Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 5 lipca 1996 r.
III ARN 21/96
Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana
decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 §
1 pkt 8 KPA), nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności tej drugiej
decyzji.
Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Teresa Flemming-Kulesza, Walerian Sanetra, Maria Tyszel, Andrzej Wróbel
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po roz-
poznaniu w dniu 5 lipca 1996 r. sprawy ze skargi Polskiej Akademii Nauk na decyzję
Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 12 maja 1994 r., [...] w przed-
miocie stwierdzenia nieważności decyzji, na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra
Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z
dnia 11 października 1995 r., [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok w części dotyczącej oddalenia skargi od decyzji
Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 12 maja 1994 r. [...]
stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Grun-
tami Urzędu Dzielnicowego W. [...] z dnia 13 lutego 1989 r. i w tym zakresie sprawę
przekazał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego roz-
poznania.
U z a s a d n i e n i e
Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 12 maja 1994 r.
[...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 Kodeksu
postępowania administracyjnego, działając z urzędu i na wniosek Marii G.-S. stwierdził
nieważność następujących decyzji:
1.Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Prezydium Rady Narodowej w
W. z dnia 26 października 1971 r., [...] w sprawie przekazania w użytkowanie Polskiej
Akademii Nauk zabudowanego gruntu o pow. 934 m
2
, położonego w W. przy ul. M. oraz
ustalenia opłaty rocznej w kwocie 4.913 zł za użytkowanie tego gruntu,
2. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego
W. z dnia 13 lutego 1989 r. [...], w sprawie ustalenia ceny gruntu państwowego o pow.
938 m
2
, położonego przy ul. M., pozostającego w zarządzie Polskiej Akademii Nauk
[...], na kwotę 12.363.778 zł i ustalenia nowej opłaty rocznej w wysokości 3% ceny
gruntu obowiązującej w danym okresie.
3. Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu w W. z dnia 7
lipca 1989 r. [...] w sprawie uchylenia wymienionej w pkt 2 decyzji, w części dotyczącej
ustalenia nowej opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem państwowym i ustalenia opłaty
rocznej do dnia 31 grudnia 1990 r. w kwocie 370.913 zł, a od dnia 1 stycznia 1991 r. w
wysokości 126.637 zł, tj. 1% ceny gruntu, z terminem płatności do dnia 31 marca
każdego roku.
Natomiast decyzją z dnia 13 maja 1994 r. [...] Minister Gospodarki Przestrzennej
i Budownictwa na podstawie art. 157 i art. 158 § 1 KPA, po rozpatrzeniu wniosku
Polskiej Akademii Nauk, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia
nieważności swej decyzji z dnia 28 czerwca 1993 r. [...] orzekającej o stwierdzeniu
nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W.-Wydział Gospodarki
Terenami z dnia 13 grudnia 1966 r. [...] odmawiającego dotychczasowemu
właścicielowi Mieczysławowi B. ustanowienia użytkowania wieczystego (przyznania
prawa własności czasowej) gruntu - nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. M.,
[...] i stwierdzającej równocześnie, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie
przeszły na własność Państwa.
Na obie wyżej wymienione decyzje Ministra Gospodarki Przestrzennej i Bu-
downictwa wniosła skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Polska Akademia
Nauk. Decyzji z dnia 12 maja 1994 r. zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 KPA.
Skarżąca podniosła, że aczkolwiek ustalenia dokonane przed wydaniem decyzji Mi-
nistra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 czerwca 1993 r. stwierdza-
jącej nieważność orzeczenia administracyjnego PRN w W. z dnia 13 grudnia 1966 r.
mogły uzasadniać ocenę, że powołane orzeczenie administracyjne "dotknięte było
wadą nieważności" - to jednakże następujące później zdarzenia prawne i faktyczne
wywołały nieodwracalne skutki prawne. Będąca bowiem przedmiotem tej decyzji nie-
ruchomość przy ul. M., której - w zakresie przyznania własności czasowej (użytkowania
wieczystego) - odmówiono dotychczasowemu właścicielowi, decyzją Kierownika
Wydziału Gospodarki Komunalnej PRN w W. z dnia 26 października 1971 r. została
przekazana PAN w użytkowanie i PAN na podstawie tej i innych "pochodnych" aktów
administracyjnych użytkowała ją aż do momentu "uwłaszczenia" na podstawie art. 2
ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłasz-
czaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). W tej sytuacji, zdaniem skarżącej,
należy konsekwentnie przyjąć, że jeżeli orzeczenie administracyjne z dnia 13 grudnia
1966 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne w postaci uwłaszczenia Polskiej Aka-
demii Nauk, to również nieodwracalne skutki prawne musiały wywołać decyzja z dnia 26
października 1971 r. i pozostałe dwie decyzje, objęte decyzją Ministra Gospodarki
Przestrzennej i Budownictwa z dnia 12 maja 1994 r.
Naczelny Sąd Administracyjny skargi na wyżej wymienione decyzje Ministra
Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa rozpoznał w dwóch odrębnych sprawach i
każdą z tych skarg oddalił. Mianowicie wyrokiem z dnia 11 października 1995 r., [...]
oddalona została skarga na decyzję z dnia 12 maja 1994 r. w przedmiocie stwierdzenia
nieważności decyzji o oddaniu w użytkowanie gruntu zabudowanego oraz ustalenia
jego ceny i opłat za użytkowanie. Natomiast wyrokiem z dnia 24 października 1994 r.
[...] oddalona została skarga na decyzję z dnia 13 maja 1994 r. w przedmiocie odmowy
wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra
Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 czerwca 1993 r.
Minister Sprawiedliwości w drodze rewizji nadzwyczajnej zaskarżył pierwszy z
powyższych wyroków, tj. wyrok z dnia 11 października 1995 r. [...] i tylko w tej jego
części, która dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i
Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia 13 lutego 1969 r. Minister
Sprawiedliwości zarzucił, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nie był
właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organu byłego Urzędu Dzielnicowego. W
postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do byłego
urzędu dzielnicowego jest wojewoda (art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r.
o terenowych organach rządowej administracji ogólnej). Zatem właściwym do podjęcia
na podstawie art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji w
przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gos-
podarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia 13 lutego 1969 r. był Wojewoda W.
Błędna ocena właściwości Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa przyjęta w
zaskarżonej części wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi, zdaniem
Ministra Sprawiedliwości, rażące naruszenie art. 207 § 5 KPA w związku z art. 68
ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74,
poz. 368) oraz art. 157 § 1 KPA w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca
1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123
ze zm.). W konsekwencji Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie zaskarżonego
wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy rozpatrzył sprawę w zakresie zaskarżonej rewizją nadzwyczajną
części wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1995 r. [...]
mając na uwadze, co następuje:
Zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
wyraża pogląd tego Sądu, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa był
właściwy, w myśl art. 157 § 1 KPA, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji
Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W.-Ś. z
dnia 13 lutego 1989 r. Przyjmując takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny
powołał się na wyrok tego Sądu z dnia 15 czerwca 1992 r., IV SA 218/92, w którym
wyrażono pogląd, iż: "organ naczelny stwierdzając nieważność decyzji instancji odwo-
ławczej stwierdza jednocześnie nieważność poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej
instancji jeżeli ta decyzja dotknięta jest także nieważnością". Minister Sprawiedliwości w
rewizji nadzwyczajnej stwierdził, że powyższa teza wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 15 czerwca 1992 r. (OSP 1994 z. 9 poz. 162) nie odnosi się
do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. O ile bowiem w sprawie IV SA 218/92
chodziło o właściwość organu naczelnego do stwierdzenia nieważności "także
poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji", o tyle w sprawie niniejszej decyzja
Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu w W. z dnia 7 lipca 1989 r.
nie była decyzją wydaną w trybie odwoławczym.
Powyższe twierdzenie zawarte w rewizji nadzwyczajnej nie zostało wykazane. Z
treści bowiem tej decyzji [...] wynika, że została ona wydana w trybie "art. 138 § 1 pkt 2
KPA po rozpatrzeniu odwołania [...] Polskiej Akademii Nauk od decyzji Kierownika
Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W.z dnia 13 lutego
1989 r. [...] o ustaleniu nowej opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem o powierzchni 938
m
2
położonym w Warszawie przy ul. M.".
Pomimo niesłuszności przedstawionego wyżej argumentu rewizji nadzwyczajnej,
podlegała ona uwzględnieniu wobec wadliwości zaskarżonej części wyroku, wynikającej
z przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny błędnego poglądu co do konsekwencji
prawnych decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 czerwca
1993 r. [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z
dnia 13 grudnia 1966 r., odmawiającego ustanowienia na rzecz byłego właściciela
Mieczysława B. prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości położonej
przy ul. M. Nieważność tej ostatnio wymienionej decyzji oznacza - zdaniem Naczelnego
Sądu Administracyjnego - że bezprawne było oddanie przedmiotowego gruntu w
użytkowanie Polskiej Akademii Nauk i że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa w
rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Z kolei stwierdzenie nieważności decyzji
przekazującej nieruchomość w użytkowanie PAN powoduje według Naczelnego Sądu
Administracyjnego - automatycznie nieważność pozostałych decyzji, w tym decyzji,
której dotyczy rewizja nadzwyczajna, bowiem "brak było w takim razie podstawy do
ustalenia ceny gruntu i nowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania, którego nie było".
Przedstawione wnioskowanie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje w
sprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy. Wobec faktu ustalenia określonego stanu
prawnego przedmiotowej nieruchomości w decyzjach, które jako decyzje ostateczne
miały moc wiążącą (art. 16 § 1 KPA), organy administracyjne zobowiązane były do
wydania wynikających z przepisów prawa dalszych aktów administracyjnych wobec
nieruchomości przekazanej w użytkowanie Polskiej Akademii Nauk. W szczególności
właściwe organy administracyjne - wbrew przytoczonemu wyżej ustaleniu Naczelnego
Sądu Administracyjnego - miały oczywistą, wynikającą z podanych w tych decyzjach
przepisów, podstawę prawną do ustalenia ceny gruntu i nowej opłaty rocznej z tytułu
użytkowania ustalonego w decyzji administracyjnej wiążącej wówczas prawnie. Takie
decyzje, które opierają się na właściwie zastosowanym prawie materialnym oraz
uwzględniają stan prawny wynikający z innej ostatecznej decyzji nie mogą być kwa-
lifikowane jako decyzje wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem
prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Punktem odniesienia dla oceny legalności
decyzji w trybie art. 156 - 158 KPA, jest stan rzeczy z chwili wydania tej decyzji. Nie jest
więc uprawnione wnioskowanie Naczelnego Sądu Administracyjnego o kwalifikowanej
wadliwości zaskarżonej decyzji z 1989 r. z tego powodu, że opierała się ona na innej
ostatecznej decyzji, której nieważność stwierdzono dopiero w 1993 r. Jest to sytuacja,
którą można i należy rozwiązać we właściwym dla niej trybie wznowienia postępowania
. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 8 KPA wznawia się między innymi
postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została
następnie uchylona (także wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia
nieważności).
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowienie
postępowania zakończonego ostateczną decyzją stanowią odrębne i autonomicznie
ukształtowane środki nadzwyczajnego weryfikowania decyzji administracyjnych. Za-
chodzą zwłaszcza poważne różnice w konsekwencjach prawnych stwierdzenia nieważ-
ności decyzji oraz wznowienia postępowania.
Wobec tego, że w zaskarżonym wyroku na skutek przyjęcia błędnych założeń
prawnych, z rażącym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postę-
powania administracyjnego, nie została dokonana kontrola legalności zaskarżonej de-
cyzji, Sąd Najwyższy uznał, że rewizja nadzwyczajna i zawarty w niej wniosek zasługują
na uwzględnienie (art. 422 § 2 KPC).
========================================