Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II UK 594/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 9 października 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Jerzy Kuźniar (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Beata Gudowska
SSA Piotr Prusinowski
w sprawie z wniosku H. M.
przeciwko Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o wysokość renty
rolniczej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 9 października 2014 r.,
skargi kasacyjnej wnioskodawczyni od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 29 maja 2013 r.,
oddala skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r., Sąd Apelacyjny oddalił apelację
wnioskodawczyni H. M. od wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w Ś. z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie przeciwko Prezesowi Kasy
Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziałowi Regionalnemu o wysokość
renty rolniczej.
2
W stanie faktycznym sprawy wnioskodawczyni odwołała się od decyzji
Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 6 czerwca 2012 r.,
którą utrzymano w mocy decyzję z dnia 23 kwietnia 2012 r., odmawiającą
„unieważnienia” decyzji z dnia 23 listopada 2005 r., 19 grudnia 2005 r., 10 kwietnia
2006 r., 16 listopada 2006 r., 21 grudnia 2006 r., 15 grudnia 2008 r., 20 marca
2009 r., 14 kwietnia 2009 r., 15 marca 2010 r. oraz 4 listopada 2011 r.,
zawieszających wypłatę części uzupełniającej renty rolniczej, wnosząc o ponowne
rozpatrzenie wniosku z dnia 22 marca 2012 r.,
Sąd Okręgowy oddalił odwołanie. Sąd ten ustalił, że wnioskodawczyni na
mocy umowy darowizny z dnia 26 marca 1982 r. stała się wraz z mężem
współwłaścicielką gospodarstwa rolnego położonego w U. o powierzchni 7,33 ha.
Wnioskodawczyni od dnia 1 marca 1988 r. pobiera rentę rolniczą z uwagi na
zaliczenie do III grupy inwalidów z tytułu wypadku przy pracy w gospodarstwie
rolnym. Na mocy umów dzierżawy z dnia 4 listopada 2005 r. małżonkowie M.
wydzierżawili na okres 10 lat grunty orne o pow. 1,16 ha oraz na okres 5 lat - grunty
orne o pow. 76 arów i 3,12 ha. Decyzjami z dnia 19 grudnia 2005 r., 10 kwietnia
2006 r., 16 listopada 2006 r., 21 grudnia 2006 r. i 4 listopada 2010 r. zawieszono
wnioskodawczyni w całości wypłatę części uzupełniającej renty rolniczej, natomiast
decyzjami z dnia 15 grudnia 2008 r., 20 marca 2009 r., 14 kwietnia 2009 r. i 15
marca 2010 r. - zawieszono w połowie wypłatę części uzupełniającej renty rolniczej.
Powyższe decyzje nie zostały zaskarżone.
Decyzją z dnia 30 grudnia 2010 r. przeliczono wnioskodawczyni prawo do
renty z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym i wstrzymano w całości
wypłatę części uzupełniającej świadczenia w związku z dalszym prowadzeniem
działalności rolniczej, a decyzją z dnia 31 grudnia 2010 r. zobowiązano
wnioskodawczynię do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń za okres od dnia 1
lipca do dnia 31 października 2010 r. Powyższe decyzje, wobec ich zaskarżenia,
zostały zmienione wyrokiem Sądu Okręgowego w Ś. z dnia 31 sierpnia 2011 r.,
który uznał, że część uzupełniająca świadczenia nie podlegała zawieszeniu, a
wnioskodawczyni nie jest zobowiązana do zwrotu pobranego świadczenia za
wymieniony wyżej okres.
3
W dniu 27 marca 2012 r. wnioskodawczyni złożyła w Kasie Rolniczego
Ubezpieczenia Społecznego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji:
- z dnia 23 listopada 2005 r., odmawiającej wypłaty części uzupełniającej
świadczenia w pełnej wysokości,
- z dnia 19 grudnia 2005 r., 10 kwietnia 2006 r., 16 listopada 2006 r., 21
grudnia 2006 r. oraz 4 listopada 2010 r ., w pkt. II, w części zawieszającej 100%
wypłatę części uzupełniającej renty rolniczej,
- z dnia 15 grudnia 2008 r., 20 marca 2009 r., 14 kwietnia 2009 r., dnia 15
marca 2010 r., w pkt. II w części zawieszającej wnioskodawczyni 50% wypłatę
części uzupełniającej renty rolniczej.
W uzasadnieniu wnioskodawczyni podniosła, że zawieszenie nastąpiło z
rażącym naruszeniem obowiązującego prawa - art. 28 ust. 1 i 3 w związku z ust. 4
ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (jednolity
tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 1403 ze zm.), gdyż organ rentowy przyjął, że
wnioskodawczyni wraz z mężem są w posiadaniu gospodarstwa rolnego co
świadczy o niezaprzestaniu przez nią prowadzenia działalności rolniczej. Decyzją z
dnia 23 kwietnia 2012 r. organ rentowy odmówił unieważnienia wskazanych decyzji.
W uzasadnieniu powołał się na art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 1442 ze
zm.), stanowiący, że prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną
Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z
urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody
lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ
na to prawo lub zobowiązanie. W związku z tym, że wnioskodawczym nie
przedstawiła nowych dowodów ani okoliczności istniejących przed wydaniem
decyzji, organ rentowy rozpatrywał wydane decyzje w świetle ewentualnych wad
wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i ustalił, że zapadły one w oparciu o art. 28
ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W jego ocenie, odmienna wykładnia
przepisu prawa (art. 28 ustawy) nie stanowi o jego rażącym naruszeniu i nie może
być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.
W dniu 10 maja 2012 r. (data wpływu wniosku do organu rentowego),
wnioskodawczyni złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając
4
naruszenie przepisów postępowania - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 83a ust. 1 i 2
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i naruszenie prawa materialnego -
art. 28 ust. 4 w związku z art. 6 pkt 1 i 3 i art. 38 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu
społecznym rolników, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie
nieważności decyzji zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu wskazała, że co
najmniej od listopada 2005 r. nie prowadziła działalności rolniczej wydzierżawiając
większą część ziemi rolnej, co ustalił Sąd Okręgowy w sprawie zakończonej
wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2011 r. Sąd ten nadto uznał, że organ nie ma racji
podnosząc, że obecnie jak i w czasie wydawania decyzji, o unieważnienie których
wnosi wnioskodawczyni, istniało równolegle kilka różnych wykładni art. 28 ustawy o
ubezpieczeniu społecznym rolników, jak również niejednolite orzecznictwo sądowe
dotyczące definicji „zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej".
Decyzją z dnia 6 czerwca 2012 r. organ rentowy, na podstawie art. 138 § 1
pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu
społecznym rolników, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (z dnia 23 kwietnia
2012 r.), odmawiającą unieważnienia przedmiotowych decyzji. W decyzji wskazano,
że zawieszenie części uzupełniającej renty rolniczej nastąpiło w oparciu o art. 28
ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym emeryt lub
rencista zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, jeżeli ani on, ani jego
małżonek nie jest właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa
rolnego. W uzasadnieniu wskazano, że od wszystkich decyzji, których
unieważnienia żąda wnioskodawczyni przysługiwał środek odwoławczy do
właściwego sądu ubezpieczeń społecznych, z którego wnioskodawczyni nie
skorzystała. Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą
okoliczności pozwalające na zastosowanie art. 83a ust. 1 ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych, nadto brak przestanek do stwierdzenia z urzędu
nieważności decyzji (art. 83a ust. 2 ustawy o systemie) określonych w art. 156 § 1
pkt 2 k.p.a.
W dniu 9 lipca 2012 r. wnioskodawczyni złożyła odwołanie do Sądu
Okręgowego od decyzji z dnia 23 kwietnia 2012 r. i decyzji z dnia 6 czerwca 2012 r.
Prezes KRUS przekazał odwołanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego,
który odrzucił je postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu Sąd
5
powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10
(OSNP 2011 nr 17-18, poz. 233), zgodnie z którą od decyzji ZUS wydanej na
podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w
przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i
ubezpieczeń społecznych.
W tak ustalonym stanie faktycznym Sąd Okręgowy uznał odwołanie
wnioskodawczyni za nieuzasadnione. Jak wskazał w uzasadnieniu wyroku, art. 83a
ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń stanowi, że
decyzje ostateczne Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do właściwego
Sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione na
zasadach kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 83a
ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, prawo lub zobowiązanie
stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek
osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną
przedłożone nowe dowody lub ujawnione okoliczności istniejące przed wydaniem
tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie. W ocenie Sądu w
sprawie nie ma zastosowania wskazany przepis, gdyż prawomocny wyrok wydany
w innej sprawie nie stanowi nowego dowodu w rozumieniu przedstawionego
uregulowania. Wyrok Sądu Okręgowego z dnia 31 sierpnia 2011 r. zapadł w
związku z zaskarżeniem decyzji z dnia 30 i 31 grudnia 2010 r. i jako taki nie stanowi
podstawy do unieważnienia innych decyzji organu rentowego. Ponieważ
wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych nowych dowodów ani okoliczności,
istniejących przed wydaniem decyzji, należało z urzędu rozważyć ewentualną
nieważność decyzji. Wnioskodawczyni wskazała jako przyczynę nieważności
rażące naruszenie prawa - art. 28 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników,
jednak zdaniem Sądu brak było podstaw do takiej oceny, gdy się uwzględni, że
wykładnia tego przepisu nie była jednolita.
Apelację wnioskodawczyni od powyższego wyroku oddalił Sąd Apelacyjny
wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że z uwagi na
zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 83a ust. 2 ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych, w pierwszej kolejności Sąd rozważył kwestię
dopuszczalności równoczesnego wszczęcia postępowania o wznowienie
6
postępowania oraz postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji
administracyjnej. Uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia
nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji.
Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość
ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej
decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co
najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych
wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Z kolei stwierdzenie nieważności jest instytucją
procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji
dotkniętych wadami materialno - prawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156
§ 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja
dotknięta jest ciężką wadliwością od chwili jej wydania. Sąd Apelacyjny podkreślił,
że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych postępowanie sądowe nie
stanowi prostej kontynuacji postępowania administracyjnego, bowiem tylko w
wyjątkowych wypadkach kontrola sądowa decyzji organu rentowego
przeprowadzana jest przez pryzmat przepisów k.p.a. Zasadę posiłkowego
stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu z zakresu ubezpieczeń społecznych
wyrażono w art. 180 k.p.a. Zgodnie z art. 180 § 1 k.p.a. w sprawach z zakresu
ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy dotyczące
ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Jak
stanowi art. 181 k.p.a., organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu
ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne; do postępowania przed tymi
organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 k.p.a. Treść tego przepisu z
jednej strony oznacza przyznanie pierwszeństwa w sprawach z ubezpieczeń
społecznych przepisom szczególnym, z drugiej zaś wskazuje, że postępowanie
odwoławcze toczy się, poprzez zastosowanie art. 83 ust. 2 ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych, na zasadach i w trybie określonym w k.p.c.
Jednoznacznie zatem wynika z przytoczonych regulacji, że w wymienionych
sprawach pierwszeństwo w zastosowaniu mają przepisy szczególne, natomiast
przepisy k.p.a. stosuje się wtedy, gdy określonej kwestii nie normują przepisy
szczególne. Sąd drugiej instancji wskazał, że od momentu wniesienia odwołania do
Sądu rozpoznawana sprawa staje się sprawą cywilną, podlegającą rozstrzygnięciu
7
wedle reguł właściwych dla tej kategorii. Odwołanie pełni rolę pozwu (wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 19 czerwca 1998 r., II UKN 105/98, OSNAPiUS 1999 nr 16,
poz. 529 oraz postanowienie z dnia 29 maja 2006 r., I UK 314/05, OSNP 2007 nr
11-12, poz. 173). Postępowanie sądowe, w tym w sprawach z zakresu ubezpieczeń
społecznych, skupia się na wadach wynikających z naruszenia prawa materialnego,
a kwestia wad decyzji administracyjnych spowodowanych naruszeniem przepisów
postępowania administracyjnego, pozostaje w zasadzie poza przedmiotem tego
postępowania. Z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że sąd
ubezpieczeń społecznych - jako sąd powszechny - może i powinien dostrzegać
jedynie takie wady formalne decyzji administracyjnej, które decyzję tę dyskwalifikują
w stopniu odbierającym jej cechy aktu administracyjnego (uchwała Sądu
Najwyższego z dnia 21 września 1984 r., III CZP 53/84, OSNCP 1985 nr 5-6,
poz. 65), jako przedmiotu odwołania. Stwierdzenie takiej wady następuje jednak
tylko dla celów postępowania cywilnego i ze skutkami dla tego tylko postępowania.
Podzielając to stanowisko, jak i pogląd wyrażony w postanowieniu Sądu
Najwyższego z dnia 28 maja 2002 r., II UKN 356/01 (OSNAPiUS 2004 nr 3,
poz. 52), wskazać należy, że w wypadkach innych wad wymienionych w art. 156 §
1 k.p.a. i w przepisach, do których odsyła art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., konieczne jest
wszczęcie odpowiedniego postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia
nieważności decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Postępowanie takie
jest jednym z trybów pozaodwoławczych i nie jest kontynuacją rozpoznawania
sprawy będącej przedmiotem decyzji administracyjnej, lecz sprawą „w przedmiocie
stwierdzenia nieważności” tej decyzji, które - z mocy art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a.
- może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach
szczególnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji
administracyjnej jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym
ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad
wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące to
postępowanie następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.) podejmowanej przez
organ administracji publicznej (art. 156 § 1 k.p.a.), toteż orzekanie w tej kwestii
przez sąd powszechny byłoby naruszeniem kompetencji właściwego organu
administracji publicznej. Natomiast decyzja organu rentowego o tyle ma znaczenie,
8
że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przedmiot żądania (sporu) jest
określony treścią tej decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 września 2000 r.,
II UKN 685/99, OSNAPiUS 2002 nr 5, poz. 121, w postanowienie z dnia 13 maja
1999 r., II UZ 52/99, OSNAPiUS 2000 nr 15, poz. 601). Sprawą „dotyczącą”
ubezpieczeń społecznych jest każda decyzja Zakładu w zakresie indywidualnych
spraw (art. 83 ust. 1 ustawy systemowej), chociażby jej wydanie poprzedzała inna
decyzja (art. 83a ust. 1 i ust. 2).
W rozpatrywanej sprawie chodzi o „unieważnienie” poprzednio wydanych
decyzji w sprawie ubezpieczeń społecznych. Jeżeli prawo lub obowiązek
stwierdzone było decyzją, to jej „unieważnienie”, chociaż odnosi się do decyzji
„unieważnionej”, to przecież odnosi się także, a nawet przede wszystkim, do prawa
lub obowiązku poprzednio stwierdzonego. „Dotyczy” więc przedmiotu, o którym
mowa tak w art. 83 ust. 1 ustawy systemowej, jak i w art. 476 § 2 k.p.c. Sąd
rozpoznający odwołanie na zasadach procesu cywilnego uzyskuje wyjaśnienie
przewidzianych w k.p.a. przesłanek „stwierdzenia nieważności decyzji” (art. 156 § 1
k.p.a.). Jeżeli one zachodzą, np. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem
prawa, to znaczy, że stwierdzone tą decyzją prawo lub zobowiązanie jest inne od
stwierdzonego i dlatego to wadliwe stwierdzenie podlega „unieważnieniu". Chociaż
bezpośrednim przedmiotem postępowania jest wadliwa decyzja Zakładu, to nie
sposób rozpoznać tego przedmiotu bez także bezpośredniego wglądu w stosunek
prawny ubezpieczenia społecznego, w jego treść. Okazuje się zatem, że zasada
„przeniesienia” sprawy na etap postępowania sądowego na skutek „zwykłego
odwołania” (od decyzji o bezpośrednim przedmiocie co do prawa lub zobowiązania)
działa tak samo i w tym wypadku. Z tego punktu widzenia zasada wyjaśnienia
sprawy przez sąd ubezpieczeń społecznych, jej istoty dotyczącej prawa,
zobowiązania albo roszczenia strony znajduje właściwe zwieńczenie w kompetencji
tego Sądu do oddalenia odwołania, jeżeli nie ma podstaw do jego uwzględnienia
(art. 47714
§ 1 k.p.c.), albo zmiany zaskarżonej decyzji w całości lub w części i
orzeczenia co do istoty sprawy (art. 47714
§ 2 k.p.c.). W ocenie Sądu Apelacyjnego
istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy istnieją
przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazywanych przez wnioskodawczynię
decyzji organu rentowego w przedmiocie zawieszenia wypłaty części uzupełniającej
9
renty rolniczej. Wnioskodawczyni domagając się stwierdzenia nieważności
wydanych decyzji organu rentowego wskazywała na rażące naruszenie prawa -
art. 28 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przepis ten określa kryterium
zaprzestania działalności rolniczej, a jego wykładnia jest przedmiotem bogatego
orzecznictwa sądowego. Wnioskodawczyni podstaw do stwierdzenia nieważności
postępowania upatrywała w dokonaniu przez organ rentowy błędnej interpretacji
tego przepisu i uznaniem, że wnioskodawczyni nie zaprzestała prowadzenia
działalności rolniczej i w związku z tym nie ma uprawnienia do pobierania części
uzupełniającej renty rolniczej. W ocenie Sądu Apelacyjnego, Sąd pierwszej instancji
trafnie uznał, że odmienna interpretacja prawa nie może zostać uznana za jego
rażące naruszenie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w każdej indywidualnej
sprawie przesłanki uznania, iż rolnik zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej,
muszą być rozpatrywane w określonym stanie faktycznym, a zatem nawet uznanie
przez Sąd, że wnioskodawczyni w innym okresie, zaprzestała prowadzenia
działalności rolniczej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, iż organ
rentowy naruszył prawo.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości,
pełnomocnik wnioskodawczyni zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 28
ust. 4 w związku z art. 6 pkt 1 i 3, art. 38 pkt 1 i art. 28 ustawy z dnia 20 grudnia
1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, polegające na ich niezastosowaniu
do istniejącego i bezspornego stanu faktycznego, oraz art. 2, 32 pkt 1 i 67 pkt 1
Konstytucji RP poprzez wydanie orzeczenia pozbawiającego wnioskodawczynię
słusznie nabytego z mocy samego prawa gwarantowanego jej ustawą zasadniczą
prawa do świadczenia społecznego w pełnej wysokości, oraz przepisów
postępowania - art. 328 § 2 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c., oraz art. 83a ust.
1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w
związku z art. 1 k.p.c. i art. 47714
§ 1 i 2 k.p.c., polegające na nierozpoznaniu
sprawy jako „sprawy cywilnej” w jej aspekcie materialno-prawnym. Pełnomocnik
wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku jak i poprzedzającego go wyroku Sądu
Okręgowego w Ś. i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego
rozpoznania wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania.
10
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Wobec zarzucanego w skardze
naruszenia przepisów postępowania, którego skarżący upatruje w obrazie art. 328
§ 2 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c. wobec „braku wyjaśnienia podstawy
prawnej”, oraz art. 83a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych w związku z art. 1 k.p.c. i art. 47714
§ 1 i 2 k.p.c.
polegające na nierozpoznaniu sprawy jako „sprawy cywilnej”, warto przypomnieć,
że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego, naruszenie przez sąd
drugiej instancji art. 328 § 2 w związku z art. 391 § 1 k.p.c. przez sporządzenie
uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom, jakie stawia wymieniony przepis,
może jedynie wyjątkowo wypełniać podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 3983
§
1 pkt 2 k.p.c. Ma to miejsce wówczas, gdy wskutek uchybienia konkretnym
wymaganiom określonym w art. 328 § 2 k.p.c. zaskarżone orzeczenie nie poddaje
się kontroli kasacyjnej, gdyż tylko wtedy stwierdzone wady mogą mieć wpływ na
wynik sprawy - art. 3983
§ 1 pkt 2 k.p.c. (por. np. wyrok z dnia 9 maja 2013 r., II UK
301/12, LEX nr 1408166 i powołane w nim orzeczenia). Takich uchybień
uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera.
Chybione są także zarzuty naruszenia art. 83a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13
października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (stosowanego w
sprawach dotyczących ubezpieczenia społecznego rolników na podstawie art 52
ust. 1 ustawy „rolniczej”). W myśl art. 83a ust. 1 ustawy, prawo lub zobowiązanie
stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek
osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną
przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem
tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie. Przepis ten nie określa
granic czasowych wydania decyzji w przedmiocie ponownego ustalenia prawa lub
zobowiązania stwierdzonego decyzją organu rentowego, co oznacza, że może ona
być wydana w każdym czasie, jeżeli zostaną spełnione przesłanki wskazane w tym
przepisie (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 2 kwietnia 2009 r., III UK 86/08,
OSNP 2010 nr 21-22, poz. 268 oraz z dnia 9 marca 2011 r., III UK 86/10, LEX nr
818611). W rozpatrywanej sprawie przesłanki z art. 83a ust. 1 ustawy systemowej
11
nie zostały spełnione, co trafnie ocenił Sąd Apelacyjny szeroko i przekonywająco
uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie, stwierdzając że wnioskodawczyni
nie przedstawiła żadnych nowych dowodów ani nie ujawniła okoliczności
istniejących przed wydaniem decyzji, które miałyby wpływ na to prawo lub
zobowiązanie. Podzielając to stanowisko, warto wskazać w szczególności, że za
taki „dowód” czy też „okoliczność”, nie może być uznany wyrok Sądu Okręgowego
z dnia 31 sierpnia 2011 r., uwzględniający odwołanie wnioskodawczyni od decyzji
organu rentowego i uznający, że część uzupełniająca świadczenia nie podlegała
zawieszeniu, a wnioskodawczyni nie jest zobowiązana do zwrotu pobranego
świadczenia za okres od dnia 1 lipca do dnia 31 października 2010 r. Wyrok ten
wydany został w konkretnej, indywidualnej sprawie, w określonym stanie
faktycznym, a zatem nawet uznanie przez Sąd, że wnioskodawczyni w innym
okresie nie prowadziła działalności rolniczej, nie może stanowić podstawy do
„wznowienia postępowania” w trybie tego przepisu.
W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ostateczna decyzja organu
rentowego staje się prawomocna, po pierwsze, z upływem terminu do jej
zaskarżenia do sądu ubezpieczeń społecznych (decyzja niezaskarżona), po drugie,
wtedy, kiedy sąd ubezpieczeń społecznych prawomocnym wyrokiem oddali
odwołanie. W obu tych sytuacjach ustawodawca przewidział odrębny tryb
postępowania w art. 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W
przypadku decyzji niezaskarżonej do sądu organ rentowy ma uprawnienie do
samodzielnego ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania (ust. 1), natomiast
jeśli sprawa została zakończona prawomocnym wyrokiem sądu, organ rentowy
może wydać samodzielnie decyzję tylko na korzyść strony, w przeciwnym razie
musi wystąpić do sądu z wnioskiem o wznowienie postępowania (ust. 3). Natomiast
przewidziana w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych
możliwość zmiany, uchylenia lub unieważnienia z urzędu decyzji ostatecznych, od
których nie zostało wniesione odwołanie na zasadach określonych w przepisach
Kodeksu postępowania administracyjnego, odnosi się do art. 154 k.p.a. (decyzja
ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym
czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał,
jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony), art. 155
12
k.p.a. (decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w
każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji
publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu
lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes
strony) oraz art. 156 k.p.a. (stwierdzenie nieważności decyzji). W związku z
zasługującymi na aprobatę rozważaniami Sądu Apelacyjnego odnośnie do art. 83a
ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, warto – z powołaniem się na
ustalone poglądy judykatury (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia
2014 r., II UK 242/13 – niepublikowany) przypomnieć, że od chwili wniesienia do
sądu powszechnego odwołania od decyzji organu rentowego (w okolicznościach
sprawy opartej na art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych)
sprawa staje się sprawą cywilną i podlega rozpoznaniu według zasad właściwych
dla tej kategorii spraw (art. 83 ust. 2 w związku z art. 1 k.p.c.). Innymi słowy
ewentualne wady decyzji wynikające z naruszeń przepisów postępowania przed
organem rentowym pozostają zasadniczo poza zakresem jego rozpoznania, a Sąd
w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych orzeka o prawach lub
obowiązkach stron na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego.
Trzeba też wspomnieć, że według art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych, decyzje ostateczne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (definiowane
w art. 16 § 1 k.p.a. - jako decyzje, od których nie służy odwołanie w
administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), od
których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu
przez organ rentowy uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach
określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W uchwale
składu siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10 (OSNP 2011 nr 17-18,
poz. 233), mającej moc zasady prawnej, Sąd Najwyższy stwierdził, że od decyzji
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy
systemowej w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do
właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Kompetencja ta oznacza
jednocześnie, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych sąd powszechny
nie jest uprawniony do orzekania w przedmiocie nieważności decyzji
administracyjnej, ale - przy uwzględnieniu przesłanek określonych w odpowiednich
13
przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego - rozpoznaje istotę sprawy,
którą stanowi istnienie (nieistnienie) wynikającego z przepisów prawa materialnego
określonego prawa lub zobowiązania stwierdzonego wadliwą decyzją organu
rentowego. Za uzasadnieniem wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia
2013 r., II UK 164/12 (OSNP 2013 nr 21-22, poz. 261), trzeba też wskazać, że o ile
prawo lub obowiązek stwierdzone było decyzją organu rentowego, to kwestia jej
unieważnienia odnosi się przede wszystkim do prawa lub obowiązku poprzednio
stwierdzonego. Sąd rozpoznający odwołanie na zasadach procesu cywilnego
uzyskuje wyjaśnienie przewidzianych w k.p.a. przesłanek „stwierdzenia
nieważności decyzji" określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli one zachodzą, a więc
np. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub zawiera wadę
powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) to znaczy, że
stwierdzone tą decyzją prawo lub zobowiązanie jest inne od stwierdzonego i
dlatego to wadliwe stwierdzenie powinno podlegać „unieważnieniu”. Sąd dokonuje
merytorycznej, a więc uwzględniającej przepisy prawa materialnego, kontroli
prawidłowości decyzji organu rentowego.
Sąd drugiej instancji trafnie wskazał, że zawieszenie części uzupełniającej
renty rolniczej nastąpiło w oparciu o art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu
społecznym rolników, zgodnie z którym emeryt lub rencista zaprzestał prowadzenia
działalności rolniczej, jeżeli on ani jego małżonek nie jest właścicielem
(współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa rolnego, a istnienie
odmiennych interpretacji w zakresie wykładni art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu
społecznym rolników nie można uznać za rażące naruszenie prawa. W ocenie
Sądu Najwyższego dla stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1pkt 2
k.p.a. konieczne jest stwierdzenie jej obiektywnej bezprawności. Innymi słowy,
konieczne jest ustalenie, że została ona wydana albo bez podstawy prawnej, albo z
rażącym naruszeniem prawa. W ocenianej sprawie, brak podstaw do zarzutu
działania organu rentowego bez podstawy prawnej (zarzutu takiego skarga nie
formułuje), jak również oceny że decyzje, których unieważnienia dochodzi skarżąca
rażąco naruszają prawo. Nie jest w szczególności takim naruszeniem decyzja
oparta na wyborze jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa, w
szczególności gdy są to przepisy mogące budzić wątpliwości interpretacyjne.
14
Należy nadto przypomnieć, że od wszystkich decyzji, których unieważnienia
żądała wnioskodawczyni przysługiwał środek odwoławczy do właściwego sądu, z
którego wnioskodawczyni nie skorzystała. Tym samym nie można uznać, by
„swoisty” tryb odwoławczy wskazany w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych mógł być stosowany w miejsce kontroli instancyjnej w
postępowaniu sądowym na skutek odwołania od decyzji organu rentowego.
Biorąc to wszystko pod uwagę, na podstawie art. 39814
k.p.c., orzeczono jak
w sentencji.