obowiązków zawodowych, a jego praca w (...) nie kolidowała z wypełnianiem obowiązków w Radzie Miejskiej B.,

⚫

argument wnioskodawcy o ogólnej, negatywnej ocenie działań (...) K. (...) w K., kierunkach jej działania niewpisujących się w pełni w kanon działań (...) oraz odmiennej koncepcji merytorycznego rozwoju jednostki, którą kierował radny jest niewiarygodny z uwagi na brak jakiegokolwiek śladu popierającego taki zarzut tj. np. negatywnej oceny przedłożonych dokumentów oraz sprawozdań, niewykonania jakiegokolwiek polecenia odbycia rozmowy dyscyplinującej , upomnienia czy nagany w aktach pracownika,

⚫

kolejny argument o powierzeniu stanowiska radnemu na podstawie aktu powołania, co zdaniem wnioskodawcy daje pracodawcy większą dowolność w rozwiązaniu z nim stosunku pracy i w znacznie mniejszym stopniu chroni go niż osobę pracującą na umowie o pracę jest z punktu widzenia przepisów prawa bezzasadny,

⚫

przytoczony argument o braku pozbawienia radnego możliwości zarobkowania, gdyż jest on urlopowanym bezpłatnie pracownikiem Akademii (...) w B. na stanowisku specjalisty ds. (...) oraz pozyskiwania środków zewnętrznych nie ma prawnego uzasadnienia,

⚫

z wniosku Komendy Głównej OHP wynika ponadto, że uzasadnieniem rozwiązania stosunku pracy z radnym jest chęć zatrudnienia innej osoby. Taki argument jako naruszający trwałość stosunku zatrudnienia w instytucji publicznej nie zasługuje na uwzględnienie,

⚫

z uwagi na powyższe nie można wykluczyć, że wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę ma związek z wykonywaniem przez powoda mandatu radnego i może być motywowany politycznie,

⚫

uwzględniając nawet przywołany przez wnioskodawcę w orzecznictwie Sądu Najwyższego 30-dniowy termin rozpatrzenia wniosku przez jednostkę samorządu terytorialnego upływa on dopiero 17 lutego 2022r., gdyż jest liczony od dnia uzupełniania wniosku tj. od 18 stycznia 2022r.

Wynagrodzenie miesięczne powoda brutto wynosiło 9.000 zł.

W czasie, gdy powód pełnił funkcję Komendanta Wojewódzkiego Ochotniczych Hufców Pracy, korzystał z urlopu bezpłatnego w Akademii (...) w B., gdzie był zatrudniony już wcześniej, zanim objął mandat radnego Rady Miejskiej w B.. Po odwołaniu ze stanowiska u pozwanej powód nie przerwał urlopu bezpłatnego i nie wrócił do pracy w Akademii (...), lecz poszukiwał innych możliwości zarobkowania. Przez okres około miesiąca nie wykonywał żadnej pracy, a od 14 kwietnia 2022r. jest członkiem zarządu (...), gdzie zajmuje stanowisko managerskie, a jego dochody miesięczne wynoszą około 13.200 zł.

Na podstawie art. 235 ² § 1 pkt 2 i 5 k.p.c. Sąd Rejonowy pominął wnioski o przesłuchanie w charakterze świadków H. K. i powoda w charakterze strony, jako nieistotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia i zmierzające jedynie do przedłużenia postepowania.

Sąd Rejonowy podniósł, że powołanie jako jedna z podstaw zatrudnienia wynikająca z art. 68 k.p., stanowi czynność prawną, która wywołuje dwojakiego rodzaju skutki prawne: powierzenie osobie powołanej stanowiska a wraz z nim kompetencji publicznej w określonym zakresie i nawiązanie stosunku pracy. Powołanie powoda na stanowisko Wojewódzkiego Komendanta (...) Wojewódzkiej K. (...) skutkowało nawiązaniem stosunku pracy pomiędzy stronami. Z dniem 25 stycznia 2022r. decyzją Komendanta Głównego OHP został on odwołany ze ww. stanowiska na podstawie § 3 ust. 3 pkt. 1 lit. b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 lipca 2011r. w sprawie szczegółowych zadań i organizacji Ochotniczych Hufców Pracy w związku z art. 70 § 1 i 2 k.p.

Przepis art. 70 § 1 k.p. statuuje zasadę, zgodnie z którą rozwiązanie stosunku pracy z powołania może nastąpić w każdym czasie – niezwłocznie lub w określonym terminie – w drodze jednostronnej czynności podmiotu, który daną osobę na stanowisko powołał. Z mocy art. 70 § 2 k.p. odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę.

W związku z wykonywaniem przez powoda mandatu radnego korzystał z ochrony prawnej dla funkcjonariuszy publicznych, w szczególności z ochrony trwałości stosunku pracy radnych gminy przewidzianej w art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 559). Stanowi on, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W wyroku z dnia 25 lutego 2015r. (II PK 101/14) Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że treść art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym jednoznacznie obejmuje ochroną w nim przewidzianą wszystkich pracowników, w tym i tych, którzy stali się pracownikami w następstwie powołania. Ochroną objęta jest trwałość stosunku pracy. W konsekwencji odwołania ze stanowiska pracownika powołanego – radnego, skutkujące rozwiązaniem stosunku pracy bez zgody rady gminy, będzie stanowiło naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i jako niezgodne z prawem daje pracownikowi odwołanemu prawo dochodzenia odpowiednio roszczeń określonych w art. 45 k.p.

Ustawodawca przyjmując w art. 25 ustawy o samorządzie gminnym, że zgoda rady gminy jest warunkiem rozwiązania stosunku pracy z radnym, przejawił wolę ochrony wszystkich radnych – pracowników bez względu na formę nawiązania stosunku pracy. Ochrona stosunku pracy radnego ma na celu umożliwienie radnym ze względu na szczególną rolę, jaka została powierzona gminom, jak najskuteczniejsze i najbezpieczniejsze sprawowanie funkcji. Następstwem tej ochrony jest ograniczenie swobody podmiotu, który nawiązał na podstawie powołania stosunek pracy z pracownikiem-radnym, w rozwiązaniu tego stosunku bez zgody rady gminy. Rozwiązanie stosunku pracy z radnym, także zatrudnionym na podstawie powołania, może nastąpić tylko wtedy, gdy rada gminy wyrazi na nie zgodę. Wyrażenie tej zgody jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, która może zaakceptować wolę pracodawcy rozwiązania z pracownikiem – radnym stosunku pracy lub nie, gdy podstawą tego rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, to okoliczność ta nakazuje radzie odmówić wówczas zgody na rozwiązanie stosunku pracy.

Zdaniem Sądu Rejonowego przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym obligował pozwanego pracodawcę, aby przed wręczeniem powodowi aktu odwołującego go ze stanowiska, będącego jednocześnie decyzją o rozwiązaniu z powodem stosunku pracy nawiązanego na podstawie powołania, uzyskać zgodę Rady Miasta B. na rozwiązanie z nim stosunku pracy.

Sąd Rejonowy zwrócił uwagę na doniosłą rolę, jaką pełni uchwała rady gminy udzielająca zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Uchwała ta bowiem usuwa przeszkodę formalną rozwiązania stosunku pracy z radnym przez pracodawcę (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2016r., II OSK 211/16). Sąd I instancji podniósł, że obowiązkiem rady gminy rozpatrującej wniosek pracodawcy jest ocena zasadności podstaw wypowiedzenia stosunku pracy w zakresie koniecznym do stwierdzenia, czy podane we wniosku przyczyny nie są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, co powinno znaleźć swój wyraz w wyczerpującym i przekonującym uzasadnieniu do podjętej w tej sprawie uchwały. Od pracodawcy wymaga się więc przytoczenia konkretnych okoliczności faktycznych wskazujących, iż zamiar rozwiązania stosunku pracy z radnym nie jest związany ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego. Motywy pracodawcy, zmierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być badane przez radę, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada odmówi wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (odnosząc się do zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi zgody z innego powodu kierując się okolicznościami konkretnego przypadku (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2020r., II OSK (...); postanowienie Sądu Najwyższego z 22 marca 2018r., I PK 114/17 i wyrok Sądu Administracyjnego w G. z 13 maja 2021r., (...) SA (...)).

Według Sądu Rejonowego argumentacja zawarta we wniosku do Rady Miejskiej B. była lakoniczna, ogólnikowa i sprowadzała się jedynie do wskazania, że zamiar rozwiązania stosunku pracy z powodem nie pozostaje w związku ze sprawowanym mandatem radnego. Rada gminy nie ma obowiązku we własnym zakresie zbierać dane o rzeczywistych motywach pracodawcy, a jednocześnie musi mieć możliwość zbadania przyczyn, z jakich pracodawca chce wypowiedzieć stosunek pracy pracownika będącego jednocześnie radnym i oceny, czy przyczyny te nie są związane z wykonywaniem mandatu radnego. Jasno implikuje to konieczność przedstawienia radzie wszystkich motywów podjętej decyzji. W związku z powyższym Przewodniczący Rady Miejskiej w B. słusznie zwrócił się do z wnioskiem o przedstawienie szczegółowej argumentacji podjętej decyzji w przedmiocie rozwiązania z powodem umowy o pracę, aby na tej podstawie móc wyrazić stanowisko w sprawie i ustosunkować się do poszczególnych przyczyn mających wpływ na podjętą decyzję. W świetle powyższego, brak jest podstaw, by uznać, że Rada Miejska w B. w sposób celowy i zamierzony odwlekała rozpoznanie wniosku w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powodem.

Sąd Rejonowy zanegował forsowaną przez pozwanego możliwość zastosowania w przypadku powoda art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przewiduje on, iż jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. Termin, o którym mowa w ust. 1, wynosi 30 dni, jeżeli zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie wymagane jest od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (art. 89 ust. 1a). Po myśli zaś art. 89 ust. 2 tej ustawy jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a.

Sąd I instancji zauważył, że w niniejszej sprawie pozwana powołała się m. in. na wyrok Sądu Najwyższego z 19 kwietnia 2006r., (II PK 135/05), zgodnie z którym niepodjęcie przez radę miasta uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na odwołanie radnego ze stanowiska w terminie 30 dni od doręczenia przewodniczącemu rady pisma marszałka województwa w tym przedmiocie jest równoznaczne z wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy w rozumieniu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd ów zwrócił uwagę, iż orzeczenie to zapadło w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, wobec czego nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W sprawie tej to marszałek województwa zwracał się do organu gminy z wnioskiem o wyrażenie zgody na odwołanie powoda ze stanowiska dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Sąd Najwyższy przyjął, że termin do wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym rozpoczyna swój bieg od dnia przedłożenia radzie gminy (miasta) projektu uchwały zarządu województwa o odwołaniu dyrektora samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej i wynosi – zgodnie z art. 80a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa – 30 dni. Zgodnie zaś z przepisem art. 80a ust. 3 tej ustawy, jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 i 2, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez województwo, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 2. W świetle powyższego organ orzekający stwierdził, że niezajęcie przez radę miejską stanowiska w sprawie wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody na odwołanie powoda ze stanowiska w terminie 30 dni od dnia doręczenia przewodniczącemu rady miejskiej pisma marszałka województwa było równoznaczne z wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w rozumieniu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W powyższym przypadku mowa jest jednak o działaniu względem siebie dwóch organów jednostek samorządu terytorialnego, więc nie można tego odnieść do niniejszej sprawy, w której pracodawca nie jest organem samorządu terytorialnego.

Tymczasem zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z 4 listopada 2010r. (II PK 111/10) niewyrażenie uprzedniej zgody przez radę miasta (gminy) na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w terminie 30 dni od powiadomienia przez pracodawcę rady miasta (gminy) o zamiarze rozwiązania z radnym stosunku pracy – co do zasady – nie może być uznane za równoznaczne z uzyskaniem wymaganej zgody. W treści art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie został zakreślony termin, w którym rada gminy powinna wyrazić swoje uprzednie stanowisko w sprawie zamiaru pracodawcy rozwiązania stosunku pracy z radnym. Wyinterpretowanie „milczącej zgody” wymaganej do podjęcia określonej czynności prawa pracy byłoby możliwe tylko wtedy, gdyby nie została ona uzyskana w ściśle zakreślonym ustawowym terminie „zamkniętym” albo gdyby z konkretnego przepisu prawa wynikało wprost, iż nieuzyskanie przez pracodawcę wymaganego stanowiska rady miasta (gminy) w określonym terminie ustawowym jest – na podstawie ustanowionej fikcji prawnej – równoznaczne z określonym skutkiem prawnym takiego zaniechania. Sąd Najwyższy podkreślił, że oparcie przeciwnej interpretacji art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym na treści art. 89 ustawy o samorządzie gminnym nie jest trafne już dlatego, że przepis ten jest usytuowany w Rozdziale 10 tej ustawy regulującym nadzór nad działalnością gminną, co oznacza, że art. 89 przywołanej ustawy – co do zasady – nie należy do zakresu ani materii prawa pracy. W przepisie tym, dotyczącym „rozstrzygnięcia organu gminy” w sprawach należących do jej ustawowej właściwości (zadań własnych), którego ważność zależy od zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, ustawodawca ustanowił fikcję prawną milczącej akceptacji rozstrzygnięcia „w brzmieniu przedłożonym przez gminę” z upływem terminu zakreślonego dla innego organu, od którego zależy zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie rozstrzygnięcia organu gminy. Gmina nie ma statusu pracodawcy, który zwraca się o stanowisko do swojego organu (gminy) w sprawie dotyczącej rozwiązania stosunku pracy radnego, tak jak ma to miejsce w przypadku „rozstrzygnięcia organu gminy” w sprawach należących do jej ustawowej właściwości, które wymaga zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ (art. 7 w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym). Samo pożądane dążenie do „racjonalizacji procedury wyrażania zgody przez radę gminy i usunięcia stanu niepewności prawnej, który mógłby istnieć dowolnie długo, gdyby nie związanie rady terminem, co niewątpliwie leży w interesie zarówno pracownika, jego pracodawcy, jak i zainteresowanych organów samorządu terytorialnego” (tak uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z 2 lipca 2009r., I PK 25/09), nie przekonuje do tezy, że niepodjęcie wymaganej uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest równoznaczne z wyrażeniem wymaganej zgody na rozwiązanie stosunku pracy w rozumieniu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym już dlatego, że wymagana zgoda powinna być wyrażona „uprzednio”, czyli uzyskana przez pracodawcę przed podjęciem decyzji o rozwiązaniu stosunku pracy z radnym.

W przywołanym wyroku Sąd Najwyższy doszedł do przekonania, że skoro rada miasta ostatecznie, choć po upływie 30 dni od powiadomienia przez pracodawcę powoda o zamiarze wypowiedzenia mu stosunku pracy, nie wyraziła zgody na rozwiązanie z powodem stosunku pracy, to nie można prawniczo ani racjonalnie przypisać tej radzie miasta milczącego lub dorozumianego wyrażenia uprzedniej zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tylko dlatego, że organ ten nie zajął wymaganego stanowiska w ciągu 30 dni do powiadomienia go o zamiarze rozwiązania stosunku pracy z powodem. (...) wyraźna odmowa rady miasta udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem – radnym mogłaby być uznana de iure za uzyskanie wymaganej uprzedniej zgody na rozwiązanie stosunku pracy tylko pod warunkiem, gdyby wynikała z ustawowej fikcji prawnej milczącego wyrażenia zgody w przypadku uchybienia ustawowo zakreślonemu maksymalnemu terminowi do zajęcia wymaganego stanowiska w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym. De lege lata żaden taki termin ani adekwatna ustawowa fikcja prawna nie zostały uregulowane, co prowadzi do wniosku, że nie podjęcie przez radę miasta (gminy) uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem będącym radnym w terminie 30 dni od doręczenia pisma pracodawcy o zamiarze rozwiązania stosunku pracy nie może być uznane za wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy w rozumieniu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli i zwłaszcza wtedy, gdy po upływie wymienionego terminu rada gminy odmówiła wyrażenia takiej zgody.

Nadto Sąd Rejonowy podniósł, że również w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane jest stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy zatwierdzenia, uzgadniania lub opiniowania rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ. Tymczasem uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym procedurze takiej nie podlega. Nie może wobec tego dojść w tego rodzaju sprawie do zastosowania art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, czyli do uznania, że rozstrzygnięcie rady przyjęte zostało poprzez niezajęcie stanowiska w ściśle określonym terminie. Jak podkreślono, nie można interpretować art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez treść art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem ten ostatni przepis dotyczy spraw należących do zadań własnych gminy, nie zaś do spraw dotyczących rozwiązania stosunku pracy z radnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z 13 maja 2021r., (...) SA (...)). Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sądu Administracyjny w R. w wyroku z 27 lipca 2021r. (II SAB (...)), w którym wprost wskazano, że przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że wymóg uzyskania uprzedniej zgody rady gminy odnosi się do zamierzonego, definitywnego rozwiązania każdego stosunku pracy. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy mamy do czynienia z pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, mianowania, wyboru, czy też powołania, jak również jakie są przyczyny rozwiązania. Biorąc pod uwagę wykładnię literalną tego przepisu nie ulega też wątpliwości, że zgoda rady gminy „uprzednia” powinna uprzedzać rozwiązanie stosunku pracy. Nadto podkreślił, że przepisy nie określają terminu w jakim rada gminy ma się w tym przedmiocie wypowiedzieć, a pracodawca nie ma żadnego wpływu na termin zajęcia stanowiska przez radę gminy.

W ocenie Sądu Rejonowego należało w pełni podzielić powyższe stanowisko zaprezentowane w wyroku Sądu Najwyższego z 4 listopada 2010r. oraz kolejno cytowanych orzeczeniach sądów administracyjnych i w efekcie uznać, że doszło do naruszenia przez pozwaną przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez rozwiązanie z powodem stosunku pracy, pomimo braku uprzedniej zgody Rady Miejskiej B.. Wbrew stanowisku pozwanej, rada gminy nie była ograniczona żadnym ustawowym terminem na wyrażenie stanowiska w sprawie złożonego do niej wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z powodem, zaś z całą pewnością nie był to termin z 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie Sąd Rejonowy zauważył, że wobec nie podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały w odpowiednim terminie, pozwanemu przysługiwały środki prawne wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to między innymi możliwość wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność organu gminy wobec braku odpowiedzi na złożony wniosek, z której to możliwości pozwana nie skorzystała. Dodatkowo zwrócił uwagę na okres czasu, jaki upłynął od momentu wystąpienia do Rady Miejskiej B. z pierwszym (zresztą bardzo lakonicznym) wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powodem, do chwili złożenia powodowi odwołania z zajmowanego stanowiska. Co istotne ostatecznie Rada Miejska w B. w dniu 17 lutego 2022r. podjęła uchwałę w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powodem. Nastąpiło to niespełna dwa miesiące od momentu przesłania do Rady Miejskiej pierwszego pisma z dnia 16 grudnia 2021r. stanowiącego wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powodem i miesiąc od przesłania do Rady drugiego, już bardziej szczegółowego pisma z dnia 18 stycznia 2022r. Decyzja pozwanego o odwołaniu powoda z 25 stycznia 2022r. była zatem przedwczesna, bo podjęta bez uzyskania uprzedniej uchwały Rady Miasta, której był radnym, co w efekcie doprowadziło do uwzględnienia powództwa.

Podstawowym roszczeniem przysługującym pracownikowi, którego stosunek pracy istnieje na podstawie powołania, a który jest radnym, w razie odwołania go ze stanowiska i rozwiązania stosunku pracy bez zgody rady gminy, ze względu na istotę stosunku pracy z powołania – jest odszkodowanie, o którym mowa w art. 45 § 1 k.p. Na zasadzie art. 47 ¹ k.p. Sąd Rejonowy ustalił wysokość odszkodowania na kwotę wynagrodzenia za okres jednego miesiąca, albowiem tyle w przypadku powoda wynosił okres wypowiedzenia (art. 36 § 1 pkt 2 k.p.) jako, że powód był zatrudniony u pozwanej przez 10 miesięcy. Kwota jednomiesięcznego wynagrodzenia powoda obliczonego według zasad dotyczących obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (§ 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 29 maja 1996r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy oraz wynagrodzenia stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia i innych należności przewidzianych w kodeksie pracy – t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 927) wyniosła 9000,00 zł brutto, zgodnie z niekwestionowanym przez stronę powodową zaświadczeniem pozwanej z 25 marca 2022r.

Stąd Sąd Rejonowy na mocy art. 47 ¹ k.p. w zw. z art. 45 § 1 k.p. zasądził na rzecz powoda kwotę 9.000 zł tytułem odszkodowania za rozwiązanie stosunku pracy z naruszeniem przepisów, oddalając powództwo w pozostałej części.

Sąd Rejonowy nie znalazł podstaw do uwzględnienia powództwa w zakresie kwoty dochodzonej pozwem, tj. odszkodowania w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia za pracę. Zasadą jest, iż w razie stwierdzenia niezgodności z prawem lub nieuzasadnionego rozwiązania stosunku pracy zawartego na podstawie umowy na czas nieokreślony, pracownikowi przysługuje odszkodowanie w wysokości wynagrodzenia za okres wypowiedzenia. Odszkodowanie w wyższej wysokości może być przyznane w sytuacji, kiedy zostanie stwierdzone istnienie szczególnych okoliczności, które by to uzasadniały. Nadmienił , iż przepis art. 47 ¹ k.p. nie określa kryteriów, od których zależy sądowe ustalenie wysokości odszkodowania. W takim bowiem przypadku należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza rodzaj naruszenia przepisów o wypowiedzeniu umowy o pracę, staż pracownika, wysokość jego wynagrodzenia czy też sytuację osobistą i rodzinną pracownika.

Mając na względzie okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd Rejonowy doszedł do przekonania, iż brak przesłanek uzasadniających przyznanie odszkodowania w górnej granicy odpowiedzialności odszkodowawczej pracodawcy. M. wystąpiły żadne szczególne, wyjątkowe okoliczności, które przemawiałyby za uwzględnieniem powództwa w całości. Powód świadczył pracę na rzecz pozwanej przez okres około 10 miesięcy. Gdy pełnił funkcję Komendanta (...) korzystał z urlopu bezpłatnego na Akademii (...) w B., na której był zatrudniony jeszcze zanim objął mandat radnego. Po odwołaniu z zajmowanego stanowiska u pozwanej powód nie przerwał urlopu bezpłatnego na uczelni (chociaż mógł wrócić do pracy), lecz szukał innych możliwości zarobkowania. Od 14 kwietnia 2022r. został członkiem zarządu (...), gdzie zajmuje stanowisko managerskie, zaś jego dochody miesięczne wynoszą łącznie 13.200 zł. Podjął więc dobrze płatne zatrudnienie, zgodne z jego kwalifikacjami i umiejętnościami. Bez pracy powód pozostawał przez okres około miesiąca czasu, przy czym była to jego decyzja, albowiem miał możliwość przerwania urlopu bezpłatnego i powrotu do pracy w Akademii (...) w B.. Także ciężar naruszenia przez pracodawcę przepisów o rozwiązaniu umowy o pracę nie przemawia za uwzględnieniem żądania powoda w dochodzonej pozwem wysokości. Naruszenia przez pozwaną wymogu wynikającego z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie sposób kwalifikować w kategoriach rażącego. Zwróciła się on bowiem do rady gminy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie z powodem stosunku pracy, odpowiedziała na pismo rady odnośnie uszczegółowienia wniosku, zaś podejmując przedwcześnie decyzję o odwołaniu kierowała się błędnie zinterpretowanym orzecznictwem Sądu Najwyższego. W tej sytuacji, nie sposób przypisać jej też intencjonalnego działania nacechowanego złą wolą.

O kosztach zastępstwa procesowego Sąd Rejonowy orzekł na podstawie art. 100 k.p.c. i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Mając na uwadze wynik sprawy i wysokość kosztów zastępstwa procesowego stron najbardziej pożądanym było ich wzajemne zniesienie uwzględniając ich ryczałtową wysokość.

O kosztach sądowych Sąd ów orzekł na podstawie art. 113 ust. 1 w zw. z art. 96 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2020r., poz. 755 t.j.) nakazując pobranie od pozwanej na rzecz Skarbu Państwa kwoty 500 zł tytułem opłaty od pozwu, od uiszczenia której powód był zwolniony z mocy ustawy, a której wysokość ustalono w oparciu o art. 13 ust. 1 pkt 5 tej ustawy.

O rygorze natychmiastowej wykonalności Sąd Rejonowy orzekł w punkcie piątym wyroku na podstawie art. 477 ² § 1 k.p.c.

Apelację od tego wyroku wniosła pozwana zaskarżając go w części - co do pkt 1, 3 i 5 wyroku.

Pozwana wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie powództwa w całości i zasądzenie na swą rzecz kosztów procesu za obie instancje.

Apelująca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

⚫

błędną wykładnię art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że rada gminy nie jest związana 30-dniowym terminem na zajęcie stanowiska w przedmiocie wniosku pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powołania radnym tejże gminy;

⚫

niezastosowanie art. 89 ust. 1a i ust. 2 tej ustawy do sytuacji, w której rada gminy w terminie 30 dni od otrzymania wniosku pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powołania z radnym tejże gminy nie zajęła stanowiska, podczas gdy z orzecznictwa Sądu Najwyższego (wyrok z 2 lipca 2009r. I PK 25/09) jednoznacznie wynika, że jeśli rada gminy przekroczy ustawowy termin 30 dni do wyrażenia stanowiska na podstawie art. 25 ust. 2 owej ustawy, to zastosowanie ma art. 89 tej ustawy, zgodnie z którym brak takiego stanowiska rady gminy w terminie 30 dni jest równoznaczny z wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy;

⚫

błędną wykładnię art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w związku z art. 70 § 1 ustawy kodeks pracy poprzez wymaganie, aby wniosek pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy był szczegółowo umotywowany, podczas gdy jeśli z radnym nawiązano stosunek pracy z powołania, to art. 70 kodeksu pracy nie wymaga podania przyczyn uzasadniających odwołanie.

Apelująca wskazała, że wniosek Komendanta Głównego OHP powinien od razu trafić do rozpoznania, czego nie zrobiono tj. nie nadano mu biegu i w terminie 30 dni sprawa w ogóle nie trafiła pod obrady Rady Miejskiej. Tymczasem przy braku bezpośredniego związku przyczyn odwołania powoda ze stanowiska Komendanta Wojewódzkiego (...), a wykonywaniem przez niego funkcji radnego w B. ochrona prawna, jaką chciała udzielić Rada Miejska, narusza zasady współżycia społecznego i utrudnia prawidłową gospodarkę środkami publicznymi Skarbu Państwa. Brak możliwości odwołania powoda musiałby powodować pozostawanie w zatrudnieniu osoby, która kieruje jednostką budżetową Skarbu Państwa w sposób nieodpowiadający jego przełożonym i Ministerstwu nadzorującemu tę jednostkę.

Jak wskazała skarżąca termin, w jakim Rada Miejska w B. powinna się wypowiedzieć w przedmiocie wniosku Komendanta Głównego OHP, jest sztywno określony w art. 89 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym i jest to termin 30-dniowy. Powszechnie przyjmuje się, że termin z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter prekluzyjnego terminu prawa materialnego (tak NSA w wyroku z 5 grudnia 2006r., I OSK (...) i z 11 stycznia 2012r., I OSK (...)), a nie terminu instrukcyjnego. Stąd pozwana wywodzi prawny obowiązek Rady Miejskiej do rozpatrzenia wniosku Komendanta Głównego OHP w terminie 30 dni, a zaniechanie przez Radę Miejską rozpatrzenia tego wniosku rodzi konsekwencje prawne w postaci uznania, że Rada Miejska wyraziła zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z powodem. Termin 30-dniowy jawi się jako całkowicie wystarczający na zajęcie stanowiska przez radę gminy. Sam fakt, że uchwałą z 17 lutego 2022r. ostatecznie Rada Miejska w B. odmówiła wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powodem oznacza, że (...) miała dostateczny materiał do podjęcia decyzji w terminie 30 dni od otrzymania wniosku Komendanta Głównego OHP.

Skarżąca wyjaśniła przy tym, że dokonując odwołania powoda działała w zaufaniu do wyroków Sądu Najwyższego, które uznają milczenie organu gminy w terminie 30 dni od daty złożenia wniosku za równoznaczne ze zgodą tego organu na podstawie art. 89 ust. 1a i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (tak Sąd Najwyższy w wyroku z 2 lipca 2009r., I PK 25/09). W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o wyrażenie zgody rady miejskiej na rozwiązanie stosunku pracy z powołania wystąpił Prezes ZUS, czyli pracodawca nie będący jednostką samorządu terytorialnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Takie stanowisko Sąd Najwyższy wyraził również we wcześniejszym wyroku z 19 kwietnia 2006r. (II PK 135/05). Interpretacja przepisów przedstawiona przez Sąd Najwyższy w powołanych wyrokach odpowiada względom funkcjonalnym wykładni prawa - zapobiega sytuacji, w której stan „zawieszenia” uprawnienia pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy, mógłby trwać nieskończenie długo. Gdyby przyjąć, że Rada Miejska może bezterminowo uchylać się od zajęcia stanowiska w sprawie zgody bądź braku zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, i nie rodzi to żadnych skutków po stronie pracodawcy, to byłoby to nie do pogodzenia z funkcją przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Rolą samorządu gminnego nie jest bowiem unikanie rozpatrywania spraw dotyczących radnych, a termin 30 dni jest wystarczająco długi, aby rada gminy zajęła stanowisko w sprawie złożonego jej wniosku. Wykładnia zaprezentowana przez Sąd I instancji powodowałaby ponadto ten skutek, że możliwość rozwiązania stosunku pracy z radnym byłaby jedynie hipotetyczna, a nie faktyczna. Taka wykładnia przepisów, jaką zaproponował Sąd I instancji, zachęcałaby wręcz rady miejskie do uchylania się od podejmowania decyzji w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zdaniem skarżącej prowadziłoby to do naruszenia zasad współżycia społecznego i gospodarności w zarządzaniu środkami Skarbu Państwa.

Apelująca podkreśliła, że pracownik zatrudniony w ramach stosunku pracy z powołania nie korzysta z ochrony trwałości stosunku pracy znajduje się w licznych orzeczeniach Sądu Najwyższego (m. in. z 27 kwietnia 2010r., II PK 314/09). Jak z nich wynika odwołanie pracownika nie musi zawierać przyczyny odwołania. Stąd pracownik zatrudniony na podstawie powołania nie może kwestionować skutecznie odwołania równoznacznego z wypowiedzeniem umowy o pracę ze względu na brak uzasadnionej przyczyny. Nie jest przy tym wskazane - przede wszystkim dla dobra instytucji kierowanej przez osobę zatrudniona na podstawie powołania - aby w związku z jej odwołaniem ze stanowiska przedstawić innym organom informacje o zarzutach wobec pracy tej osoby, wskazywać na nieprawidłowości czy brak zaufania organu nadrzędnego itp. Z istoty stosunku prawnego z powołania wynika, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Dodatkowo apelująca zwróciła uwagę, że w sytuacji, gdy przyczyny odwołania nie mają związku z wykonywaniem funkcji radnego, to wykładnia art. 25 ust. 2 i art. 89 ustawy o samorządzie gminnym przyjęta przez Sąd I instancji prowadziłby także do nierównego traktowania pracowników zatrudnionych w ramach powołania w zależności od tego, czy mają status radnego, co naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 112 i art. 113 k.p., które gwarantują, że pracownicy mają równe prawa z tytułu jednakowego wypełniania takich samych obowiązków.

Zdaniem skarżącej, skoro Rada Miejska w B. w terminie 30 dni od daty otrzymania wniosku Komendanta Głównego OHP nie zajęła stanowiska w przedmiocie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powodem, to trzeba przyjąć, że na podstawie art. 89 ust. 1a i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym milczenie tego organu Gminy było równoznaczne ze zgodą na rozwiązanie stosunku pracy z powodem.

W odpowiedzi na apelację powód wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu apelacyjnym.

Zdaniem powoda wniosek złożony przez pozwaną do Rady Miasta był lapidarny, nie wskazywał żadnych konkretnych powodów, które w sposób obiektywny wskazywałyby na zasadność wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Rada Miejska, aby rozpatrzyć taki wniosek musi w sposób co najmniej dostateczny, a nie ogólnikowy, zapoznać się z przyczynami kwalifikującymi do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku prawnego. Brak przy tym terminu, w którym to Rada Miejska miałaby być zobligowana na zajęcie stanowiska. Każde rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wymaga uprzedniej zgody konkretnej Rady Gminy. Odwołanie powoda bez tej zgody było przedwczesne. Powód podkreślił, iż w wyroku Sądu Najwyższego z 4 listopada 2010r. (II PK 111/10) zwrócono uwagę, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym w terminie 30 dni od powiadomienia przez pracodawcę rady miasta o zamiarze rozwiązania z radnym stosunku pracy nie może być uznane za równoznaczne z uzyskaniem wymaganej zgody. Łączenie treści art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z art.89 ustawy o samorządzie gminnym jest błędne, ponieważ te dwa artykuły znajdują się w zupełnie innych częściach ustawy - gdzie art. 89 znajduje się w części ustawy, której przedmiotem jest nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, co dodatkowo oznacza, że nie należy tego przepisu przypisywać do zakresu stricte regulowanego przez prawo pracy. Potwierdza to jednoznacznie stanowisko sądów administracyjnych (m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z 13 maja 2021r., (...) SA (...), gdzie podkreślono, że nie można interpretować art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez treść art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem ten ostatni przepis dotyczy spraw należących do zadań własnych gminy, nie zaś do spraw dotyczących rozwiązania stosunku pracy z radnym). Jak przesądził Sąd Najwyższy w wyroku z 4 listopada 2010r. (II PK 111/10) przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie wskazuje żadnego konkretnego terminu do podjęcia uchwały przez radę miasta. Nie można go też w żaden sposób dorozumieć kierując się zarówno zasadami logicznego rozumowania, jak i normami prawnym, gdyż nie zachodzi żaden logiczny związek między art. 25 ust. 2 o samorządzie gminnym a art. 89 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do zarzutu wskazującego na błędną wykładnię art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 70 § 1 ustawy k.p. powód zauważył, że Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały siedmiu Sędziów z 24 listopada 1992r. (I PZP 55/92) stwierdził, iż ustawodawca w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przejawił wolę ochrony wszystkich radnych - pracowników bez względu na źródło nawiązania stosunku pracy (Uchwała SN z 24.1l.1992r., I PZP 55/92). Celem ochrony stosunku pracy radnego jest umożliwienie mu, ze względu na szczególną rolę gmin, jak najskuteczniejszego sprawowania funkcji w ramach organu gminy jakim jest rada. Cel i znaczenie szczególnej ochrony funkcji radnego byłyby iluzoryczne, gdyby faktycznie wyłączono spod tej ochrony radnych, których stosunek pracy powstał na podstawie powołania.

Powód zauważył, że klauzula zawarta w art. 69 pkt. 1 k.p. stwierdzająca, że do stosunku pracy na podstawie powołania stosuje się przepisy dotyczące umowy o pracę na czas nieokreślony, z wyłączeniem przepisów regulujących tryb postępowania przy rozwiązywaniu umów o pracę, nie ma zastosowania do pracowników zatrudnionych na podstawie powołania, będących jednocześnie radnymi. Dlatego też dokonanie przez pracodawcę odwołania ze stanowiska pracownika powołanego będącego radnym, prowadzącego do rozwiązania stosunku pracy bez zgody rady gminy będzie stanowiło naruszenie prawa - art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Ekspertyza pt.: „Uprawnienia radnego - pracownika wobec pracodawcy” nr 133, 2021r. autorstwa dr hab. M. C., prof. (...)).

W myśl art. 2 k.p. pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Wymóg uzyskania zgody rady odnosi się do zamierzonego, definitywnego rozwiązania każdego stosunku pracy, w tym nawiązanego na podstawie powołania. Ochrona trwałości stosunku pracy radnego zagwarantowana w ustawy o samorządzie gminnym obejmuje wszystkie formy nawiązania stosunku pracy (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2017r., I OSK 976/17).

Sąd Okręgowy zważył, co następuje:

Apelacja nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd odwoławczy w pełni podziela precyzyjne ustalenia faktyczne i bardzo trafne rozważania prawne Sądu I instancji uznając je za własne, co oznacza, iż z mocy art. 387 § 2 ¹ k.p.c. zbędne jest ich ponowne przywoływanie w uzasadnieniu wyroku Sądu odwoławczego. Zarzuty stawiane przez apelującą zaskarżonemu wyrokowi okazały się chybione.

Niewątpliwie rację ma apelująca, iż co do zasady stosunek pracy nawiązany na podstawie powołania przewiduje najsłabszą ochronę spośród wszelkich stosunków pracy. Z mocy art. 70 § 1 k.p. pracownik może być bowiem w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Jedyny wymóg stawiany odwołaniu w myśl art. 70 § 1 ¹ k.p. to dokonanie go na piśmie. Co do zasady przy odwołaniu nie ma zastosowania art. 30 § 4 k.p., zgodnie z którym w oświadczeniu pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony lub o rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia powinna być wskazana przyczyna uzasadniająca wypowiedzenie lub rozwiązanie umowy. Regułą więc jest, iż odwołanie ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania nie wymaga podania jego przyczyny.

Uwadze apelującej uszła okoliczność, iż powyższe regulacje doznają istotnego ograniczenia w przypadku wystąpienia wyjątku od ich zastosowania odnoszącego się do zatrudnienia radnego na podstawie powołania. Szczególna ochrona jego stosunku pracy została przewidziana w art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 559), który przewiduje, iż rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Stosownie do prawidłowo przytoczonego przez Sąd Rejonowy wyroku Sądu Najwyższego z 25 lutego 2015r. (II PK 101/14) treść tej regulacji jednoznacznie obejmuje przewidzianą nim ochroną wszystkich pracowników, w tym także zatrudnionych na podstawie powołania, czemu apelująca nie przeczy. O ile zatem ochrona stosunku pracy wynikająca z samego powołania jest bardzo słaba, o tyle to ochrona stosunku pracy radnego wynikająca z powołanej regulacji jest wyjątkowo silna. Obejmowała ona tymczasem powoda, który był radnym.

Interpretacja art. 25 ust. 2 powołanej ustawy potwierdza trafność wniosków przyjętych przez Sąd Rejonowy, które sprowadzają się do przyjęcia, iż:

⚫

przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dopuszcza wyjątków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2016r., II OSK 211/16);

⚫

wyrażona wyraźnie zgoda rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest obligatoryjna, niezależnie od sposobu nawiązania i trybu rozwiązania stosunku pracy;

⚫

brak terminu do wyrażenia owej zgody;

⚫

to wyraz woli ustawodawcy zapewnienia szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2016r., II OSK 641/16);

⚫

rada gminy musi znać przyczyny rozwiązania stosunku pracy - obowiązana jest bowiem badać motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, ponieważ od nich zależy czy winna odmówić wyrażenia zgody, gdy jego podstawą są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu; bez znajomości tych przyczyn przez radę gminy ochrona stosunku pracy radnego byłaby tylko teoretyczna.

Prawidłowo przyjął także Sąd I instancji, iż przepis art. art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym nie ma tu zastosowania. Przewiduje on, iż jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. Zgodnie z jego brzmieniem termin, o którym mowa w ust. 1, wynosi 30 dni, jeżeli zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie wymagane jest od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Po myśli zaś art. 89 ust. 2 tej ustawy jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a.

Jak jednoznacznie wynika z zastosowania metod wykładni językowej do treść tej regulacji dotyczy ona wyłącznie zatwierdzenia stanowisk w relacjach pomiędzy organami gminy, a pozwany do nich nie należy. Do tego wniosku prowadzi też wykładni systemowa: przepis art. 89 omawianej ustawy znajduje się w tej jej części, której przedmiotem jest nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, więc nie może odnosić się do kwestii regulowanych przez prawo pracy (tak wyrok Sądu Najwyższego z 4 listopada 2010r., II PK 111/10). Zatem zarówno ze względów podmiotowych, jak i systemowych nie sposób zastosować powyższej regulacji do zgody rady gminy na odwołanie powoda. Brak więc jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia oczekiwanej przez pozwanego fikcji prawnej, zgodnie z którą nie zajęcie przez radę gminy stanowiska w sprawie wyrażenia zgody w terminie 30 dni od jej powiadomienia o zamiarze odwołania powoda oznacza wyrażenie zgody. Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości zastosowania tego terminu, jak i tej fikcji prawnej w przypadku opisanym w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika przy tym z oczywistych reguł wykładni prawa zastosowanie jakiegokolwiek domniemania wymaga tego, by wyraźnie zostało ono przewidziane przez ustawodawcę, co poprzedzać musi oznaczenie terminu, w jakim możliwe będzie jego przyjęcie. W przypadku wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego takiego domniemania nie ustanowiono.

Argumenty pozwanego natury teleologicznej w odniesieniu do tej regulacji nie mogą odnieść założonego skutku. Przedstawiając przeciwną do powyższej interpretacji art. 89 ustawy o samorządzie gminnym de facto konstatuje on bowiem brzmienie art. 25 ust. 2 tej ustawy. Uznaje, iż wzgląd na interesy pracodawcy, którym w tym przypadku jest jednostka budżetowa nie dopuszcza możliwości oczekiwania bez ograniczeń na stanowisko rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem, którego nie chce już zatrudniać. Tymczasem tak szeroką ochronę stosunku pracy radnego przewidział ustawodawca wobec wszystkich pracodawców, w tym także państwowych, a jemu nie sposób zarzucać braku racjonalności. Co więcej - ochrona ta odnosi się również do osób, z którymi pracodawca ma zamiar rozwiązać umowę o pracę bez wypowiedzenia z uwagi na ciężkie naruszenie przez nich podstawowych obowiązków pracowniczych. Zastosowanie tu metody wykładni a maiori ad minus prowadzi do wniosku, że tym bardziej w przypadku zamiaru odwołania powoda dyktowanego „inną koncepcją rozwoju pozwanej” oczekiwanie na uprzednią zgodę rady gminy było obligatoryjne.

Na koniec należy zauważyć, iż nawet gdyby przyjąć odmienną - sugerowaną przez pozwaną wykładnię powyższych regulacji, to należałoby uznać, iż Rada Miejska w B. zachowała termin 30 dni na odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy powoda. Termin ów należałoby bowiem liczyć od 19 stycznia 2022r., kiedy to do Rady Miasta wpłynęło pismo Komendanta Głównego OHP z 18 stycznia 2022r., w którym poza nic nie wnoszącą informacją, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z powodem są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego, lecz z zatrudnieniem w Ochotniczych Hufcach Pracy wskazano po raz pierwszy na odmienną koncepcję merytorycznego rozwoju jednostki, której kierownikiem jest powód od wizji tego rozwoju Komendanta (...) i właściwego nadzorującego ministerstwa, na nieprawidłowości powoda uniemożliwiające dalszą współpracę i negatywną ocenę działań pozwanej. Dopiero w tym piśmie, choć bardzo ogólnikowo wskazano na merytoryczne przyczyny planowanego rozwiązania stosunku pracy z powodem. Podejmując w dniu 17 lutego 2022r. uchwałę, którą odmówiono wyrażenia na to zgody Rada Miejska dochowała zatem opisanego wyżej terminu 30 dni.

Treść wniosku Komendanta Głównego OHP z 16 grudnia 2021r. nie może być brana pod uwagę. Wskazywała on bowiem jedynie, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z powodem nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Dodano też, iż konieczność dokonania tej zmiany kadrowej nie wynika z jakichkolwiek aspektów politycznych, religijnych czy światopoglądowych, a związana jest z funkcjonowaniem pozwanego. Jak wyjaśniono wyżej z przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika oczywista konkluzja, iż rada gminy musi zostać powiadomiona we wniosku o wyrażenie zgody o przyczynach rozwiązania stosunku pracy. W przeciwnym razie nie byłaby bowiem w stanie wykonać swego obowiązku i zbadać motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym. Tylko wówczas może tymczasem ustalić czy podstawą są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, kiedy to winna odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie jego stosunku pracy.

Opisany wyżej wniosek pozwanej z 16 grudnia 2021r. w żadnym wypadku nie spełniał tych wymogów. Przedstawiał w sposób negatywny co nie jest przyczyną planowanego rozwiązania stosunku pracy z powodem i nad wyraz „ułatwiał” zadanie Radzie Miejskiej przytaczając sformułowanie ustawowe, z którego wynikało, iż nie są to zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego ani różne inne tam wymienione. Gdyby tak sformułowany wniosek uznać za wystarczający, to szczególna ochrona przewidziana art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym byłaby całkowicie iluzoryczna. Każdy pracodawca zawierałby powyższą formułę we wniosku o rozwiązaniem z radnym stosunku pracy, co gwarantowałoby mu uzyskanie zgody rady gminy na dokonanie tej czynności. Tymczasem nie idzie tu o wymienienie zbioru zdarzeń negatywnych, nie będących jego podstawą, lecz o ujęcie pozytywne wskazujące na to co ma być przyczyną rozwiązania stosunku pracy, bo tylko tak opisana przyczyna podlega badaniu przez radę gminy. Przeciwna konkluzja przyjmowana przez apelującego jako pozbawiona sensu nie może się więc ostać.

Jak z powyższego wynika Przewodniczący Rady Miejskiej w B. miał pełne podstawy ku temu, by w piśmie do Komendanta Głównego OHP z 10 stycznia 2022r. wskazać, że wniosek nie zawiera informacji o jakichkolwiek merytorycznych przyczynach rozwiązania stosunku pracy, co uniemożliwia zbadanie, czy przyczyny te nie są aby związane z pełnieniem przez powoda mandatu radnego. Słuszne więc zwrócił się z prośbą o przedstawienie szerszej argumentacji uzasadniającej wniosek. Uzyskana 19 stycznia 2021r. odpowiedź była już bliższa opisanym wyżej wymogom – ujawniała od strony pozytywnej ogólnikowe przyczyny, które decydować miały o rozwiązaniu z powodem stosunku pracy. W terminie 30 dni od tego wniosku Rada Miasta odmówiła wyrażenia na to zgody, choć – jak już wyjaśniono – nie była takim terminem związana.

Sąd nie uwzględnił wniosku apelującej o wystąpienie z pytaniem prawnym do Sądu Najwyższego na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. z uwagi na powstałe przy rozpoznaniu apelacji zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w zakresie interpretacji art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Ostatnie, a więc najbardziej aktualne, cytowane powyżej orzeczenie Sądu Najwyższego w tej kwestii z 4 listopada 2010r. (II PK 111/10) rozwiewa wszelkie wątpliwości. Jest przy tym w pełni zgodne z przytaczanym wyżej orzecznictwem administracyjnym. Ponadto treść wadliwego wniosku pozwanej z 16 grudnia 2020r. sprawia, że nawet przeciwna niż tam przyjęta interpretacja owej regulacji nie pozwalała na wydanie innego niż zaskarżone rozstrzygnięcia.

Trafnie zatem Sąd I instancji ocenił, że konsekwencją rozwiązania z powodem stosunku pracy bez zgody rady gminy, a zatem z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym było przyznanie mu odszkodowania z art. 47 ¹ k.p. w związku z art. 45 k.p.

Mając powyższe na uwadze z mocy art. 385 k.p.c. należało oddalić apelację pozwanej jako bezzasadną.

O kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu apelacyjnym orzeczono na podstawie art. 98 § 1 i 3 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c. przy zastosowaniu § 10 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 1800 z późn. zm.) zasądzając je od pozwanej na rzecz powoda w wysokości stawki minimalnej.

SSO Anna Petri