Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II UK 242/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 8 stycznia 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Jerzy Kuźniar (przewodniczący)
SSN Jolanta Strusińska-Żukowska
SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec (sprawozdawca)
w sprawie z wniosku J. S.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z.
przy udziale zainteresowanego Biura Usług Finansowo - Księgowych M. S. w Z.
o odmowę wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia decyzji,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 8 stycznia 2014 r.,
skargi kasacyjnej wnioskodawcy od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 13 grudnia 2012 r.,
oddala skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 15 września 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych -
Oddział w Z. stwierdził, że J. S. nie podlega obowiązkowym ubezpieczeniom
społecznym w okresach od 1 listopada 2005 r. do 19 marca 2008 r. oraz od 20
marca 2008 r. do dnia wyrejestrowania jako osoba wykonująca pracę nakładczą na
rzecz Biura Usług Finansowo-Księgowych – M. S. z siedzibą w Z. W dniu 26
2
stycznia 2011 r. wnioskodawca za pośrednictwem organu rentowego złożył skargę
do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W., domagając się unieważnienia
decyzji z dnia 15 września 2008 r. z tej przyczyny, że została ona wydana z
naruszeniem wskazanych w skardze przepisów proceduralnych oraz przepisów
prawa materialnego. Decyzją z dnia 14 marca 2011 r. organ rentowy odmówił
wszczęcia postępowania nieważnościowego z powodu jego niedopuszczalności.
Traktując pismo wnioskodawcy z dnia 4 kwietnia 2011 r. jako odwołanie od tej
decyzji, organ rentowy przekazał je do rozpoznania Sądowi Okręgowemu w Z.,
który z kolei postanowieniem z dnia 14 października 2011 r. sprawę z odwołania od
decyzji organu rentowego z dnia 14 marca 2011 r. odmawiającej wszczęcia
postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 września
2008 r. przekazał do rozpoznania - jako właściwemu - Prezesowi Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych w W. Na skutek zażalenia organu rentowego Sąd
Apelacyjny postanowieniem z dnia 10 stycznia 2012 r. uchylił zaskarżone
postanowienie.
Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r. Sąd Okręgowy w Z. oddalił odwołanie
wnioskodawcy dodatkowo ustalając, że jego odwołanie od decyzji organu
rentowego z dnia 15 września 2008 r. zostało oddalone wyrokiem Sądu
Okręgowego w Z. z dnia 30 kwietnia 2010 r., a apelację wnioskodawcy od tego
rozstrzygnięcia oddalił Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r., …
1042/10.
W tak ustalonym stanie faktycznym Sąd Okręgowy wskazał, że zgodnie z
uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., w sprawie z odwołania od
decyzji organu rentowego wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13
października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z
2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: „ustawa systemowa”) w przedmiocie
nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych droga sądowa jest
dopuszczalna. Wnioskodawca nie sformułował żadnych konkretnych zarzutów do
decyzji organu rentowego z dnia 14 marca 2011 r., podnosząc jedynie, że organ
ten nie jest właściwy do podejmowania decyzji w kwestii stwierdzenia nieważności
decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, decyzja organu rentowego jest
prawidłowa, gdyż ze stanowiącego podstawę jej wydania art. 83a ust. 2 ustawy
3
systemowej jasno wynika, że w sprawach, w których zostało wniesione odwołanie
do sądu powszechnego od decyzji organu rentowego, jej zmiana, uchylenie czy też
unieważnienie w tym trybie nie są możliwe. Nie można zatem w ten sposób
unieważnić decyzji, od której wniesiono odwołanie do właściwego sądu, a taką
decyzją była bez wątpienia decyzja organu rentowego z dnia 15 września 2008 r.
Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację
wnioskodawcy od powyższego wyroku, podzielając ustalenia dokonane przez Sąd
pierwszej instancji.
Sąd Apelacyjny wskazał, że decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2
ustawy systemowej są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych (tak w
uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r.,
I UZP 3/10 i uchwale z dnia 19 lutego 2008 r., II UZP 8/07 oraz wyroku z dnia 16
września 2009 r., I UK 109/09). Decyzje, o których mowa w art. 83a ust. 2 ustawy
systemowej podejmowane są z urzędu, jednakże nie oznacza to, że strona
zainteresowana zmianą lub uchyleniem ostatecznej decyzji organu rentowego nie
może składać wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu (tak Sąd Apelacyjny w
Łodzi w wyroku z dnia 28 marca 2012 r., III AUa 1527/11). Zaskarżoną decyzją
organ rentowy, działając z urzędu, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie
stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 września 2008 r., wskazując za
podstawę rozstrzygnięcia art. 83a ust. 2 ustawy systemowej. W ocenie Sądu
drugiej instancji, stanowisko to musi być uznane za trafne, gdyż od decyzji z dnia
15 września 2008 r. zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu ubezpieczeń
społecznych.
W skardze kasacyjnej wnioskodawca zarzucił naruszenie: 1) art. 83a ust. 1 i
2 ustawy systemowej w związku z art. 158 § 1 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 378
§ 1 k.p.c., przez wadliwe przyjęcie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych mógł
wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia jego
decyzji z dnia 15 września 2008 r., podczas gdy organ ten, podejmując się
rozpatrzenia sprawy w formie decyzji administracyjnej, a więc co do jej istoty,
winien był wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero w wyniku jego
przeprowadzenia wydać decyzję merytoryczną, a w konsekwencji - nierozpoznanie
istoty sprawy; 2) art. 391 § 1 w związku z art. 328 § 2 k.p.c., przez „nieodniesienie
4
się w uzasadnieniu wyroku do uzasadnienia zarzutów apelacji podniesionego
podczas rozprawy odwoławczej”.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości
zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającego go wyroku Sądu pierwszej instancji i
przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi rentownemu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona z uwagi na bezzasadność
podniesionych w niej zarzutów.
W myśl art. 83a ust. 2 ustawy systemowej, decyzje ostateczne Zakładu, od
których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu
przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w
przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W mającej moc zasady
prawnej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10
(OSNP 2011, nr 17-18, poz. 233) Sąd Najwyższy stwierdził, że od decyzji Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy
systemowej w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do
właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Powołując się na tę uchwałę i
nie wyciągając żadnych wniosków z motywów jej podjęcia, Sądy obu instancji
uznały za przedmiot sprawy prawidłowość decyzji organu rentowego odmawiającej
wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji
administracyjnej. Tymczasem co prawda wyposażenie sądu ubezpieczeń
społecznych w kompetencję rozstrzygania spraw ubezpieczenia społecznego
dotyczy każdej sprawy wymienionej w art. 83 ust. 1 ustawy systemowej, także
sprawy wynikającej z odwołania od decyzji w przedmiocie unieważnienia decyzji
(art. 83a ust. 2), jednakże w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych sąd
powszechny nie jest uprawniony do orzekania w przedmiocie nieważności decyzji
administracyjnej, ale - przy uwzględnieniu przesłanek określonych w odpowiednich
przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego - rozpoznaje istotę sprawy,
którą stanowi istnienie (nieistnienie) wynikającego z przepisów prawa materialnego
określonego prawa lub zobowiązania stwierdzonego wadliwą decyzją organu
5
rentowego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2012 r., II UK 164/12,
OSNP 2013, nr 21-22, poz. 261). Oznacza to, że w takiej sprawie sąd nie może
poszukiwać rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy postępowania administracyjnego
(szerzej - postępowania przed organem rentowym) i oddalić wyartykułowane w
odwołaniu żądanie wszczęcia postępowania unieważnieniowego lub stwierdzenia
nieważności decyzji z powołaniem się na to, że organ rentowy nie naruszył
wiążących go przepisów postępowania, lecz orzeczenie takie powinno wskazywać
w swojej podstawie właściwe przepisy prawa materialnego i - nawiązując do
sformułowanych w nich warunków nabycia prawa lub nałożenia obowiązku -
wyjaśnić merytoryczną przyczynę oddalenia odwołania (por. uzasadnienie
postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 15 września 2011 r., II UZP 8/11, OSNP
2012, nr 19-20, poz. 252).
Skarga kasacyjna nie może jednak zostać uwzględniona, gdyż z konstrukcji
zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia wynika, że zarzut nierozpoznania istoty
sprawy skarżący odnosi nie do postępowania sądowego, ale administracyjnego.
Mianowicie, zdaniem skarżącego, istotny w sprawie był rodzaj decyzji, jaką wydał
Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Odmawiając wszczęcia postępowania
nieważnościowego na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy systemowej organ rentowy
nie wydał bowiem decyzji merytorycznej, która podlegałaby kontroli sądu na
podstawie art. 83 ust. 2 tej ustawy, chociaż odmowa ta nie nastąpiła w formie
postanowienia (art. 61a k.p.a.), ale w drodze decyzji zastrzeżonej dla rozpatrzenia
sprawy co do istoty (art. 158 § 1 i art. 104 k.p.a.). W konsekwencji, w ocenie
skarżącego, „cała niniejsza sprawa od początku dotknięta jest błędem formalnym”,
gdyż rozstrzygnięcia, które zapadły przed Sądami obu instancji mają charakter
merytoryczny, odnoszący się do treści art. 83a ust. 2 ustawy systemowej i analizy
przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w tym trybie, podczas gdy „nie istniał
przedmiot takiej oceny ze względu na fakt, że organ rentowy w ogóle odmówił
wszczęcia postępowania administracyjnego i uczynił to w formie decyzji”, zaś Sąd
drugiej instancji nie rozpoznał zarzutów apelacji w zakresie naruszenia wskazanych
przepisów postępowania przed organem rentowym (art. 378 § 1 k.p.c.) i nie odniósł
się do nich w uzasadnieniu orzeczenia (art. 328 § 2 w związku z art. 391 § 1 k.p.c.).
W istocie skarżącemu chodzi zatem o to, że Sądy obu instancji orzekły
6
merytorycznie w sprawie, w której organ rentowy nie wydał decyzji merytorycznej
(co do istoty), a więc decyzji stwierdzającej nieważność, odmawiającej stwierdzenia
nieważności lub stwierdzającej wydanie decyzji z dnia 15 września 2008 r. z
naruszeniem prawa.
Niezależnie od tego, że uszło uwadze skarżącego, iż w dacie wydania
zaskarżonej decyzji (14 marca 2011 r.) obowiązywał art. 157 § 3 k.p.a. (uchylony z
dniem 11 kwietnia 2011 r.), zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w
sprawie nieważności decyzji następowała w drodze decyzji, a zatem przepis ten
stanowił podstawę orzekania przez organ rentowy o niedopuszczalności wszczęcia
postępowania nieważnościowego w takiej sprawie oraz że decyzja odmawiająca
wszczęcia takiego postępowania jest decyzją w przedmiocie stwierdzenia
nieważności decyzji, od której przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i
ubezpieczeń społecznych (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13,
ONSAiWSA 2013, nr 5, poz. 75 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 4
lipca 2013 r., II UZP 5/13, dotychczas niepublikowane), to zaprezentowana przez
skarżącego konstrukcja zarzutów kasacyjnych nie może być skuteczna. Należy
bowiem mieć na uwadze, że od momentu wniesienia do sądu powszechnego
odwołania od decyzji organu rentowego, o której stanowi art. 83 ust. 1 k.p.c.,
sprawa staje się sprawą cywilną i podlega rozpoznaniu według zasad właściwych
dla tej kategorii spraw (art. 83 ust. 2 ustawy systemowej w związku z art. 1 k.p.c.). Z
uwagi na zasadę orzekania przez sąd w postępowaniu cywilnym w sprawach z
zakresu ubezpieczeń społecznych o prawach lub obowiązkach stron na podstawie
właściwych przepisów prawa materialnego, wady decyzji wynikające z naruszeń
przepisów postępowania przed organem rentowym pozostają zasadniczo poza
zakresem jego rozpoznania. Skoro sąd orzekający w sprawach ubezpieczeń
społecznych może stosować jedynie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, to
w sferze zarzutów proceduralnych skarga kasacyjna musi się opierać na podstawie
naruszenia przepisów postępowania cywilnego (art. 3983
§ 1 pkt 2 w związku z art.
1 k.p.c.). Z tego też względu art. 83a ust. 2 ustawy systemowej, nie będąc ani
przepisem postępowania cywilnego, ani przepisem prawa materialnego, nie może
stanowić podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14
7
lutego 2008 r., I UK 206/07, OSNP 2009, nr 9-10, poz. 125). Podstawy takiej nie
mogą również stanowić powoływane przez skarżącego w związku z tym przepisem
przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący - koncentrując się
wyłącznie na niewzięciu pod uwagę przez Sąd drugiej instancji wad postępowania
przed organem rentowym - nie wskazuje natomiast w podstawach kasacyjnych
przepisów prawa materialnego, z których miałoby wypływać jego materialnoprawne
żądanie stanowiące istotę sprawy nierozpoznaną przez Sądy obu instancji.
Z powyższych względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie
art. 39814
k.p.c.