Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 19 lutego 2008 r.
II UZP 8/07
Przewodniczący SSN Jerzy Kuźniar (sprawozdawca), Sędziowie SN: Zbigniew
Myszka, Jolanta Strusińska-Żukowska.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. sprawy
z wniosku Eugeniusza G. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych-Oddzia-
łowi w G.W. o wydanie zaświadczenia o niezaleganiu w opłacanych składkach, na
skutek zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego w
Szczecinie z dnia 27 listopada 2007 r. [...]
„Czy odmowa wydania przez organ rentowy zaświadczenia bądź zaświadcze-
nia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie w przedmiocie zalegania z
opłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fun-
dusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych powinna nastąpić
w drodze postanowienia, zgodnie z art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Ko-
deks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z
późn. zm.) na które służy zażalenie, czy też właściwą formą będzie w tym przypadku
decyzja, od której przysługuje odwołanie do sądu właściwego w sprawach z zakresu
ubezpieczeń społecznych w trybie art. 4779
§ 1 i nast. ustawy z dnia 17 listopada
1964 r. Kodeks postępowania cywilnego ( Dz.U. z 1964, Nr 43, poz. 296 z późn. zm.)
?”
p o d j ą ł uchwałę:
Odmowa wydania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaświadczenia
lub zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie w przed-
miocie zalegania z opłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpie-
czenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pra-
cowniczych, następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie do
sądu właściwego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 4778
§ 1
k.p.c.)
2
U z a s a d n i e n i e
Przedstawione Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne
powstało na tle następującego stanu faktycznego. Decyzją z dnia 4 września 2006 r.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych-Oddział w G.W. odmówił wydania wnioskodawcy
Eugeniuszowi G. zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek na ubezpiecze-
nie społeczne oraz należności z nimi związanych. W odwołaniu wniósł on o zmianę
decyzji i wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem, wskazując że zawarte w de-
cyzji organu rentowego zastrzeżenia nie są trafne, ponieważ należne składki opłacił
w prawidłowej wysokości.
Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2007 r. [...] Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpie-
czeń Społecznych w Gorzowie Wielkopolskim zmienił zaskarżoną decyzję uznając,
że ubezpieczony - na dzień 4 września 2006 r. - nie zalegał z opłacaniem składek na
ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych
Świadczeń Pracowniczych. Według ustaleń faktycznych, organ rentowy wydał dwu-
krotnie wnioskodawcy zaświadczenie o niezaleganiu ze składkami pomimo braku
wpływu składek za wrzesień 1999 r. Na zaświadczeniu o niezaleganiu ze składkami
umieszczano każdorazowo pouczenie, że płatnika poinformowano o powstałych nie-
prawidłowościach oraz zobowiązanie płatnika do ich wyjaśnienia w terminie 14 dni -
bez względu na to czy nieprawidłowości faktycznie wystąpiły. Ubezpieczony płacił
składki na bieżąco i tylko raz, pismem z dnia 24 lutego 2003 r. zwrócił się z prośbą o
przywrócenie terminu płatności składki za maj 2002 r., z uwagi na wystąpienie niedo-
płaty w wysokości 9,00 zł, a wniosek rozpatrzono pozytywnie. Sąd Okręgowy zważył,
że z upoważnienia zawartego w art. 83b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o
systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze
zm.) wynika iż jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują
wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (art. 217-219 k.p.a.),
Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. W ocenie Sądu Okręgowego bezsporne
było niezaleganie przez wnioskodawcę z wpłatą składek, co uzasadniało zmianę de-
cyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem.
Powyższy wyrok zaskarżył apelacją organ rentowy i zarzucając naruszenie
przepisów postępowania przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz
sprzeczność istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowo-
3
dowego przez przyjęcie istnienia dowodów potwierdzających, że ubezpieczony opła-
cił sporne składki, wniósł o jego zmianę i oddalenie odwołania.
Rozpoznając apelację organu rentowego, Sąd Apelacyjny uznał, że zasadni-
czym problemem wymagającym jednoznacznego rozstrzygnięcia jest określenie re-
lacji unormowania zawartego w art. 217 §1 k.p.a. i art. 219 k.p.a. oraz w art. 83b
ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, znajdu-
jących zastosowanie między innymi w postępowaniu o wydanie zaświadczenia o nie-
zaleganiu z opłaceniem składek na ubezpieczenia społeczne. Zasadnicze wątpliwo-
ści budzi przede wszystkim charakter postanowienia o odmowie wydania zaświad-
czenia, co w konsekwencji przekłada się na brak pewności co do formy, w jakiej or-
gan rentowy powinien rozstrzygać ten rodzaj sprawy. Powstaje w związku z tym za-
gadnienie czy właściwym organem odwoławczym będzie organ administracyjny wyż-
szego rzędu, czy też sąd właściwy do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych.
Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. - organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na
żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Odmowa wydania zaświadczenia bądź
zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze
postanowienia - art. 219 k.p.a. Zgodnie z art. 180 § 1 i § 2 k.p.a. w sprawach z zakresu
ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyj-
nego, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postę-
powania. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy
wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytal-
nych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepi-
sów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpie-
czenia społeczne. Stosownie do treści art. 181 k.p.a. organy odwoławcze właściwe w
sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne; do postę-
powania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 k.p.a.,
który stanowi, że przepisy tego Kodeksu stosuje się w sprawach z zakresu ubezpie-
czeń społecznych tylko w takim zakresie, w jakim przepisy dotyczące ubezpieczeń
społecznych nie zawierają uregulowań odmiennych. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu
uchwały z dnia 9 marca 2006 r., II UZP 1/06 (OSNP 2006 nr 13 -14, poz. 217),
stwierdził, że nowe akty normatywne istotnie zmieniające obowiązujący dotychczas
system ubezpieczeń społecznych, utrzymały konstrukcję, w myśl której pierwszeń-
stwo przed regulacją zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego, mają
przepisy postępowania zawarte w ustawie systemowej, stanowiąc w art. 123, że w
4
sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania admi-
nistracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustawa ta nadto przewidziała od-
rębny niż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego tryb odwoławczy,
wskazując w art. 83 ust. 2, że od decyzji organu rentowego wydanych w zakresie
indywidualnych spraw dotyczących między innymi ustalania uprawnień do świadczeń
z ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i
według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W oce-
nie Sądu takim przepisem o charakterze szczególnym zawierającym odmienną re-
gulację aniżeli zawarta w 219 k.p.a. jest przepis art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 paź-
dziernika 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym jeżeli prze-
pisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia
kończącego postępowanie w sprawie, ZUS w tych przypadkach wydaje decyzję. W
świetle ust. 2 tego przepisu od wydanych w trakcie postępowania innych postano-
wień ZUS zażalenie nie przysługuje. Przyjęcie, iż przepis art. 83b ust. 1 ustawy o sus
znajdzie zastosowanie w sprawie odmowy wydania zaświadczenia lub wydania za-
świadczenia o żądanej treści w przedmiocie zalegania z opłatą składek na ubezpie-
czenie społeczne wymaga ustalenia, że postanowienie z art. 219 k.p.a. można zali-
czyć do postanowień kończących postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 123 § 1 i 2
k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia.
Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania,
lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy Kodeksu postępowania ad-
ministracyjnego stanowią inaczej. Z powyższego wynika, że postanowienia co do
zasady nie rozstrzygają o istocie sprawy, ale może tak być, gdy przepis tego Kodek-
su tak stanowi. Przy ocenie, czy dany akt administracyjny jest postanowieniem, nale-
ży w razie wątpliwości kierować się jego treścią a nie nazwą. W związku z tym za-
równo nadanie decyzji mylnej nazwy postanowienia nie odbiera jej charakteru aktu
załatwiającego sprawę co do istoty (postanowienie NSA z dnia 11 lipca 1984 r.,
SA/Wr 309/84, ONSA 1984 nr 2, poz. 61), jak i nadanie postanowieniu mylnej nazwy
decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego (postanowienie NSA z dnia 17 kwiet-
nia 1985 r., II SA 1952/84, ONSA 1985 nr 1, poz. 20). Na podstawie przepisów Ko-
deksu postępowania administracyjnego można wyróżnić postanowienia ostateczne,
od których nie służy zażalenie, postanowienia zaskarżalne w drodze zażalenia i
postanowienia zaskarżalne w drodze odwołania od decyzji. Postanowienia zaskar-
żalne w drodze zażalenia określają przepisy Kodeksu postępowania administracyj-
5
nego. W przypadku zaś postanowień pozostałych mogą być one zaskarżone w dro-
dze odwołania od decyzji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego sta-
nowią również podstawę do wyodrębnienia (ze względu na treść rozstrzygnięcia)
postanowień dotyczących poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania
i postanowień rozstrzygających co do istoty sprawy.
Tymczasem z punktu widzenia właściwości sądów administracyjnych istotny
jest podział postanowień na postanowienia, na które służy zażalenie, postanowienia
kończące postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 §
1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podstawowa i zasadnicza
różnica między decyzją a postanowieniem „zwykłym" polega na tym, że decyzja roz-
strzyga sprawę administracyjną co do jej istoty i kończy zarazem sprawę w danej
instancji lub nie rozstrzygając sprawy co do jej istoty kończy postępowanie admini-
stracyjne (decyzja o umorzeniu postępowania), natomiast postanowienie nie roz-
strzyga sprawy co do jej istoty, lecz rozstrzyga kwestie proceduralne związane z to-
kiem postępowania administracyjnego. Podział postanowień na kończące postępo-
wanie i postanowienia nie wywołujące takiego skutku znajduje normatywne odzwier-
ciedlenie w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administra-
cyjnymi. Pierwsza ze wskazanych grup postanowień (np. o odmowie przywrócenia
terminu do wniesienia odwołania, o niedopuszczalności odwołania, o uchybieniu ter-
minu do wniesienia odwołania), podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W
doktrynie podkreśla się, że odmiennością postępowania w sprawach ubezpieczeń
społecznych jest także obowiązek wydawania decyzji administracyjnych nawet
wtedy, gdy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie
postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Odmiennością jest także to, że
od wydanych w trakcie postępowania innych postanowień organów ZUS zażalenie
nie przysługuje. W świetle powyższego pozostaje zasadnicza wątpliwość, czy posta-
nowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o określonej treści
przez organ rentowy w przedmiocie zalegania z opłaceniem składek na ubezpiecze-
nia społeczne jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie (kończy ją w
sposób niemerytoryczny, formalny), czy też może jest to postanowienie rozstrzygają-
ce sprawę co do jej istoty - a zatem jest postanowieniem merytorycznie kończącym
postępowanie w sprawie. Zdaniem Sądu Apelacyjnego w przypadku dopuszczenia
możliwości złożenia odwołania od decyzji odmawiającej wydania zaświadczenia o
6
niezaleganiu z opłaceniem składek na ubezpieczenie społeczne do sądu, niezbędne
jest także wyjaśnienie, czy taka sprawa jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecz-
nych. Przepis art. 180 § 1 k.p.a. zawiera definicję spraw z zakresu ubezpieczeń
społecznych, przez które rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpiecze-
niach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimen-
tacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłaca-
nych z funduszów przeznaczanych na ubezpieczenie społeczne. Ustalenie znacze-
nia pojęcia „sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych" nie jest jednakże możliwe
jedynie na podstawie komentowanego przepisu, bowiem odsyła on wyraźnie do
przepisów w nim wymienionych, a zatem to przepisy wymienione w art. 180 § 2
k.p.a. w związku z art. 1 pkt 1 ustawy o sus zezwalają na określenie sprawy z zakre-
su ubezpieczeń społecznych. Podstawowe znaczenie w tym zakresie ma ustawa o
sus, która stanowi w art. 1, że: ubezpieczenia społeczne obejmują: 1) ubezpieczenie
emerytalne, 2) ubezpieczenia rentowe, 3) ubezpieczenie w razie choroby i macie-
rzyństwa, 4) ubezpieczenie z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych.
Ustawa ta wymieniając rodzaje ubezpieczeń społecznych nie zawiera jednakże
przepisów zezwalających na bliższe określenie sprawy z zakresu ubezpieczeń spo-
łecznych, bowiem przepis art. 2 ust. 2 ustawy o sus w kwestii rodzajów świadczeń z
ubezpieczeń społecznych, warunków nabywania prawa do tych świadczeń oraz za-
sad i trybu ich przyznawania odsyła do przepisów odrębnych.
W myśl art. 476 § 2 k.p.c przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych
rozumie się między innymi sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji orga-
nów rentowych, dotyczących ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia rodzinnego,
emerytur i rent, innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych.Tylko w przypadku przyjęcia, że sprawa w przedmiocie
odmowy wydania zaświadczenia o niezaleganiu z opłatą składek na ubezpieczenie
społeczne jest sprawą dotyczącą ubezpieczeń społecznych, aktualizuje się możli-
wość zaskarżenia takiej odmowy wydanej w formie decyzji do sądu powszechnego.
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administra-
cyjnymi - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej
i stosują środki określone w ustawie. W świetle § 2 pkt 2 tego Prawa kontrola działal-
ności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w
sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na
które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia roz-
7
strzygające sprawę co do istoty. Przepis powyższy w sposób wyraźny rozróżnia po-
stanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie
albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do
istoty.
Pozostaje wątpliwość, czy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia
jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, czy też postanowieniem
rozstrzygającym co do istoty sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 7 marca
2006 r., II GSK 352/05, przesądził, że zwrot „postanowienie kończące postępowanie"
zarezerwowany jest wyłącznie dla tych postanowień, które rzeczywiście kończą po-
stępowanie (np. stwierdzających niedopuszczalność odwołania), a nie rozstrzygając
tylko o określone kwestie, jakie wynikają z jego toku. Regułą jest, że postanowienia
dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie roz-
strzygają o jej istocie sprawy. Skoro mowa jest o „toku" postępowania, to oczywiste
jest, że poza zakresem przytoczonego sformułowania są rozstrzygnięcia kończące
postępowanie. Postanowienia kończące postępowanie i rozstrzygające sprawę, co
do istoty, stanowią zatem drugą grupę postanowień, wymagającą - w drodze wyjątku
- wyartykułowania woli ustawodawcy. Ponadto sądy wielokrotnie w swoich orzecze-
niach wskazywały, że należy rozróżniać te trzy rodzaje postanowień (por. postano-
wienie WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r., II SA/Wa 290/06 Prokuratura i
Prawo 2006 nr 5, poz. 54; postanowienie NSA w Warszawie z 17 stycznia 2006 r., l
OSK 306/05 Lex nr 196463). W ocenie Sądu Apelacyjnego argumentem przemawia-
jącym za tym, aby przyjąć jako właściwy tok postępowania - obowiązek wydania
przez organ rentowy decyzji o odmowie wydania zaświadczenia albo o niewydaniu
zaświadczenia o żądanej treści i możliwość zaskarżenia tej decyzji do sądu po-
wszechnego właściwego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, jest lite-
ralne brzmienie przepisów, w szczególności art. 83b ustawy o sus w związku z art.
219 k.p.a., art. 180 i 181 k.p.a. Jak wskazał Sąd Apelacyjny taka też była jego do-
tychczasowa praktyka (wyrok z dnia 31 sierpnia 2006r., III AUa 403/06, wyrok z dnia
19 października 2006 r. III AUa 550/06, wyrok z dnia 21 grudnia 2006 r., III AUa
752/06).
Sąd Apelacyjny w składzie przedstawiającym zagadnienie prawne do roz-
strzygnięcia skłania się do przyjęcia, że postanowienie o odmowie wydania zaświad-
czenia i postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści w przed-
8
miocie niezalegania z opłaceniem składek na ubezpieczenia społeczne, ma raczej
charakter rozstrzygający sprawę administracyjną co do jej istoty, dlatego też norma
prawna zawarta w przepisie art. 83b ustawy o sus nie znalazłaby w tym przypadku
zastosowania. Przedmiot rozstrzygnięcia omawianego postanowienia nie odpowiada
charakterowi decyzji administracyjnej, która ze swej natury kształtuje stosunek
prawny, rozstrzygając przy tym sprawę co do jej istoty (por. postanowienie Sądu
Najwyższego z dnia 26 marca 1997 r., III RN 9/97, OSNP 1997 nr 20, poz. 395)
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rozpatrując przedstawione zagadnienie prawne wstępnie należało wskazać,
że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi w znaczeniu
formalnym (art. 1 k.p.c.), co oznacza, że poddane są one kontroli sądowej. Zgodnie z
art. 177 Konstytucji, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszyst-
kich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych
sądów, a Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w
zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej - art.
184 zdanie 1 Konstytucji. W myśl art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń spo-
łecznych ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szcze-
gólności: zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ich przebiegu, ustalania wymiaru
składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień
do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecz-
nych. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych
(art. 83 ust. 2 ustawy). Jest to zasada kontroli wszystkich decyzji organu rentowego
w postępowaniu sądowym. Zgodnie z art. 83 ust. 1 i 2 ustawy systemowej, odwołania
od decyzji organu rentowego rozpoznaje sąd ubezpieczeń społecznych. Zatem rów-
nież te przepisy wyznaczają sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych w rozumie-
niu art. 476 § 2 i 3 k.p.c. Stosownie natomiast do art. 83b ustawy o systemie ubezpie-
czeń społecznych, jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewi-
dują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, ZUS w tych przypad-
kach wydaje decyzje (ust. 1). Skoro w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych
stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy
dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach,
należy rozważyć czy kwestie wydawania zaświadczeń w sprawach z zakresu ubez-
9
pieczeń społecznych podlegają innej kontroli odwoławczej, niż zaświadczenia wyda-
wane w pozostałych sprawach na zasadach ogólnych (art. 1 pkt 4 oraz art. 217-219
k.p.a.). W ocenie Sądu Najwyższego, nie można podzielić, skądinąd ciekawych wy-
wodów Sądu Apelacyjnego, sprowadzających się do stwierdzenia, że postanowienie
w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, ma charakter rozstrzygający sprawę
administracyjną co do jej istoty, nie ma natomiast charakteru postanowienia kończą-
cego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie w sprawie, której przedmiotem jest wy-
danie zaświadczenia lub zaświadczenia o określonej treści, jej źródłem jest zaległość
składkowa co przesądza, że wydanie żądanego zaświadczenia wynika ze sprawy z
zakresu ubezpieczeń społecznych. Żądanie to określa „zakres zainteresowania”
(kompetencje) organu rentowego, gdy więc uzna on, że brak podstaw do uwzględ-
nienia wniosku, wydaje orzeczenie, które wynikając ze sprawy z zakresu ubezpie-
czeń społecznych, kończy postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, a więc
decyzję, taka jest bowiem specyfika postępowania w sprawach z ubezpieczenia
społecznego, do którego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje
się tylko wówczas, gdy brak odmiennej regulacji w przepisach ubezpieczeniowych.
Z treści art. 83b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wynika zatem, że
odnosi się on także do odmowy wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a.
Pomijając wątpliwość, czy forma decyzji dotyczyłaby odmowy wydania zaświadczenia
przez ZUS także w innych sprawach niż sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych,
należy wskazać, nie podzielając zastrzeżeń Sądu Apelacyjnego sformułowanych w uza-
sadnieniu pytania, że ze względu na przyjęty sposób regulacji - właśnie w ustawie syste-
mowej - odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści „załatwia-
na” jest decyzją organu rentowego. Skoro decyzja organu rentowego o odmowie wy-
dania zaświadczenia lub o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści (wyda-
wana na podstawie art. 83b ust. 1 ustawy systemowej w związku z art. 219 k.p.a.),
nie jest decyzją uznaniową i nie należy do grupy decyzji wymienionych enumeratyw-
nie w art. 83 ust. 4 tej ustawy, podlega ona merytorycznej kontroli sądu właściwego
do rozpoznawania odwołań od decyzji organu rentowego. Niezależnie od tego warto
przypomnieć, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest instancją odwo-
ławczą w sprawach administracyjnych (art. 73 ustawy systemowej) ani w sprawach z
zakresu ubezpieczeń społecznych (art.476 § 4 k.p.c.), nie jest także organem rento-
wym załatwiającym sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych (tak w wyroku Sądu
Najwyższego z dnia 4 lipca 2007 r., II UK 279/06, niepublikowany).
10
Wszystko to pozwala na wyrażenie poglądu, że wydawana na podstawie art.
83b ust. 1 ustawy systemowej w związku z art. 219 k.p.a. decyzja organu rentowego
o odmowie wydania zaświadczenia o treści oczekiwanej przez ubezpieczonego jest
decyzją, o której mowa w art. 476 § 2 pkt 1 k.p.c. i - jako taka - może stanowić
przedmiot odwołania do sądu ubezpieczeń społecznych. Podobne stanowisko zo-
stało wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2007 r., II UZP 4/07
(niepublikowana), a także w powołanym wyżej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4
lipca 2007 r. W uzasadnieniu wskazanej uchwały wyrażono nadto pogląd, że w
związku ze zmianą stanu prawnego - po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 1998 r.
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - zdezaktualizowało się stanowisko za-
warte w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 1998 r., II UKN 470/97
(OSNAPiUS 1998 nr 22, poz. 670).
Z tych względów orzeczono jak w sentencji uchwały.
========================================