Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 26 listopada 1997 r.
III ZP 40/97
Przewodniczący SSN: Barbara Wagner (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Roman Kuczyński, Teresa Romer.
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Jana
Szewczyka, z wniosku Ireny L. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych-Od-
działowi w O. o rozliczenie emerytury za lata 1992 - 1995, po rozpoznaniu na posie-
dzeniu jawnym dnia 26 listopada 1997 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez
Sąd Apelacyjny-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu postanowie-
niem z dnia 24 czerwca 1997 r. [...] do rozstrzygnięcia w trybie art. 390 § 1 KPC.
Czy w sytuacji, gdy co do wysokości świadczenia wydana została prawomoc-
na decyzja organu rentowego, którą naruszono prawo, a po uprawomocnieniu się
decyzji nie ujawniono żadnych nowych okoliczności faktycznych lub środków dowo-
dowych, istnieje podstawa do ponownego ustalenia wysokości tychże świadczeń
oraz ich wyrównania w warunkach art. 101 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia
1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40/82, poz.
267 ze zm.) ?
p o d j ą ł następującą uchwałę:
Ustalenie wysokości świadczenia z naruszeniem art. 24 ustawy z dnia 17
października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania eme-
rytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 450 ze zm.)
uzasadnia żądanie ponownego ustalenia wysokości tego świadczenia i jego
wypłaty z zastosowaniem art. 101 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r.
o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267 ze
zm.).
U z a s a d n i e n i e
Sąd Apelacyjny-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu posta-
2
nowieniem z dnia 24 czerwca 1997 r. [...], przedstawił Sądowi Najwyższemu zagad-
nienie prawne : „czy w sytuacji, gdy co do wysokości świadczenia wydana została
prawomocna decyzja organu rentowego, którą naruszono prawo, a po uprawomoc-
nieniu się decyzji nie ujawniono żadnych nowych okoliczności faktycznych lub środ-
ków dowodowych, istnieje podstawa do ponownego ustalenia wysokości tychże
świadczeń oraz ich wyrównania w warunkach art. 101 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia
14.12.1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40/82,
poz. 267 z późn. zmian.)”, powoływanej dalej jako „ ustawa o z.e.p.”.
Problem ten ujawnił się na tle następującego stanu faktycznego : Irena L. od 1
kwietnia 1991 r. pobierając emeryturę wykonywała pracę w ramach stosunku pracy i
z tytułu zatrudnienia uzyskała w latach 1992-1995 dochód uzasadniający, zgodnie z
art. 24 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasa-
dach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz.
450 ze zm.), powoływanej dalej jako „ustawa rewaloryzacyjna”, obniżenie wysokości
świadczenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu zażądał zwrotu
nadpłaconego świadczenia w latach 1992, 1993, 1994 i 1995, odpowiednio w kwo-
tach - 699,50 zł, 927,18 zł, 186,90 zł i 962,18 zł. Nadpłatę emerytury za dwa pierw-
sze lata potrącono Irenie L., za jej zgodą, z bieżących świadczeń, w ratach. Kwoty
nadpłaty za dwa ostatnie lata, pomniejszone o zaliczkę na podatek dochodowy,
wnioskodawczyni wpłaciła na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Wszystkie decyzje
wydane w sprawie obowiązku zwrotu nadpłaty świadczenia uprawomocniły się.
Pismem z dnia 2 stycznia 1997 r. Irena L. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Spo-
łecznych-Oddziału w O. z wnioskiem o zwrot kwot - po 194,40 zł za lata 1992 i 1993,
272, 40 zł za 1994 r. oraz 372 zł za rok 1994, podnosząc, że organ rentowy ustalając
wysokość nadpłaty emerytury od dochodów uzyskiwanych przez nią w poszczegól-
nych latach nie odliczał kosztów uzyskania tychże dochodów. W uzasadnieniu „
pisma” powołała uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 24 października 1996 r., III UZP
19/96, w której stwierdził on, że przez faktyczny dochód, o którym stanowią przepisy
rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 22 lipca 1992 r. w sprawie
szczegółowych zasad zawieszania lub zmniejszania emerytury i renty (Dz. U. Nr 58,
poz. 290 ze zm.), należy rozumieć dochód rzeczywiście uzyskany, czyli pomniej-
szony o koszty jego uzyskania.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. decyzją z dnia 27 stycznia
1997 r. odmówił wnioskowi Ireny L. twierdząc, że „ faktyczny dochód”, który przy roz-
3
liczaniu świadczeń nakazują uwzględniać przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i
Polityki Socjalnej z dnia 22 lipca 1992 r., jest dochodem brutto, liczonym wraz z kosz-
tami jego uzyskania.
Sąd Wojewódzki-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Opolu wyrokiem z
dnia 3 kwietnia 1997 r. zmienił zaskarżoną decyzję i zobowiązał organ rentowy do
ponownego przeliczenia nadpłaty emerytury wnioskodawczyni, po odliczeniu kosztów
uzyskania dochodu za lata 1993,1994 i 1995, tj. za okres trzech lat poprzedzających
zgłoszenie wniosku.
Organ rentowy zaskarżył ten wyrok apelacją, podnosząc zarzut naruszenia
prawa materialnego, a w szczególności art. 24 ustawy rewaloryzacyjnej i przepisów
rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie szczegółowych zasad
zawieszania lub zmniejszania emerytury i renty. Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Spo-
łecznych, Sąd I instancji błędnie zinterpretował występujące w powołanych przepi-
sach pojęcie „ dochodu faktycznego”.
Wątpliwości Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu nie są związane z pojmowa-
niem dochodu uzasadniającego zmniejszenie lub zawieszenie świadczeń emerytal-
no-rentowych. Podziela on w tym zakresie pogląd Sądu Najwyższego wyrażony „w
szeregu wyroków i uchwał (...) opublikowanych w OSNAPiUS 12/94, poz. 196; 6/97,
poz. 103; 8/97, poz. 134; 9/97, poz. 154”. Jego wątpliwości dotyczą, przy założeniu
błędu organu rentowego, okresu, „(...) za który można zgłosić żądanie ponownego
przeliczenia nadpłaty, a tym samym wzruszenia prawomocnych decyzji” tego organu.
Zmianę decyzji, która nie została zaskarżona przez stronę, powodować może, zgod-
nie z treścią art. 80 ustawy o z.e.p., wystąpienie nowych okoliczności prawnych lub
faktycznych. Jednakże w postępowaniu przed organem rentowym „ w ograniczonym
zakresie należy stosować przepisy KPA. Przepisy te stanowią, że decyzje ostatecz-
ne, z mocy których strona nabyła określone prawo lub je utraciła, mogą być wzruszo-
ne albo za zgodą strony, albo w okolicznościach wymienionych w art. 156 § 1 KPA.”
Jako podstawę wzruszenia decyzji wymienia się w tym przepisie wydanie jej bez
podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. „Brak podstawy prawnej ma
miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawa brak jest przepisu do wy-
dania przez organ administracji państwowej rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji
(...), bądź gdy rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje oparcia w prawie. Rażące zaś
naruszenie prawa oznacza, że skutki decyzji stają się niemożliwe do zaakceptowania
z punktu widzenia praworządności”. Przy uwzględnieniu zasad wykładni art. 156 KPA
4
„ (...) stwierdzić należy, że nie każdy błąd przy ustalaniu wysokości świadczenia,
świadczy o istnieniu przesłanki opisanej w art. 156 KPA, jako rażącym naruszeniu
prawa. (... ) Można zatem przyjąć koncepcję, że brak nowych okoliczności lub dowo-
dów, mimo błędu organu rentowego polegającego na błędnej wykładni obowiązują-
cych przepisów (... ), nie pozwala na wzruszenie prawomocnych decyzji organów
rentowych”. Jednakże takie rozwiązanie godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej i
pozbawia świadczeniobiorców naliczonych im świadczeń, sankcjonując błędy popeł-
nione przez organ rentowy.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o z.e.p. przesłankami ponownego ustalenia
prawa do świadczeń lub ich wysokości jest przedłożenie, po uprawomocnieniu się
decyzji w sprawie świadczeń, nowych dowodów lub ujawnienie okoliczności istnieją-
cych przed wydaniem tej decyzji mających wpływ na prawo do świadczeń lub na ich
wysokość. Świadczenia przyznane lub podwyższone w rezultacie ponownego ustale-
nia do nich prawa lub ponownego ustalenia ich wysokości wypłaca się od miesiąca,
w którym powstało prawo do tych świadczeń lub do ich podwyższenia. Jednak, gdy
odmowa bądź przyznanie niższych świadczeń były następstwem błędu organu rento-
wego, świadczenia te, zgodnie z art. 101 ust. 1 pkt 2 ustawy o z.e.p., wypłacane są
za trzyletni okres wsteczny.
Błąd w prawie ubezpieczenia społecznego rozumiany jest nie tylko swoiście
ale i szeroko, a nawet bardzo szeroko. Oznacza on każdą obiektywną wadliwość de-
cyzji, niezależnie od tego, czy jest ona skutkiem zaniedbania, pomyłki, celowego
działania samego organu rentowego czy też rezultatem niewłaściwych działań pra-
codawców albo wadliwej techniki legislacyjnej i w konsekwencji niejednoznaczności
stanowionych przepisów. Jest przeto błędem organu rentowego nieprawidłowa
wykładnia określenia „ faktyczny dochód” użytego w §1 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 rozporzą-
dzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 22 lipca 1992 r. w sprawie szcze-
gółowych zasad zawieszania lub zmniejszania emerytury i renty (Dz.U. Nr 58, poz.
290 ze zm.). Ujawnienie tego błędu, którego źródłem nie jest wina a nawet za-
niedbanie organu rentowego, lecz niejednoznaczność przepisów, nastąpiło w rezul-
tacie prawidłowej interpretacji tychże przepisów zapoczątkowanej uchwałą Sądu
Najwyższego z dnia 28 września 1994 r., II UZP 26/94 ( OSNAPiUS 1994 nr 12 poz.
5
196) i utrwalonej w orzecznictwie późniejszym.
Sąd Apelacyjny-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu podzie-
la, jak wynika z uzasadnienia, pogląd, że błąd organu rentowego może polegać na
błędnej wykładni obowiązujących przepisów. Istota wątpliwości sformułowanej w py-
taniu tyczy kwestii, czy stwierdzenie błędu organu rentowego, polegającego na błęd-
nej wykładni obowiązujących przepisów bez ujawnienia nowych okoliczności lub do-
wodów pozwala na wzruszenie prawomocnych decyzji. Wątpliwość ta związana jest
zatem nie tyle z wykładnią art. 101 ust. 1 pkt 2 ustawy o z.e.p., ile z interpretacją art.
80 tejże ustawy.
Przesłanką zastosowania art. 101 ust. 1 pkt 2 ustawy o z.e.p. jest ponowne
ustalenie prawa do świadczeń lub ich wysokości wskutek uprzednio błędnego rozs-
trzygnięcia w tym zakresie. Wypłata świadczenia w sposób określony w powołanym
przepisie zależy tylko od tego czy prawo do świadczenia lub jego wysokość były
uprzednio ustalone błędnie. Przepisy prawa ubezpieczenia społecznego nie klasyfi-
kują błędów. Nie różnicują ich, nie wartościują, nie hierarchizują. Każdy więc błąd
organu rentowego, niezależnie od jego rodzaju, źródeł, stopnia zawinienia uzasadnia
wypłatę świadczenia w sposób określony w art. 101 ust. 1 pkt 2 ustawy o z.e.p.
„Nowości” nie stanowią warunku wypłaty świadczeń za okres przewidziany w
art. 101 ust. 1 pkt 2 ustawy o z.e.p. Stanowią natomiast przesłankę ponownego usta-
lenia prawa do świadczeń lub ponownego ustalenia ich wysokości. Prawidłowa wy-
kładnia obowiązującego przepisu, odmienna od przyjmowanej uprzednio, jest nową
okolicznością w rozumieniu art. 80 ustawy o z.e.p. Ujawniona po uprawomocnieniu
się decyzji stanowi podstawę do wznowienia postępowania z urzędu lub na wniosek
w trybie art. 80 ustawy o z.e.p. W tej kwestii, choć na tle odmiennego stanu faktycz-
nego, wypowiadał się kilkakrotnie Sąd Najwyższy między innymi w podjętej w skła-
dzie siedmiu sędziów uchwale z dnia 12 stycznia 1995 r., II UZP 28/94 (OSNAPiUS
1995 nr 19 poz. 242) i w wyrokach z dnia 1 marca 1995 r., II URN 5/95 (OSNAPiUS
1995 nr 20 poz. 252) oraz z dnia 7 lipca 1995 r., II UZP 29/93 (OSNAPiUS 1996 nr 4
poz. 67).
W konkluzji należy stwierdzić, że naruszenie prawa przez organ rentowy
wskutek niewłaściwej wykładni obowiązujących przepisów jest błędem tego organu,
którego ujawnienie w rezultacie dokonania prawidłowej wykładni tychże przepisów
(przez sam organ rentowy lub przez inny podmiot w sposób wiążący dla organu ren-
towego), stanowi podstawę do ponownego ustalenia prawa do świadczeń lub ich wy-
6
sokości na podstawie art. 80 ustawy o z.e.p. i uzasadnia wypłatę tych świadczeń w
nowej wysokości w sposób określony w art. 101 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy.
Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.
========================================