Pełny tekst orzeczenia

Postanowienie z dnia 28 maja 2002 r.
II UKN 356/01
Stwierdzenie przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych nieważności
decyzji administracyjnej w trybie art. 158 k.p.a. nie jest możliwe również wtedy,
gdy sąd, zgodnie z art. 464 § 1 zdanie ostatnie k.p.c., zobowiązany jest do roz-
poznania sprawy, w której droga sądowa jest niedopuszczalna.
Przewodniczący SSN Krystyna Bednarczyk, Sędziowie SN: Beata Gudowska
(sprawozdawca), Maria Tyszel.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2002 r. sprawy z
wniosku Piotra Ł. z udziałem zainteresowanej Barbary Ł. przeciwko Zakładowi Ubez-
pieczeń Społecznych w G. o stwierdzenie nieważności decyzji, na skutek kasacji
wnioskodawcy oraz zainteresowanej od postanowienia Sądu Apelacyjnego w Gdań-
sku z dnia 27 lutego 2001 r. [...]
o d d a l i ł kasację.
U z a s a d n i e n i e
Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w G. decyzją z dnia 21 marca
2000 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności
decyzji tego Oddziału z dnia 14 października 1994 r. co do zobowiązania Piotra Ł.,
jako nabywcy Kombinatu Budowlanego spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, do
zapłaty zaległych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników tego Kombinatu
(w kwocie 450.000 zł). Organ ubezpieczeń społecznych powołał się na nieistnienie w
strukturze organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych organu właściwego (w
rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a.) do stwierdzenia nieważności decyzji Oddziału, wyklu-
czywszy Centralę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, do której bezpośrednio zwrócił
się ubezpieczony. W decyzji wskazano na wyłączną możliwość odwoływania się do
właściwego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych.
2
Przyjmując, że pismo ubezpieczonego, zawierające wniosek o uchylenie de-
cyzji z dnia 14 października 1994 r., jest odwołaniem od niej, Sąd Okręgowy - Sąd
Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Toruniu uznał je za spóźnione i postanowieniem
z dnia 9 listopada 2000 r. odrzucił.
Zażalenie na to postanowienie wnieśli ubezpieczony Piotr Ł. i zainteresowana,
jego żona Barbara Ł. Zarzucili naruszenie przepisów art. 4778
- 47714a
k.p.c. w
związku z art. 180 § 1 k.p.a. oraz podnieśli, że Sąd dokonał nieprawidłowej interpre-
tacji treści ich skargi przez uznanie, że jest odwołaniem od decyzji z dnia 14 paź-
dziernika 1994 r., gdy tymczasem należało ją zakwalifikować jako wniosek o stwier-
dzenie nieważności tej decyzji przez Sąd.
Sąd Apelacyjny w Gdańsku oddalił zażalenie jako nieuzasadnione. Podniósł,
że zgodnie z art. 4778
k.p.c. do właściwości sądów okręgowych nie należą inne
sprawy niż te, w których zostało wniesione odwołanie od decyzji organu rentowego.
W kasacji od postanowienia Sądu Apelacyjnego, wniesionej przez ubezpie-
czonego i zainteresowaną, poruszone zostały, zarówno przy formułowaniu jej pod-
stawy, jak i przy wskazaniu okoliczności usprawiedliwiających jej rozpoznanie, liczne
kwestie z zakresu postępowania administracyjnego i cywilnego, powiązane ze sobą
wyłącznie postulatem rozpoznania przez Sąd wniosku o stwierdzenie nieważności
decyzji Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przy zastosowaniu art. 157 i 158
k.p.a. W związku z zarzutem naruszenia przepisów postępowania pozostaje tylko
uwaga, że pismo wniesione przez skarżącego do Sądu nie było odwołaniem od
wskazanej w nim decyzji organu ubezpieczeń społecznych, lecz wnioskiem o stwier-
dzenie jej nieważności, którego rozpoznaniu przez Sąd nie stały na przeszkodzie,
lecz umożliwiały przepisy art. 1 w związku z art. 189 i art. 459 oraz art. 4778
k.p.c.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Sądy powszechne powołane są do rozpoznawania spraw cywilnych (art. 2
k.p.c.). Wskazany - jako naruszony - art. 1 k.p.c. zawiera definicję sprawy cywilnej,
która jest sprawą wynikającą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i
opiekuńczego oraz z prawa pracy. W rozumieniu tego przepisu sprawami cywilnymi
są również sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz inne, do których przepi-
sy Kodeksu postępowania cywilnego stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Sądy
pracy i ubezpieczeń społecznych rozpoznają więc sprawy, w których wniesiono od-
3
wołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących ubezpieczeń społecznych i
ubezpieczenia rodzinnego, emerytur i rent, świadczeń z funduszu alimentacyjnego,
innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych oraz odszkodowań przysługujących w razie wypadków i chorób pozo-
stających w związku ze służbą wojskową albo służbą w Milicji Obywatelskiej lub
Służbie Więziennej (art. 476 § 2 k.p.c.), a także sprawy wszczęte na skutek niewyda-
nia przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie oraz te, w których wniesiono
odwołanie od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o stopniu nie-
pełnosprawności, oraz sprawy o roszczenia ze stosunków prawnych między człon-
kami otwartych funduszy emerytalnych a tymi funduszami lub ich organami (art. 476
§ 3 k.p.c.).
Z ustawowej definicji sprawy cywilnej wynika, że nie jest nią - także w znacze-
niu formalnym - sprawa wszczęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ad-
ministracyjnej, zważywszy zwłaszcza, iż ustawy szczególne takich spraw na drogę
sądową nie kierują. Sprawa ta nie może więc być rozpoznana przez sąd pracy i
ubezpieczeń społecznych, a rozpoznania jej przez ten sąd nie umożliwia ekspono-
wana w kasacji możliwość stosowania w postępowaniu cywilnym przepisów Kodeksu
postępowania administracyjnego. Uzasadnił to Sąd Apelacyjny, wskazując przy po-
wołaniu się na art. 180 § 1 i art. 181 k.p.a., że w sprawach z zakresu ubezpieczeń
społecznych organy właściwe stosują przepisy Kodeksu postępowania administra-
cyjnego w takim tylko zakresie, w jakim kwestie proceduralne nie są regulowane
przepisami zawartymi w aktach prawnych stanowiących o przyznawaniu i dochodze-
niu świadczeń. Pogłębiając tę argumentację prawną należy stwierdzić, że zgodnie z
art.180 k.p.a., w sprawach wynikających z przepisów o ubezpieczeniach społecz-
nych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a
także przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszy przeznaczonych
na ubezpieczenia społeczne stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administra-
cyjnego, jeżeli ustawy ubezpieczeniowe nie stanowią inaczej (por. wyroki Sądu Naj-
wyższego z dnia 21 września 1999 r., II UKN 109/99, OSNAPiUS 2000 nr 24, poz.
903 oraz z dnia 5 grudnia 1997 r., II UKN 409/97, OSNAPiUS 1998 nr 21, poz. 634).
W zakresie świadczeń emerytalno-rentowych i zasad ich wypłaty postępowanie
przed tym organem normują więc przepisy art. 115 i nast. w związku z art. 124
ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze - rozpo-
4
rządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie postępowania o świad-
czenia emerytalno-rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń (Dz.U. Nr 10, poz. 49 z
zm.), które zachowuje moc do czasu wypełnienia przez ministra właściwego do
spraw zabezpieczenia społecznego postanowienia art. 123 ustawy o e.r.f.u.s. W sy-
tuacji natomiast, gdy - zgodnie z art. 83 ust. 1 tej ustawy - Zakład wydaje decyzje w
zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru,
a także umarzania należności z tytułu składek, postępowanie toczy się według zasad
określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeże-
niem wynikającym z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubez-
pieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), z którego wynika pierwszeń-
stwo stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego przed przepisami ustawy
o systemie ubezpieczeń społecznych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 wrze-
śnia 1998 r., II UKN 232/98, OSNAPiUS 1999 nr 20, poz. 658) oraz - w związku z art.
31 ustawy o s.u.s. - odpowiednie stosowanie niektórych przepisów ustawy z dnia 29
sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.).
Usytuowanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - stosownie do art. 3 ust. 1
pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
(Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - w strukturze państwowych jednostek organizacyj-
nych powoduje, że postępowanie przed tym organem ma charakter administracyjny,
co uzasadnia stosowanie w nim art. 180 § 1 k.p.a. wprost. Stosownie tymczasem do
art. 181 k.p.a. przepis art. 180 § 1 tego Kodeksu należałoby stosować również do po-
stępowania przed organami odwoławczymi właściwymi w sprawach z zakresu ubez-
pieczeń społecznych. Miałoby to być stosowanie odpowiednie, a więc uwzględnia-
jące charakter rozpoznawanych przez organy odwoławcze spraw i odmienne zasady
postępowania w tych sprawach. Organami odwoławczymi określonymi przez odręb-
ne przepisy, o których mowa w art. 181 k.p.a., są sądy pracy i ubezpieczeń społecz-
nych, rozpoznające odwołania od decyzji administracyjnych na podstawie przepisów
Kodeksu postępowania cywilnego, z których wynika, że w sprawach z zakresu ubez-
pieczeń społecznych, zakończonych wydaniem decyzji przez organ rentowy, postę-
powanie odwoławcze toczy się według zasad określonych w tym Kodeksie. Postępo-
wanie to normują przepisy od art. 4778
do 47714a
k.p.c., a także przepisy wspólne dla
tych spraw oraz dla spraw z zakresu prawa pracy, zawarte w art. 459-476, regulujące
kwestie związane z zaskarżaniem decyzji organu rentowego, takie jak termin i spo-
sób wniesienia odwołania (art. 4779
), treść odwołania i jego warunki formalne (art.
5
47710
§ 1), sposoby rozstrzygnięcia (art. 47714
§ 1 i 2). Przepisy te tworzą łącznie
system (tryb) rozpoznawania spraw, o których mowa, co zasadniczo wyklucza stoso-
wanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Sądu Naj-
wyższego z dnia 14 grudnia 2001 r., II UKN 681/00). Należałoby więc wnioskować,
że przepis art. 181 k.p.a. uwzględniał istniejące - w chwili jego uchwalenia w dniu 25
sierpnia 1980 r. dekretem zmieniającym ustawę o Naczelnym Sądzie Administracyj-
nym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1980 r.
Nr 19 poz. 68) jako art. 14218
k.p.a. - inne niż sądy organy odwoławcze, takie jak rady
nadzorcze oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Komisję Odwoławczą
do Spraw Emerytalnych, określoną w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym pra-
cowników kolejowych i ich rodzin. Po likwidacji tych organów i ustanowieniu wyłącz-
nie drogi sądowej do wnoszenia odwołań w sprawach z zakresu ubezpieczeń spo-
łecznych przepis ten stał się normą pustą. Naruszenie przepisów Kodeksu postępo-
wania administracyjnego nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji przez sąd pracy i
ubezpieczeń społecznych, więc także w tym aspekcie przepisy Kodeksu postępowa-
nia administracyjnego nie są przez ten sąd stosowane. Postępowanie sądowe w
sprawach z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych skupia się na wadach wynika-
jących z naruszenia prawa materialnego i kwestia wad decyzji administracyjnych
spowodowanych naruszeniem przepisów postępowania, pozostaje poza przedmio-
tem tego postępowania. W związku z tym jest oczywiste, że wśród przewidzianych w
art. 4779
§ 3, 47710
§ 2 i art. 47714
k.p.c. sposobów rozpoznania odwołania przez sąd
nie przewidziano stwierdzania nieważności decyzji organu rentowego, nawet przy
odpowiednim stosowaniu art. 180 § 1 k.p.a.
Sąd ubezpieczeń społecznych - jako sąd powszechny - może i powinien do-
strzegać jedynie takie wady formalne decyzji administracyjnej, które decyzję tę dys-
kwalifikują w stopniu odbierającym jej cechy aktu administracyjnego (por. uchwały
Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 1980 r., III CZP 43/80, OSNCP 1981 nr 8,
poz. 142, z dnia 27 listopada 1984 r., III CZP 70/84, OSNCP 1985 nr 8, poz. 108
oraz z dnia 21 września 1984 r., III CZP 53/84, OSNCP 1985 nr 5-6, poz. 65), jako
przedmiotu odwołania. Stwierdzenie takiej wady następuje jednak tylko dla celów
postępowania cywilnego i ze skutkami dla tego tylko postępowania.
W wypadkach innych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i w przepisach,
do których odsyła art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., konieczne jest wszczęcie odpowiedniego
postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności decyzji i wyelimi-
6
nowania jej z obrotu prawnego. W takim razie zagadnienie prawne istniejące w roz-
poznawanej sprawie sprowadza się nie do ogólnie pojętego stosowania przepisów
Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu przed sądem pracy i
ubezpieczeń społecznych, o którym mowa w kasacji, lecz do pominiętej w niej kwestii
oceny - dokonywanej z punktu widzenia dopuszczalności drogi sądowej - możliwości
prowadzenia przed tym sądem postępowania „o stwierdzenie nieważności decyzji
administracyjnej”, regulowanego przepisami art. 156 - 159 k.p.a.
W kasacji trafnie wskazano, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji
administracyjnej nie mieści się w pojęciu „odwołania” i nie podlega normie art. 83
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wbrew intencjom kasacji, wypowiedź
ta stała się podstawowym argumentem przeciwko stosowaniu przez sąd pracy i
ubezpieczeń społecznych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w
zakresie, w jakim reguluje on stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W
postanowieniu z dnia 14 kwietnia 1999 r., II UKN 161/99 (OSNAPiUS 2000 nr 14,
poz. 562), wydanym w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1998
r., Sąd Najwyższy wprost wykluczył możliwość uznania nieważności decyzji admini-
stracyjnej w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych i pogląd
ten zachował aktualność.
Postępowanie toczące się w trybie art. 158 k.p.a. jest jednym z trybów poza-
odwoławczych; nie jest kontynuacją rozpoznawania sprawy będącej przedmiotem
decyzji administracyjnej, lecz sprawą „w przedmiocie stwierdzenia nieważności” tej
decyzji, które - z mocy art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. - może nastąpić tylko w przy-
padkach przewidzianych w tym Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Postępowa-
nie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest więc samo-
dzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy
decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Roz-
strzygnięcie kończące to postępowanie następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1
k.p.a.) podejmowanej przez organ administracji publicznej (art. 156 § 1 k.p.a.), toteż
orzekanie w tej kwestii przez sąd powszechny byłoby naruszeniem kompetencji wła-
ściwego organu administracji publicznej.
Po tej konstatacji wykluczyć należy jakąkolwiek możliwość stwierdzenia przez
sąd pracy i ubezpieczeń społecznych nieważności decyzji administracyjnej w trybie
art. 158 k.p.a., również wtedy, gdy sąd ten, zgodnie z przepisem art. 464 § 1 zdanie
7
ostatnie k.p.c., zobowiązany jest do rozpoznania sprawy, w której droga sądowa nie
jest dopuszczalna.
Mając te okoliczności na względzie Sąd Najwyższy orzekł jak w postanowieniu
(art. 393 -12
k.p.c.).
========================================