Pełny tekst orzeczenia

UZASADNIENIE

Decyzją numer (...) z dnia 13 czerwca 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku T. C. o wydanie decyzji o ustaleniu wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne.

W uzasadnieniu w/w decyzji wskazano, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2022r. komornicy sądowi, ustalają podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie zdrowotne na zasadach, obowiązujących osoby prowadzące działalność gospodarczą . Oznacza to, że o sposobie ustalenia wysokości podstawy wymiaru i wysokości składek, decyduje forma opodatkowania uzyskiwanych przychodów. ZUS powołał się na treść przepisu art. 33 ust. 3 ustawy o komornikach sądowych, przedstawiając interpretację tego przez –organ rentowy.

ZUS wskazał, że do komorników powinny być zastosowany przepis art. 81 ust. 2 i 2b ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie zaś przepis art. 81 ust. 2za tej ustawy , albowiem – ten przepis jest stosowany jedynie do osób prowadzących pozarolnicza działalność gospodarczą , które nie zostały wskazane w art. 81 ust. 2, 2e, i 2z tej ustawy

(decyzja k. 14-15 w aktach ubezpieczeniowych załączonych do sprawy)

Odwołanie od w/w decyzji złożył T. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając przede wszystkim naruszenie przepisów prawa : art. 61 a par. 1 k.p.a w zw. z art. 123 ustawy o z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 83 ust.1 tej ustawy i wniósł o zmianę decyzji poprzez nakazanie wszczęcia przez ZUS postępowania.

(odwołanie – k. 3-4 verte)

W odpowiedzi na odwołanie organ rentowy wniósł o jego oddalenie podnosząc, że w sprawie nie zaistniały żadne niezgodności, nieprawidłowości i błędy w zakresie złożonych przez płatnika – wnioskodawcę, dokumentów rozliczeniowych i rozliczonych w nich składek na ubezpieczenie zdrowotne z okres od stycznia 2022r., zatem brak podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiotowej kwestii.

(odpowiedź na odwołanie – k. 17-18)

Sąd Okręgowy ustalił następujący stan faktyczny:

T. C. jest komornikiem sądowym .

/ bezsporne/

Wnioskodawca składał dokumenty rozliczeniowe składki na ubezpieczenie zdrowotne za 2022 rok, podając formę opodatkowania – zasady ogóle (podatek liniowy)

( bezsporne – dokumentacja w aktach ZUS)

W dniu 31.05.2023r. T. C. złożył do ZUS, pismo - stanowisko , wraz z wnioskiem o wydanie decyzji, przedstawiając wątpliwości odnośnie do podstawy określenia składki zdrowotnej w 2022 roku i na przyszłość oraz wniosek o wydanie formalnej decyzji w zakresie zastosowania, przy ustalaniu wysokości składki na ubezpieczenie zdrowotne – komornika, jako płatnika składek, dyspozycji art. 79 ust.1 w zw. z art. 81 ust. 2za - ustawy z dnia 27.08.2004r. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

( wniosek k. 1 akt ZUS)

Zaskarżoną decyzją numer (...) z dnia 13 czerwca 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku T. C. o wydanie decyzji o ustaleniu wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne.

(decyzja k. 14-15 w aktach ZUS)

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach ZUS, przedłożonych w toku postępowania sądowego. Autentyczność dokumentów nie była kwestionowana i nie budziła wątpliwości Sądu, stąd też uznano je za wiarygodny materiał dowodowy.

Sąd Okręgowy zważył, co następuje:

Odwołanie, podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z dyspozycją art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2023 poz. 1230 j.t.) jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję.

Na mocy przepisu art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 - to jest żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego - zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu pozostawało, czy przy powyższych ustaleniach i w oparciu o powyższe przepisy organ rentowy mógł wydać w sprawie decyzję z dnia 13 czerwca 2023 r. odmawiającą T. C. wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne w 2022 roku i na przyszłość, a to z uwagi na brak sporu w sprawie, gdyż nie zaistniały żadne niezgodności, nieprawidłowości i błędy w zakresie złożonych przez płatnika – wnioskodawcę, dokumentów rozliczeniowych i rozliczonych w nich składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 2022r. (jak przyjął organ rentowy).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że jak wynika z ugruntowanego stanowiska judykatury, w sprawach z odwołania od decyzji organu rentowego, treść zaskarżonej decyzji wyznacza przedmiot i zakres rozpoznania oraz orzeczenia sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (por. orzeczenia Sądu Najwyższego z 13 maja 1999 r., II UZ 52/99; z 2 marca 2011 r., II UZ 1/11, z 22 lutego 2012 r., II UK 275/11). Zasadę tę wyraża jednoznacznie wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 27 lutego 2014 r., III AUa 881/13 (LEX nr 1439162) wskazując, że przeniesienie sprawy na drogę sądową przez wniesienie odwołania od decyzji organu rentowego ogranicza przedmiot postępowania sądowego do okoliczności uwzględnionych w decyzji, a między stronami spornych; poza tymi okolicznościami spór sądowy nie może zaistnieć. Przed sądem wnioskodawca może żądać jedynie korekty stanowiska zajętego przez organ rentowy i wykazywać swoją rację, odnosząc się do przedmiotu sporu objętego zaskarżoną decyzją, natomiast nie może podnosić czegoś, o czym organ rentowy nie decydował.

Sąd zaś dokonuje merytorycznej, a więc uwzględniającej przepisy prawa materialnego, kontroli prawidłowości decyzji organu rentowego (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z 9 października 2014 r., II UK 594/13).

W niniejszej sprawie wnioskodawca składał dokumenty rozliczeniowe składki na ubezpieczenie zdrowotne za 2022 rok, podając formę opodatkowania – zasady ogóle (podatek liniowy), ale powziął wątpliwość co do prawidłowości takiego rozliczenia i wniósł o wydanie decyzji w tym zakresie, przedstawiając te wątpliwości odnośnie do podstawy określenia składki zdrowotnej w 2022 roku i na przyszłość. W związku z tym zwrócił się do ZUS o wydanie formalnej decyzji w zakresie zastosowania, przy ustalaniu wysokości składki na ubezpieczenie zdrowotne – komornika, jako płatnika składek, dyspozycji art. 79 ust.1 w zw. z art. 81 ust. 2za - ustawy z dnia 27.08.2004r. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zaś ZUS wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Takie rozstrzygnięcie oparte - błędnie w ocenie Sądu Okręgowego - na przepisie art. 61a § 1 k.p.a. uniemożliwiło w niniejszym postępowaniu odwoławczym jakąkolwiek kontrolę merytoryczną i ewentualną zmianę treści zaskarżonej decyzji. Nie ma bowiem w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia co do ustalenia przez organ wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Przy tak skonstruowanej sentencji decyzji Sąd Okręgowy nie może wiec odnieść się do kwestii merytorycznych, to jest czy do komorników powinny być zastosowany przepis art. 81 ust. 2 i 2b ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, czy przepis art. 81 ust. 2za tej ustawy.

Należy przypomnieć, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. pozwala na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania tylko wówczas, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

W ocenie Sądu Okręgowego oczywistym jest w niniejszej sprawie, że wnioskodawca jest stroną zainteresowaną w wydaniu takiej decyzji, gdyż ewentualne stanowisko organu rentowego dotyczy jego bezpośrednio, jak również wpływa na wysokość podstawy wymiaru jego składek na ubezpieczenie zdrowotne. A zatem skoro powziął on wątpliwość co do prawidłowości dotychczasowych rozliczeń, to organ rentowy winien wydać decyzję merytoryczną w tym zakresie, umożliwiającą odwołującemu się ewentualną merytoryczną polemikę ze stanowiskiem ZUS.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych może nastąpić tylko wówczas, gdy oczywistym jest, że osoba która występuje z żądaniem wszczęcia postępowania nie może być uznana za stronę tego postępowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie tej przesłanki jest możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., (...) 321/11, LEX nr 1219017) W przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię. Stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania (W. C., Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., (...) 2011, nr 4, s. 9).

Z kolei użycie przez ustawodawcę w art. 61a § 1 k.p.a. zwrotu "nie może być wszczęte" akcentującego na termin "wszczęcie" wskazuje, że przyczyna przedmiotowa musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku lub też jest znana organowi z urzędu. Należy przy tym zwrócić uwagę, że czym innym jest brak przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji, a czym innym jest zaistnienie negatywnej przesłanki określonej w przepisie prawa materialnego, która uniemożliwia uwzględnienie żądania.

Podobny pogląd został wyrażony w doktrynie (Tomasz Brzezicki w pod red. J. Wantoch-Rekowski, Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz. LEX 2015), gdzie wskazano, że wszczęte postępowanie powinno zostać zakończone merytorycznym rozstrzygnięciem w sprawie nawet w sytuacji, gdy strona żądająca wszczęcia postępowania wadliwie podnosi zarzuty związane z zaistnieniem nowych dowodów lub ujawnieniem okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji. Oznacza to, że organ jest zobligowany na żądanie strony prowadzić merytoryczne postępowanie w sprawie i dopiero po jego przeprowadzeniu ustalić, czy powoływane okoliczności mają charakter nowości, i na tej podstawie wydać rozstrzygnięcie o odmowie dokonania ponownego ustalenia (zmiany już istniejącej decyzji). Taki pogląd wyraził również Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 4 lipca 2013 r., III AUa 1157/13, LEX nr 1369320, stwierdzając, że: "Jeżeli organ rentowy uznał, że ubezpieczony nie przedstawił nowych dowodów i nie ujawnił okoliczności istniejących przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie (por. art. 83a ust. 1 u.s.u.s.), winien był po prostu wydać decyzję odmawiającą ponownego ustalenia prawa, każda jednak merytoryczna ocena przedstawionych przez ubezpieczonego twierdzeń dokonywana jest już w toku postępowania administracyjnego, a zatem brak jest podstaw do odmowy wszczęcia takiego postępowania po myśli art. 61a k.p.a.".

Co istotne istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania nie zostało skonkretyzowane w Kodeksie. W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się następujące okoliczności:

a) sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (W. C., Zmiany w zakresie przepisów..., s. 9)

b) toczy się już postępowanie administracyjne w tej samej sprawie albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, które nie zostało następnie uchylone lub zmienione w sposób prawem przewidziany,

c) strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podnosząc w żądaniu te same przyczyny wadliwości decyzji, które były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 10 października 2012 r., II OSK (...), LEX nr 1234059; wyrok NSA z 19 stycznia 2022 r., II OSK 122/19, LEX nr 3334145).

d) strona żąda wszczęcia postępowania, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu (por. wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., I OSK 495/21, LEX nr 3243959).

e) wnioskodawca złożył wniosek o przyznanie uprawnienia po upływie terminu do złożenia wniosku (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., I (...), LEX nr 3036930).

Należy również podnieść, że zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., (...) 347/11, LEX nr 1219023).

Organ nie może w postanowieniu wydanym na podstawie komentowanego przepisu zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1, ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego (zob. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., I OSK 528/19, LEX nr 3288417).

W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że de facto uzasadnienie spornej decyzji ZUS sprowadza się do merytorycznego odniesienia się do wątpliwości wnioskodawcy, a tym samym powinno być ono zawarte w decyzji merytorycznej, a z pewnością nie w decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania.

Przyjęte rozwiązanie ma kardynalne znaczenie dla możliwości dokonania weryfikacji rozstrzygnięcia Zakładu przez sąd. W przypadku przyjęcia, że prawidłowe byłoby zweryfikowanie żądań strony już na etapie wstępnym, Zakład byłby zobligowany do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Należy zauważyć, że poddanie przez stronę w wątpliwość zastosowanych przez nią przepisów do ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne i przedstawienie swojego odmiennego stanowiska w kwestii merytorycznej, nie uniemożliwia prowadzenia postępowania w sprawie i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Dopiero merytoryczne rozstrzygnięcie Zakładu powinno zostać objęte kontrolą sądu podjętą w wyniku wniesionego odwołania, gdyż dopiero w takim rozstrzygnięciu Zakład jest zobligowany do merytorycznego ustosunkowania się do argumentów strony żądającej wszczęcia postępowania.

W przedmiotowej sprawie nie występują zatem żadne przyczyny, z powodu których postępowanie nie mogłoby zostać wszczęte.

Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rentowy winien podjąć decyzję co do istoty sporu wyrażając swoje stanowisko w kwestii podnoszonej przez wnioskodawcę we wniosku z dnia 31 maja 2023 r., jako merytoryczne rozstrzygnięcie odnośnie ustalenia wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne w sentencji nowej decyzji, tak aby Sąd Okręgowy, po ewentualnym wniesieniu przez wnioskodawcę, odwołania mógł poddać wydaną przez ZUS decyzję kontroli merytorycznej.

Mając powyższe na uwadze na podstawie powołanych przepisów oraz art. 477 ¹⁴ § 2 k.p.c. Sąd orzekł jak w sentencji.

O kosztach procesu Sąd orzekł na podstawie art. 98 § 1 i § 3 k.p.c., zasądzając od ZUS, jako strony przegrywającej proces, na rzecz wnioskodawcy kwotę 180 złotych – stosownie do treści § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).

Zaś zgodnie z art. 98 § 1 ¹ k.p.c. od kwoty zasądzonej tytułem zwrotu kosztów procesu należą się odsetki, w wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego, za czas od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, którym je zasądzono, do dnia zapłaty. O obowiązku zapłaty odsetek sąd orzeka z urzędu.