Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 18 listopada 1994 r.
II URN 44/94
Przepis art. 121 (zdanie pierwsze) ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubez-
pieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r., Nr 7, poz. 24 ze zm.) w zakresie
odnoszącym się do okresu od wejścia w życie tej ustawy do chwili jej ogłoszenia w
Dzienniku Ustaw jest niezgodny z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22
lipca 1952 r. (jednolity tekst: Dz. U. z 1976 r., Nr 7, poz. 36 ze zm.) utrzymanym w mocy
na podstawie art. 77 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o
wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej
Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426).
Przewodniczący SSN: Stefania Szymańska (sprawozdawca), Sędzia SN: Antoni
Filcek, Sędzia SA: Barbara Wagner,
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 1994 r. sprawy z wniosku
Marianny S. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. o wysokość
renty inwalidzkiej, na skutek rewizji nadzwyczajnej Komisji Krajowej Niezależnego
Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" [...] od wyroku Sądu Woje-
wódzkiego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 23 sierpnia 1991 r.,
[...].
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Wojewódzkiemu-Sądowi
Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie do ponownego rozpoznania.
U z a s a d n i e n i e
Marianna S., urodzona 19 lipca 1912 r., pobierająca od 1 sierpnia 1977 r. pracowniczą
rentę inwalidzką wraz z jej wzrostem z tytułu stażu pracy, zgłosiła w dniu 8 stycznia 1991 r.
wniosek o doliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców po ukończeniu 16 roku
życia, ale przed 1 lipca 1977 r., tj. od 19 lipca 1928 r. do 7 lutego 1937 r. oraz okresu
prowadzenia gospodarstwa od 7 lutego 1937 r. do 23 sierpnia 1968 r. i dalszego
podwyższenia wzrostu renty z tytułu stażu pracy.
Decyzją z 13 marca 1991 r. ZUS I Oddział w Warszawie załatwił powyższy wniosek
odmownie z tym uzasadnieniem, że wniosek nie może być uwzględniony, ponieważ został
zgłoszony po wejściu w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym
rolników (Dz. U. z 1991 r., Nr 7, poz. 24 ze zm.), tj. po 31 grudnia 1990 r. Zgodnie zaś z art.
131
ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin
(Dz. U. Nr 40, poz. 267 ze zm.), wprowadzonym z mocy art. 93 ww ustawy z dnia 20 grudnia
1990 r., okresy prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w nim przed 1 lipca 1977, ale
po ukończeniu 16 lat życia, podlegają doliczeniu do okresów zatrudnienia wyłącznie przy
ustalaniu prawa do emerytury. Z tych powodów przepis art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 14
grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin
(jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr 24, poz. 133) nie może mieć zastosowania, ponieważ
ustawa ta utraciła moc z dniem 1 stycznia 1991 r.
Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 1991 r. Sąd Wojewódzki-Sąd Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w Warszawie oddalił odwołanie wnioskodawcy. Sąd stwierdził, iż
wnioskodawczyni zgłosiła wniosek o doliczenie do okresu zatrudnienia ww okresów pracy w
gospodarstwie rolnym rodziców, a także prowadzenia własnego gospodarstwa rolnego w
dniu 8 stycznia 1991 r., a więc pod rządem art. 131
ustawy o z.e.p. W tej sytuacji decyzja
organu rentowego jest zgodna z prawem, w myśl bowiem tego przepisu okres prowadzenia
gospodarstwa rolnego lub pracy w nim przed 1 lipca 1977 r., ale po ukończeniu 16 lat,
uwzględnia się tylko przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty.
Od tego wyroku założył rewizję nadzwyczajną NSZZ "Solidarność" z wnioskiem o
uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie "wyroku ustalającego, iż okres pracy powódki w
gospodarstwie rolnym i własnym w latach 1928-1968 r. zalicza się do pracowniczego stażu
pracy", lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu w
Warszawie. W rewizji nadzwyczajnej zarzucono rażące naruszenie prawa, tj. art. 121 ustawy
z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (jednolity tekst: Dz. U. z
1993 r., Nr 71, poz. 242) oraz art. 1 Konstytucji RP - poprzez uchybienie zasadzie
demokratycznego państwa prawnego, oraz interesu Rzeczypospolitej Polskiej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona, gdyż Sąd Wojewódzki istotnie błędnie
przyjął, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 131
ustawy o z.e.p. w brzmieniu
nadanym art. 93 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a
nie przepis art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym
rolników indywidualnych i członków ich rodzin (jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr 24, poz.
133 ze zm.), co miało wpływ na niekorzystne dla wnioskodawczyni rozstrzygnięcie o jej
żądaniu.
Zagadnienie występujące w niniejszej sprawie było już przedmiotem rozważania
Sądu Najwyższego w analogicznych sprawach, tj. zakończonych wyrokiem z dnia 6 stycznia
1994 r. II URN 57/93 (OSNCP 1994 z. 10 poz. 194) oraz wyrokiem z dnia 8 listopada 1994 r.
II URN 41/94. W motywach tych wyroków Sąd Najwyższy stwierdził, iż przepis art. 131
ustawy o z.e.p. wprowadzony z mocy art. 93 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o
ubezpieczeniu społecznym rolników, ograniczył możliwość doliczenia do okresu
zatrudnienia okresu prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w nim po ukończeniu 16
lat, lecz przed 1 lipca 1977 r., tylko przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty, co
pogorszyło sytuację pracowników w stosunku do przepisów dotychczasowych,
zezwalających na uwzględnienie takiego okresu także przy obliczaniu zwiększenia świadczeń
emerytalno-rentowych z tytułu stażu pracy. Ogłoszenie ww ustawy dopiero z dniem 26
stycznia 1991 r., mimo iż przepis art. 123 stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem 1
stycznia 1991 r., doprowadziło do tego, że przepisy prawa obowiązującego - niekorzystne w
stosunku do przepisów dotychczasowych - nie były znane aż do dnia ich ogłoszenia. Osoby
zainteresowane nie były więc zorientowane, że zgłoszenie odpowiedniego wniosku może
przynieść pozytywny skutek tylko wtedy, gdy wniosek taki zostanie zgłoszony najpóźniej w
dniu 31 grudnia 1990 r. Jak zaś wyjaśnił już Sąd Najwyższy (wyrok I PRN 34/91) zasada
zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem wyraża się m.in. w takim
stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby
mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie
mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań. W praworządnym państwie
obywatel powinien być w stanie przewidzieć prawne rezultaty działań i zachowań, a także do
nich rozsądnie się przygotować. Dlatego w razie zmiany stanu prawnego powinien mieć
miejsce odpowiedni okres vacatio legis, tj. okres dostosowawczy, czego w przypadku tu
omawianym nie było.
Sąd Najwyższy dalej zaznaczył, że wnioskodawcy (występujący w przytoczonych
wyżej sprawach), pod rządem przepisów dotychczasowych spełniali wymagania do wyższego
wzrostu emerytury z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym przed 1 lipca 1977 r., a jedynie nie
mieli tego prawa ustanowionego w decyzji organu rentowego, gdyż nie wystąpili wcześniej z
wnioskiem o stwierdzenie tego prawa. W związku z powyższym - stwierdził dalej Sąd
Najwyższy - należy podkreślić, że zasada poszanowania praw słusznie nabytych jest jedną z
fundamentalnych zasad demokratycznego państwa (por. wyrok SN z 7 maja 1991 r. I PRN
19/91). Przemawia za tym art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyrażający zasadę
demokratycznego państwa prawa, które realizuje zasady sprawiedliwości społecznej. Jak
stwierdził Trybunał Konstytucyjny (por. orzeczenie z 28 maja 1986 r. - U 1/86, OTK z 1986
r., poz. 1), zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wyrażona w Konstytucji,
stanowi podstawową zasadę porządku prawnego. Znajduje ona swoje oparcie w takich
wartościach, jak bezpieczeństwo prawne, pewność obrotu prawnego oraz poszanowanie praw
nabytych. Z tych też względów od zasady nieretroakcji powinno się odstępować wyjątkowo i
z bardzo ważnych powodów. Pogląd ten w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jest
utrwalony. Konsekwencją takiego poglądu jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 2
marca 1993 r.(K. 9/92 - OTK z 1993 r., cz. I, poz. 6). W uzasadnieniu tego orzeczenia
Trybunał, nie odmawiając ustawodawcy racji posługiwania się zasadą bezpośredniego
działania nowego prawa w określonych warunkach i w celu osiągnięcia stanu pożądanego
przez ustawodawcę, wyraził jednak pogląd, że przedmiotowa zasada ma istotną wadę z
punktu widzenia wymagań państwa prawnego. Jej stosowanie prowadzi bowiem do sytuacji
zaskoczenia adresatów norm prawa nową regulacją prawną, może bowiem radykalnie zmie-
nić na niekorzyść ich dotychczasowe sytuacje prawne. Może zatem w konsekwencji
podważyć zaufanie obywateli do prawa, jako elementu zasady demokratycznego państwa
prawnego (art. 1 Konstytucji RP), a zatem pozostawać w sprzeczności z tą zasadą. W opinii
Trybunału Konstytucyjnego sytuacja taka ma miejsce w szczególności wtedy, gdy
bezpośrednie działanie nowej ustawy godzi w słusznie nabyte prawa, chronione zgodnie z
dotychczasowym orzecznictwem Trybunału na zasadzie art. 1 Konstytucji RP. Z tych
względów zasada państwa prawnego wymaga, by zmiana prawa dotychczas obowiązującego,
która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, dokonywana była
zasadniczo z zastosowaniem przepisów przejściowych, a co najmniej odpowiedniego vacatio
legis (...). Ustawodawca może z nich zrezygnować - decydując się na bezpośrednie
(natychmiastowe) działanie nowego prawa - jeżeli przemawia za tym interes publiczny,
którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Konkludując Sąd Najwyższy stwierdził,
iż mając na uwadze, że data wejścia w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubez-
pieczeniu społecznym rolników wyprzedza datę jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, co
nastąpiło dopiero dnia 26 stycznia 1991 r., należy przyjąć, że wnioski o doliczenie okresu
prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w nim po ukończeniu 16 lat, lecz przed 1 lipca
1977 r., do okresu zatrudnienia w celu uzyskania zwiększenia świadczeń
emerytalno-rentowych z tytułu zatrudnienia ponad okres 20 lat, zgłoszone do dnia 26
stycznia 1991 r., podlegają rozpoznaniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Dopiero
bowiem z tą datą - teoretycznie - zaistniała możliwość zapoznania się z ustawą.
W praworządnym państwie żaden przepis prawa nie może wywoływać ujemnych
skutków przed dniem jego oficjalnego ogłoszenia. Zasadę tę należy zatem stosować także
przy wykładni art. 121 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym
rolników, wg którego art. 131
stosuje się do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy,
zaś zasady dotychczasowe do spraw wcześniejszych. Stosowanie art. 121 ściśle z jego
brzmieniem doprowadziłoby do pozbawienia słusznie nabytych praw dlatego, że ustawa ta
weszła w życie przed dniem jej ogłoszenia i nie zawiera odpowiedniego okresu vacatio legis.
Podzielając powyższe argumenty Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok Sądu
Wojewódzkiego i przekazał sprawę temuż Sądowi do ponownego rozpoznania. W sprawie
brak jest bowiem ustaleń faktycznych co do okresu prowadzenia przez wnioskodawczynię
gospodarstwa rolnego i pracy w nim przed 1 lipca 1977 r., ale po ukończeniu 16 lat, co jest
konsekwencją błędnej wykładni art. 121 ww ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., przyjętej
przez Sąd. Z tych względów należało orzec jak w sentencji na mocy art. 422 § 2 k.p.c.
Sąd Najwyższy zaznacza, iż także Naczelny Sąd Administracyjny zajmuje stano-
wisko, iż obywatel nie może ponosić negatywnych skutków związanych z nieprawidłowym
działaniem organów państwowych w zakresie stanowienia i publikowania prawa. Pogląd taki
Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z 6 kwietnia 1993 r. - SAP 2684/93 (Pal.
1993 z. 7-8) stwierdzając, że: "...zastosowanie przez organy celne przepisów ustawy z dnia
15 lutego 1992 r. zmieniającej prawo celne, zanim przepis ten, wraz z Dziennikiem Ustaw Nr
21 z 1992 r. mógł być dostępny dla osób zainteresowanych, narusza zasadę praworządności
określoną również w art. 7 k.p.a. W tym stanie rzeczy chociaż stanowisko organów celnych
formalnie jest zgodne z prawem, to jednak ze względu na wyżej podane okoliczności Sąd
stwierdza, że zaskarżona decyzja naruszająca art. 1 Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r.,
utrzymany w mocy zgodnie z art. 77 ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.
(Dz. U. Nr 84, poz. 426), oraz art. 7 k.p.a., winna być uchylona".
Na uwagę zasługuje także wyrok z dnia 16 maja 1990 r. - SA/Kr 332/90, w którym
NSA zajął stanowisko, że podmioty gospodarcze nie mają obowiązku ustalania
obowiązującego stanu prawnego w sposób inny niż zapoznanie się z urzędowymi organami
publikacyjnymi. Organ administracji państwowej nie może wymagać od podmiotu
gospodarczego stosowania norm prawnych, z którymi podmiot ten nie miał możliwości
zapoznania się przy zachowaniu należytej staranności.
Podobnie w wyroku z dnia 14 listopada 1984 r. - SA/Gd 893/84 (OSPiKA 1986 z.
11-12 poz. 216, ONSA 1984 z. 2 poz. 105) NSA wyraził pogląd, że przepisy prawa i
ustalenia o charakterze ogólnym wydane przez organy państwowe, lecz nie publikowane w
urzędowych zbiorach, mogą mieć w stosunku do określonej osoby moc obowiązującą tylko
pod warunkiem, że została ona o ich treści poinformowana.
Uwzględnieniu rewizji nadzwyczajnej nie stoi na przeszkodzie upływ terminu
określonego w art. 421 § 2 k.p.c., zaskarżony wyrok bowiem narusza także interes
Rzeczypospolitej Polskiej. Pozbawienie pracownika świadczenia emerytalno-rentowego w
przysługującej mu wysokości na skutek błędnej wykładni prawa pozostaje w sprzeczności z
polityką socjalną naszego Państwa.
========================================