Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 21 marca 2001 r.
III ZP 4/01
Przewodniczący SSN Józef Iwulski (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Katarzyna Gonera, Walerian Sanetra.
Sąd Najwyższy, z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Jana
Szewczyka, w sprawie z powództwa Marii K. przeciwko Urzędowi Skarbowemu w E.
o nawiązanie stosunku pracy, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w dniu 21
marca 2001 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Okręgowy-Sąd Pracy
i Ubezpieczeń Społecznych w Elblągu postanowieniem z dnia 13 grudnia 2000 r. [...]
do rozstrzygnięcia w trybie art. 390 KPC:
1. Czy pracownikowi zatrudnionemu na czas nieokreślony w Urzędzie Skar-
bowym, z którym rozwiązano umowę o pracę z dniem 31 maja 1999 r., w trybie
ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r., o szczególnych zasadach rozwiązywania z pra-
cownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładów pracy oraz o zmianie
niektórych ustaw (Dz.U. Nr 4/1999 r., poz. 19) przysługuje roszczenie o nawiązanie
stosunku pracy na podstawie art. 12 tej ustawy, w związku z obowiązującym od dnia
1 lipca 1999 r., szczególnym trybem naborów pracowników wynikającym z ustawy z
dnia 18 grudnia 1998 r., o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 49/1999 r., poz. 483) ?
2. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze, czy zgłoszenie
przez powódkę oferty powrotu do pracy, winno nastąpić zgodnie z zasadami określo-
nymi w ustawie o służbie cywilnej?
p o d j ą ł następującą uchwałę:
Nie jest wyłączone stosowanie art. 12 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o
szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z
przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z
1990 r. Nr 4, poz. 19 ze zm.) do nawiązania umowy o pracę na podstawie
ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz.
483 ze zm.).
2
U z a s a d n i e n i e
Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Elblągu przedstawił
rozpatrywane zagadnienie prawne w następującym stanie sprawy.
Powódka Maria K. wniosła przeciwko pozwanemu Urzędowi Pracy w E. pozew
o nawiązanie stosunku pracy. W uzasadnieniu podała, iż pozwany Urząd rozwiązał z
nią stosunek pracy z dniem 31 maja 1999 r. w trybie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28
grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków
pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.
z 1990 r. Nr 4, poz. 19 ze zm.). Podniosła, iż po powzięciu wiadomości o tym, że po-
zwany ponownie zatrudnia pracowników, pismem z dnia 14 stycznia 2000 r. zgłosiła
zamiar powrotu do pracy. Urząd odmówił jej jednak ponownego zatrudnienia. Swoje
roszczenie powódka wywodzi z art. 12 wskazanej ustawy.
Pozwany wniósł o oddalenie powództwa, podnosząc, że od dnia 1 lipca 1999
r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej
(Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.), może zatrudniać pracowników jedynie
zgodnie z procedurą w niej określoną.
Wyrokiem z dnia 4 października 2000 r. Sąd Rejonowy-Sąd Pracy w Elblągu
oddalił powództwo. Sąd Rejonowy uznał, że ustawa o służbie cywilnej, która weszła
w życie w dniu 1 lipca 1999 r., wprowadziła określoną procedurę zatrudniania w kor-
pusie służby cywilnej. Ustawa ta nałożyła na dyrektora generalnego urzędu obowią-
zek upowszechniania informacji o wolnych stanowiskach pracy w służbie cywilnej. W
ogłoszeniu takim powinny być podane informacje o wymaganiach związanych ze
stanowiskiem pracy, a także wskazanie wymaganych dokumentów i terminu ich skła-
dania. Osoba ubiegająca się o nawiązanie stosunku pracy musi spełnić określone w
ogłoszeniu wymagania oraz terminowo odpowiedzieć na ofertę zatrudnienia. Taki
tryb postępowania obowiązuje wszystkie osoby - poza wyjątkami szczegółowo okre-
ślonymi w ustawie - ubiegające się o zatrudnienie w służbie cywilnej. W ocenie Sądu
Rejonowego brak jest podstaw aby przyjąć, że od zachowania tego trybu zwalnia
powódkę art. 12 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. Uznanie roszczenia powódki pro-
wadziłoby do błędnego wniosku, iż art. 12 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. jest
przepisem szczególnym w stosunku do unormowań ustawy o służbie cywilnej, co nie
ma uzasadnienia w obowiązującym prawie. W ocenie Sądu Rejonowego przepisy
3
ustawy o służbie cywilnej mają charakter szczególny w stosunku do art. 12 ustawy z
dnia 28 grudnia 1989 r., gdyż w sposób szczegółowy uregulowały materię dotyczącą
zatrudnienia w wyodrębnionej i specyficznej grupie zawodowej jaką jest korpus
służby cywilnej. Ustawa o służbie cywilnej nie przewiduje żadnych odstępstw od pro-
cedury zatrudniania w stosunku do osób, które jak powódka, zostały zwolnione z
pracy w urzędach państwowych z przyczyn dotyczących pracodawcy i dlatego osoby
te obowiązuje taka sama procedura zatrudniania. Powódka, by mieć szansę zatrud-
nienia w służbie cywilnej, powinna znaleźć odpowiednią dla siebie ofertę zatrudnie-
nia, spełnić określone w ogłoszeniu wymagania i terminowo odpowiedzieć na ofertę.
Apelację od tego wyroku złożyła powódka. Twierdziła, że należy do niej wprost
zastosować przepis art. 12 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r., poprzez art. 7 ust. 1
ustawy o służbie cywilnej, który stanowi, że w sprawach nie uregulowanych w usta-
wie stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy.
Rozpoznając apelację Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
w Elblągu powziął poważną wątpliwość prawną. Sąd Okręgowy podniósł, że przepisy
ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. miały na celu ułatwienie pracodawcom dostosowa-
nia się do nowych warunków ekonomicznych i dokonanie niezbędnych dla prawidło-
wego funkcjonowania zakładów zmian organizacyjnych oraz racjonalizacji zatrudnie-
nia. Ustawa ta zapewniała również prawo powrotu do pracy zwolnionym pracowni-
kom, gdy odpadły przyczyny rozwiązania z nimi stosunku pracy, stanowiąc w art. 12,
że pracodawca powinien ponownie zatrudnić pracownika, z którym rozwiązał stosu-
nek pracy z przyczyn określonych w art. 1 ust. 1 tej ustawy, w razie ponownego za-
trudniania pracowników w tej samej grupie zawodowej, jeżeli pracownik zgłosi zamiar
powrotu do pracy w ciągu roku od rozwiązania stosunku pracy. Przepisów ustawy z
dnia 28 grudnia 1989 r. nie stosuje się do pracowników mianowanych (art. 17). Sto-
sowanie art. 12 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. nie stwarza zdaniem Sądu Okręgo-
wego problemów w przypadku "zwykłych" pracowników i "zwykłych" zakładów pracy.
Sąd Okręgowy powołał się na liczne orzeczenia Sądu Najwyższego. Problem w roz-
strzygnięciu sprawy wynika z wejścia w życie przepisów, w sposób szczególny regu-
lujących zasady zatrudniania pracowników w danym zakładzie, a za takie należy
uznać przepisy ustawy o służbie cywilnej. Nie ulega wątpliwości, że ta ustawa wpro-
wadziła szczególny tryb zatrudniania pracowników. Nałożyła na Dyrektora Urzędu
obowiązek umieszczenia ogłoszenia w miejscu powszechnie dostępnym, w siedzibie
urzędu, a także opublikowania ogłoszenia w Biuletynie Służby Cywilnej. Zobowiązała
4
Dyrektora Urzędu do określenia wymagań dotyczących danego stanowiska, nie-
zbędnych i dodatkowych, wskazania koniecznych dokumentów oraz terminu ich
składania. Osoba ubiegająca się o zatrudnienie w służbie cywilnej powinna spełnić
określone w ogłoszeniu wymagania i w określonym terminie zgłosić ofertę zatrudnie-
nia. Przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. nie przewidują innego trybu zatrud-
niania pracowników uprzednio zwolnionych z urzędów państwowych w trybie ustawy
z 28 grudnia 1989 r. Można uznać, że tak szczegółowo uregulowany tryb zatrudnia-
nia pracowników w korpusie służby cywilnej uniemożliwia zatrudnienie powódki na
podstawie art. 12 ustawy z 28 grudnia 1989 r., z pominięciem przepisów ustawy z 18
grudnia 1998 r. o służbie cywilnej. Sąd Okręgowy skłania się do uznania tego poglą-
du. Oprócz wskazanych przez Sąd Rejonowy argumentów wywiedzionych z przepi-
sów prawa materialnego, Sąd Okręgowy uważa, iż przemawia za nim również celo-
wość uregulowań dotyczących naboru do służby cywilnej. Ustawodawca, normując
szczegółowo w art. 21-40 ustawy o służbie cywilnej zasady naboru do tej służby cy-
wilnej, dążył do zapewnienia możliwości naboru kadr o najwyższych kwalifikacjach.
Jednakże zdaniem Sądu Okręgowego powstają wątpliwości, czy intencją ustawo-
dawcy było, by uregulowania ustawy o służbie cywilnej, odbierały osobom zwolnio-
nym z urzędów państwowych na podstawie ustawy z 28 grudnia 1989 r. roszczenie o
nawiązanie stosunku pracy na podstawie jej art. 12. Wątpliwości te spowodowane są
brakiem szczególnej regulacji dotyczącej zatrudniania pracowników uprzednio zwol-
nionych z urzędów państwowych w trybie ustawy z 28 grudnia 1989 r. Można bo-
wiem wywodzić, podobnie jak to czyni skarżąca w apelacji, iż wobec braku takiej
szczególnej regulacji dotyczącej osób zwolnionych z urzędów państwowych w trybie
ustawy z 28 grudnia 1989 r., zastosowanie do nich ma przepis jej art. 12 i na pods-
tawie tego przepisu służy im roszczenie o nawiązanie stosunku pracy. Gdyby więc
przyjąć, że unormowania ustawy o służbie cywilnej, co do trybu nawiązywania sto-
sunków pracy z pracownikami służby cywilnej, nie uchylają art. 12 ustawy z dnia 28
grudnia 1989 r., w stosunku do osób objętych hipotezą tego przepisu, to z kolei po-
wstaje pytanie, czy wówczas zgłaszanie ofert powrotu do pracy przez osoby upraw-
nione powinno nastąpić zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o służbie cywil-
nej, czy też tryb dotyczący zatrudniania określony tą ustawą nie ma zastosowania.
Za przyjęciem pierwszego poglądu przemawiać by mogło to, że ustawa o służbie
cywilnej nie zawiera wyłączeń podmiotowych co do trybu nawiązywania stosunków
pracy w służbie cywilnej. Konsekwencją takiego stanowiska byłoby uznanie, iż skar-
5
żącej przysługuje roszczenie z art. 12 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r., jednak
zgłoszenie oferty powrotu do pracy powinno nastąpić zgodnie z zasadami określo-
nymi w ustawie o służbie cywilnej. Uzasadnieniem drugiego poglądu, iż tryb doty-
czący zatrudniania określony ustawą o służbie cywilnej nie ma zastosowania do osób
objętych art. 12 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r., mogłoby być założenie, iż ustawa
o służbie cywilnej reguluje wszystkie inne wypadki zatrudniania w służbie cywilnej,
poza szczególnymi, wynikającymi z ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. Wniosek taki
można by wywieść z całokształtu unormowań prawa pracy, biorąc w szczególności
pod uwagę cel ustawodawcy tworzącego ustawę z dnia 28 grudnia 1989 r. Sąd Re-
jonowy uznał, iż pracownicy zatrudniani w służbie cywilnej nie są "tą samą grupą za-
wodową" co pracownicy, którzy w tej służbie nie byli zatrudnieni. Wymaga się od nich
bowiem szczególnych kwalifikacji, stosownie do rozporządzenia Prezesa Rady Mini-
strów z dnia 29 października 1999 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych,
wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywil-
nej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i
wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej
(Dz.U. Nr 89, poz. 996). Przeciwko przyjęciu stosowania art. 12 ustawy z dnia 28
grudnia 1989 r. wprost, bez konieczności spełnienia wymagań zawartych w ustawie o
służbie cywilnej, przemawia w ocenie Sądu Okręgowego cel jaki miał ustawodawca,
wprowadzając ustawę o służbie cywilnej. Jest nim dążenie do zapewnienia możliwie
najwyższych kwalifikacji kadry w służbie cywilnej. Cel ten zostałby zniweczony przez
konieczność ponownego zatrudniania zwolnionych uprzednio pracowników bez
względu na ich kwalifikacje zawodowe i przygotowanie do pracy w służbie cywilnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 1999 r. Nr 49,
poz. 483 ze zm.) jest aktem prawnym szczególnym względem Kodeksu pracy i in-
nych przepisów prawa pracy, o czym dobitnie świadczy jej art. 7 ust. 1, według które-
go w sprawach wynikających ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej,
Kodeks pracy i inne przepisy prawa pracy stosuje się tylko w sprawach nie uregulo-
wanych w tej ustawie. Inaczej mówiąc, jeżeli określona kwestia jest uregulowana w
ustawie o służbie cywilnej, to nie można w tym zakresie stosować przepisów Kodek-
su pracy i innych przepisów prawa pracy, w tym ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o
6
szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn
dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r. Nr 4,
poz. 19 ze zm.). Nie oznacza to jednak wyeliminowania stosowania tej ustawy do
pracowników służby cywilnej, poza pracownikami mianowanymi. Ustawa o służbie
cywilnej nie reguluje bowiem rozwiązywania stosunków pracy z przyczyn dotyczą-
cych pracodawcy, a więc w ogólności ustawa z 28 grudnia 1989 r. ma zastosowanie
do pracowników korpusu służby cywilnej. Poza ogólną regułą z art. 7 ust. 1 ustawy o
służbie cywilnej brak jest bowiem szczególnego wyłączenia stosowania do jej pra-
cowników ustawy z 28 grudnia 1989 r. Oczywiście obowiązuje wyłączenie zawarte w
art. 17 ustawy z 28 grudnia 1989 r. względem pracowników zatrudnionych na pods-
tawie mianowania (z określonymi wyjątkami). Potwierdza to wniosek, że stosowanie
ustawy z 28 grudnia 1989 r. do innych pracowników korpusu służby cywilnej nie jest
wyłączone. Tak więc w podstawowej materii regulacji ustawy z 28 grudnia 1989 r., to
jest w zakresie zasad rozwiązywania stosunków pracy, ustawa ta będzie miała za-
stosowanie do niemianowanych pracowników służby cywilnej. Przepis art. 12 ustawy
z 28 grudnia 1989 r. ma zastosowanie tylko w przypadku rozwiązania stosunku pracy
z przyczyn określonych w jej art. 1 ust. 1. W tym znaczeniu art. 12 tej ustawy jest
normą wtórną i uzupełniającą podstawowe regulacje ustawy. Przemawia to oczywi-
ście za wnioskiem, że jeżeli ma do pracowników korpusu służby cywilnej (niemiano-
wanych) zastosowanie cała ustawa, to także ma do nich zastosowanie jej art. 12,
chyba że uznać, iż ustawa o służbie cywilnej samodzielnie (odmiennie) uregulowała
tę kwestię. Takie stwierdzenie nie byłoby prawidłowe. Ustawa o służbie cywilnej ure-
gulowała bowiem tryb zatrudniania pracowników służby cywilnej, ale w ogólności, a
nie w przypadku, gdy uprzednio rozwiązano z nimi stosunek pracy w trybie ustawy z
28 grudnia 1989 r. Inaczej mówiąc ustawa o służbie cywilnej nie uregulowała szcze-
gólnej sytuacji, gdy po dokonaniu zwolnień w trybie ustawy z 28 grudnia 1989 r. na-
stępuje ponowne zatrudnianie w tej samej grupie zawodowej w warunkach określo-
nych w art. 12 ustawy z 28 grudnia 1989 r. Skoro więc takiej sytuacji nie reguluje
ustawa o służbie cywilnej, to zgodnie z jej art. 7 ust. 1 powinien być zastosowany art.
12 ustawy z 28 grudnia 1989 r.
Rzeczywiście ustawa o służbie cywilnej określiła szczególny tryb postępowa-
nia w zakresie zatrudniania pracowników służby cywilnej i wymagania stawiane kan-
dydatom do tej służby. Kandydaci powinni spełniać wymagania określone w art. 4 tej
ustawy, a nadto powinni być zatrudniani po zgłoszeniu się na ofertę zawierającą
7
wskazanie wymagań, które powinni spełniać (art. 22 tej ustawy). Osoby podejmujące
po raz pierwszy pracę w służbie cywilnej obowiązane są do odbycia służby przygo-
towawczej kończącej się oceną komisji egzaminacyjnej (art. 25 ustawy). Zważyć jed-
nak należy, że zatrudnianie na podstawie zgłoszenia się kandydata na ofertę zatrud-
nienia zawierającą określone warunki nie jest aż tak szczególnym trybem, aby przy-
pisywać mu wyjątkowo doniosłe znaczenie. Przecież taki tryb zatrudniania jest sto-
sowany dosyć powszechnie. Trudno więc przypisywać mu na tyle ważkie znaczenie,
aby twierdzić, że jest to regulacja szczególna względem art. 12 ustawy z 28 grudnia
1989 r., zwłaszcza (co jest decydujące), że tryb postępowania przy zatrudnianiu ure-
gulowany w ustawie o służbie cywilnej ma charakter ogólny, a nie szczególny w
przypadku, gdy uprzednio rozwiązano stosunek pracy z przyczyn określonych w art.
1 ust. 1 ustawy z 28 grudnia 1989 r. Większe znaczenie należałoby przypisać raczej
obowiązkowi odbycia służby przygotowawczej. Nie powinno jednak budzić wątpliwo-
ści stosowanie art. 12 ustawy z 28 grudnia 1989 r. do osób, które już zostały zatrud-
nione po wejściu w życie ustawy o służbie cywilnej, a więc przeszły tryb postępowa-
nia nią określony i odbyły służbę przygotowawczą, albo były od niej zwolnione (art.
27 tej ustawy). Pamiętać też należy, że zgodnie z art. 143 ust. 1 ustawy o służbie
cywilnej do pracowników, którzy w dniu jej wejścia w życie mają co najmniej dwuletni
staż pracy w administracji publicznej, nie stosuje się art. 28 pkt 2, a więc odbycie
służby przygotowawczej nie jest warunkiem uzyskania mianowania, a tym bardziej
zawarcia umowy o pracę.
Wszystkie argumenty przemawiające przeciwko stosowaniu art. 12 ustawy z
28 grudnia 1989 r. do pracowników umownych służby cywilnej tracą więc na znacze-
niu w sytuacji, gdyby do rozwiązania stosunku pracy w trybie tej ustawy doszło już z
pracownikiem zatrudnionym w służbie cywilnej (po przejściu określonego postępo-
wania zatrudnieniowego). Wątpliwości biorą się raczej ze szczególnej sytuacji praw-
nej powódki, która nigdy nie była pracownikiem służby cywilnej, gdyż stosunek pracy
rozwiązano z nią 31 maja 1999 r., a ustawa weszła w życie 1 lipca 1999 r. Nie można
jednak tej sytuacji przypisywać znacznej doniosłości prawnej, jeżeli zważy się, że z
dniem wejścia w życie ustawy o służbie cywilnej pracownicy zatrudnieni na stanowi-
skach określonych w jej art. 2 stali się z mocy prawa pracownikami służby cywilnej
(art. 136 tej ustawy). A więc gdyby stosunek pracy powódki trwał w dniu 1 lipca 1999
r. to stałaby się ona pracownikiem służby cywilnej i gdyby wówczas rozwiązano z nią
8
stosunek pracy z przyczyn z art. 1 ust. 1 ustawy z 28 grudnia 1989 r., to art. 12 tej
ustawy miałby do niej zastosowanie.
W tej sytuacji powstaje problem podniesiony przez Sąd Okręgowy w zakoń-
czeniu uzasadnienia przedstawiającego zagadnienie, czy stosowanie art. 12 ustawy
z 28 grudnia 1989 r. do pracowników służby cywilnej powinno następować z
uwzględnieniem szczególnego trybu zatrudniania tych pracowników. Odpowiedzi na
to pytanie należy poszukiwać w przesłance stosowania tego przepisu polegającej na
zatrudnianiu pracowników w tej samej grupie zawodowej. Pojęcie to należy analizo-
wać w odniesieniu do szczególnych kwalifikacji określanych w trybie zatrudniania
pracowników służby cywilnej.
Z tych względów podjęto uchwałę jak w sentencji.
========================================