Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 2/10
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 14 kwietnia 2010 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)
SSN Małgorzata Gersdorf
SSN Andrzej Wróbel (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa PGE Zespołu Elektrowni D. Spółki Akcyjnej w N.
przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o wydanie świadectwa pochodzenia,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 14 kwietnia 2010 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 4 września 2009 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie:
2
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 4 września 2009 zmienił zaskarżony
apelacją PGE Zespołu Elektrowni […] , dalej jako „powód” wyrok Sądu Okręgowego
w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 7 listopada 2008
r. w ten sposób, że uchylił decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 7
marca 2008 r. umarzającą powodowi świadectwo pochodzenia z kogeneracji, dalej
jako „zaskarżona decyzja”.
Sąd Apelacyjny uznał, że apelacja zasługuje na uwzględnienie jednakże z
przyczyn niezależnych od tych, na które powołał się skarżący.
Sąd Apelacyjny zważył, że zaskarżona decyzja podpisana została przez
dyrektora departamentu przedsiębiorstw energetycznych Z. M. Zdaniem Sądu
Apelacyjnego dyrektor departamentu Urzędu Regulacji Energetyki nie ma
kompetencji ustawowych do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z
zakresu regulacji gospodarki paliwami i energią. Zgodnie z art. 21 ust. 1Prawa
energetycznego powyższe zadania są domeną prezesa Urzędu Regulacji
Energetyki, dalej jako „Prezes Urzędu”. W myśl art. 21 ustęp 4 powołanej ustawy
Prezes Urzędu wykonuje zadania, o których mowa w ustępie l, przy pomocy
Urzędu Regulacji Energetyki. Na podstawie z kolei delegacji ustawowej określonej
w art. 216 Prawa energetycznego. Minister właściwy do spraw gospodarki, w
drodze zarządzenia, upoważniony został do nadania statutu Urzędowi Regulacji
Energetyki określającego wyłącznie jego organizację wewnętrzną.
Statut ten nadany został zarządzeniem Ministra Gospodarki z 1 października
2007 r. (MP 07/71/769). W paragrafie 2 ustęp 1 Statutu wskazano, że Prezes
kieruje Urzędem przy pomocy wiceprezesa, dyrektora generalnego oraz dyrektorów
komórek organizacyjnych Urzędu (w tym Departamentu Przedsiębiorą l w
Energetycznych). Zgodnie z par. 2 ustęp 2 Statutu Prezes Urzędu może upoważnić
osoby, o których mowa w ustępie 1, a także innych pracowników Urzędu do
podejmowania decyzji w określonych sprawach w jego imieniu.
Dokonując wykładni powyższego zarządzenia celem ustalenia zakresu
dyrektora departamentu przedsiębiorstw energetycznych Sąd Apelacyjny
uwzględnił również przepisy Konstytucji. Zgodnie z art. 93 ust. 1 Konstytucji RP,
uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów
3
mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe
organowi wydającemu te akty. W art. 93 ust. 2 Konstytucji RP wprost przy tym
postanowiono, że zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy i nie mogą
one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych
podmiotów.
Mając na uwadze treść art. 93 Konstytucji RP oraz zakres delegacji
ustawowej wyrażony w art. 21 ust. 6 Prawa energetycznego, jak również fakt, że
wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu regulacji gospodarki
paliwami i energią są wyłączną domeną Prezesa URE jako centralnego organu
administracji rządowej wykonującego swoje zadania przy pomocy tylko Urzędu
Regulacji i Energetyki, Sąd Apelacyjny uznał, że zarządzenie Ministra Gospodarki z
1 października 2007 r. nie daje w par. 2 ustęp 2 Statutu URE dyrektorom
departamentu kompetencji ustawowych do rozstrzygania spraw administracyjnych.
Kompetencje powyższe ograniczają się do podejmowania decyzji w imieniu
Prezesa URE jedynie w sprawach dotyczących kierowaniem Urzędem, na co
wskazuje zarówno art. 21 ust. 6 Prawa energetycznego, jak i treść par. 2 ustęp 1
Statutu, a więc w sprawach wewnętrznej organizacji.
Przeciwna wykładnia prowadziłaby do wniosku, że zarządzenie Ministra
Gospodarki z 1 października 2007 r. wydane zostało z rażącym przekroczeniem
delegacji ustawowej określonej w art. 21 ust. 6 prawa energetycznego oraz
naruszeniem art. 93 Konstytucji RP.
Pozwany zaskarżył w całości powyższy wyrok Sądu Apelacyjnego w
Warszawie skargą kasacyjną, w której zarzucił
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 268a Kodeksu postępowania
administracyjnego, poprzez niezastosowanie wskazanego przepisu do ustalonego
w sprawie stanu faktycznego, pomimo podstaw do jego zastosowania i w skutek
czego przyjęcie, iż decyzja Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 7 marca
2008 r„ znak: USPCHP/00047/01272/2008/LW, wobec faktu podpisania jej przez
Dyrektora Departamentu Przedsiębiorstw Energetycznych Urzędu Regulacji
Energetyki Z. M., nie została wydana przez organ uprawniony w granicach jego
kompetencji, czyli nieuwzględnienie normy prawnej wynikającej z treści
przedmiotowego przepisu uprawniającej Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do
4
upoważniania pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania
spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania
decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń,
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik
sprawy, tj. art. 316 § 1 k.p.c., poprzez pominięcie okoliczności - na skutek
naruszenia, o którym mowa w pkt 1 niniejszej skargi, iż w dacie wydania
zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie, tj. w dniu 4 września 2009
r. Dyrektor Departamentu Przedsiębiorstw Energetycznych Urzędu Regulacji
Energetyki Z. M. upoważniony był do podpisania ww. decyzji, co skutkuje brakiem
podstaw do zmiany wyroku Sądu Okręgowego Sądu Ochrony Konkurencji i
Konkurentów z dnia 27 listopada 2008 r., poprzez uchylenie powołanej decyzji.
Wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku
w całości oraz o przekazanie sprawy Sądowi II instancji do ponownego jej
rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy.
Zważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1 Prawa energetycznego
do postępowania przed Prezesem URE stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 2-4 (które
nie mają zastosowania w niniejszej sprawie), przepisy Kodeksu postępowania
administracyjnego.
Niewątpliwie Prezes Urzędu jest centralnym organem administracji rządowej
(art. 21 ust. 1 Prawa energetycznego), także w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 4 k.p.a.,
przed którym toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej
rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (art. 1 pkt 1 k.p.a.) i który zgodnie z art. 9e ust.
13 Prawa energetycznego jest ustawowo upoważniony do wydania, na wniosek
przedsiębiorstwa energetycznego, o którym mowa w art. 9a ust. 1, któremu
przysługują prawa majątkowe wynikające ze świadectwa pochodzenia, decyzji o
umorzeniu świadectwa pochodzenia w całości albo w części, a zatem był rzeczowo
i miejscowo właściwy do jej wydania.
5
W rozpoznawanej sprawie jest sporne jedynie, czy kompetencja do wydania
zaskarżonej decyzji przysługiwała wyłącznie Prezesowi Urzędu, który może z niej
czynić użytek tylko osobiście czy także upoważnionemu przez Prezesa Urzędu
dyrektorowi departamentu przedsiębiorstw energetycznych Urzędu Regulacji
Energetyki.
Przede wszystkim należy wskazać, że w piśmiennictwie i orzecznictwie
utrwaliło się stanowisko, że organ administracji publicznej, właściwy na mocy
ustawy do podejmowania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z
zakresu administracji publicznej, może wykonywać te kompetencje osobiście lub w
zastępstwie przez swoich zastępców albo poprzez upoważnionych przez siebie
pracowników urzędu, którym kieruje (zob. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia
27 stycznia 2009 r. I KZP 23/08, OSNKW 2009 nr 3 poz. 19). Ponadto, zgodnie z
utrwalonym orzecznictwem, konstrukcja upoważnienia pracownika do wydawania
decyzji administracyjnych w imieniu organu administracji publicznej opiera się na
założeniu, że w wyniku prawidłowego upoważnienia nie następuje przekazanie
ustawowych kompetencji organu administracji publicznej na rzecz upoważnionego
pracownika, który nie nabywa ich jako własnych, lecz wykonuje je na rachunek i w
imieniu organu administracji publicznej, do którego kompetencje te należą (np.
wyrok NSA 3 z dnia 29 stycznia 2002 r. II SA 3033/00).
Podstawy prawne udzielania upoważnień są w praktyce wysoce zróżnicowane.
Zgodnie z trafnym stanowiskiem zawartym w wyroku NSA z dnia 15 marca 2007 r.
II GSK 347/06 , przepisu art. 268a k.p.a. nie można traktować jako jedynego,
powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień do
działania w imieniu organu administracji publicznej. Dopuszczalne są bowiem i
istnieją w tym zakresie różne rozwiązania, pozwalające na dekoncentrację
wykonywania kompetencji organów, szczególnie potrzebną w rozbudowanych
strukturach administracji publicznej. W ocenie Sądu Najwyższego taki szczególnym
przepisem, przyznającym Prezesowi Urzędu kompetencje do upoważniania
określonych osób do podejmowania decyzji w jego imieniu w określonych sprawach
jest § 2 ust. 2 statutu Urzędu Regulacji Energetyki stanowiący załącznik do
zarządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie nadania
statutu Urzędowi Regulacji Energetyki ( Mon. Pol. Nr 26, poz. 436). W świetle tego
6
przepisu nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że Prezes Urzędu jest właściwy
do upoważnienia dyrektora departamentu przedsiębiorstw energetycznych do
podejmowania decyzji w określonych sprawach w jego imieniu. Ponieważ
upoważnienie do wydawania decyzji w imieniu upoważniającego nie powoduje
przekazania ustawowych kompetencji upoważniającego organu przez
upoważnionego pracownika urzędu, nie jest konieczne, aby podstawa prawna
upoważnienia miała rangę ustawową. Istnienie statutowego przepisu jako podstawy
upoważniania przez organ administracji publicznej pracowników organu do
wydawania decyzji w jego imieniu w określonych sprawach, nie uchybia zatem
konstytucyjnej zasadzie praworządności i nie oznacza, że decyzja podjęta przez
prawidłowo upoważnionego pracownika nie ma podstawy ustawowej, jak twierdzi
Sąd Apelacyjny.
Istotnie, przepis § 2 ust. 2 statutu Urzędu Regulacji Energetyki nie przyznaje
dyrektorowi departamentu przedsiębiorstw energetycznych żadnych kompetencji do
rozstrzygania spraw administracyjnych, jak trafnie przyjmuje Sąd Apelacyjny,
jednakże stanowi wystarczająca podstawę prawną dla Prezesa Urzędu do
pisemnego upoważnienia dyrektora tego departamentu do rozstrzygania takich
spraw w ramach ustawowych kompetencji Prezesa Urzędu oraz w jego imieniu, w
zakresie spraw określonych w upoważnieniu.
Ponieważ Sąd Apelacyjny błędnie przyjął, że Prezes Urzędu nie mógł
skutecznie upoważnić dyrektora departamentu przedsiębiorstw energetycznych do
wydania w jego imieniu decyzji o umorzeniu świadectwa pochodzenia, więc nie
badał także, czy takie upoważnienie, które zgodnie z utrwalonym orzecznictwem,
powinno mieć formę pisemną i w którym należy określić szczegółowo zakres
upoważnienia oraz jego okres (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r. I
FSK 936/07), zostało w niniejszej sprawie faktycznie udzielone dyrektorowi
departamentu, który podpisał zaskarżoną decyzję. Tymczasem badanie, czy
podpisujący decyzję miał w świetle statutu lub regulaminu albo innego podziału
czynności w Urzędzie upoważnienie do działania w imieniu Prezesa Urzędu (zob.
art. 107 § 1 k.p.a.), należy w razie wątpliwości do sądu ochrony konkurencji i
konsumentów (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1996 r. III RN
8/96; OSNP 1997/9/144).
7
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.