Pełny tekst orzeczenia

Postanowienie Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 23 kwietnia 2002 r.
III SW 4/02
Państwowa Komisja Wyborcza jest zobowiązana do odrzucenia spra-
wozdania wyborczego w razie naruszenia przez komitet wyborczy art. 110 ust. 4
pkt 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczy-
pospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 46, poz. 499
ze zm.), niezależnie od przyczyny tego naruszenia (art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a
Ordynacji wyborczej).
Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Katarzyna Gonera
(sprawozdawca), Zbigniew Myszka, Herbert Szurgacz, Maria Tyszel, Barbara
Wagner, Andrzej Wasilewski.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia
2002 r. sprawy ze skargi Komitetu Wyborczego Wyborców Emerytów i Rencistów na
uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 11 marca 2002 r. w przedmiocie od-
rzucenia sprawozdania wyborczego
o d d a l i ł skargę.
U z a s a d n i e n i e
Uchwałą z dnia 11 marca 2002 r. Państwowa Komisja Wyborcza postanowiła
odrzucić sprawozdanie wyborcze Komitetu Wyborczego Wyborców Emerytów i Ren-
cistów - Emil A. - Kandydat na Senatora o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach
finansowych tego Komitetu związanych z udziałem w wyborach do Senatu Rzeczy-
pospolitej Polskiej przeprowadzonych w dniu 23 września 2001 r. Przyczyną odrzu-
cenia sprawozdania było naruszenie przez Komitet Wyborczy art. 110 ust. 4 pkt 1
ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej
Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 46, poz. 499 ze zm.). Pole-
gało ono na przyjęciu przez Komitet po dniu wyborów następujących wpłat: 1) od
2
Jolanty K. (pełnomocnika finansowego Komitetu Wyborczego) w dniu 30 listopada
2001 r. kwoty 2.500 zł oraz w dniu 13 grudnia 2001 r. kwoty 105 zł, 2) od Reginy B.-
P. w dniu 30 listopada 2001 r. kwoty 2.500 zł. Przyjęcie po dniu wyborów wpłat od
osób fizycznych na łączną sumę 5.105 zł stanowiło naruszenie art. 110 ust. 4 pkt 1
Ordynacji wyborczej, dające podstawę do odrzucenia sprawozdania wyborczego.
Ponadto - w ocenie Państwowej Komisji Wyborczej - Komitet Wyborczy dopuścił się
dalszych uchybień, polegających na tym, że nie założył rachunku bankowego w
okresie swego funkcjonowania i zaliczkowo finansował wydatki na kampanię wybor-
czą z rachunku oszczędnościowo-rozliczeniowego kandydata na senatora, co stano-
wiło naruszenie art. 113 ust. 1 i 2 w związku z art. 111 ust. 2 i 6 Ordynacji wyborczej,
nie było jednak podstawą odrzucenia sprawozdania wyborczego.
W skardze na tę uchwałę pełnomocnik finansowy Komitetu Wyborczego Wy-
borców Emerytów i Rencistów - Emil A. - Kandydat na Senatora wniosła o jej uchyle-
nie. Nie zakwestionowała faktu przyjęcia przez Komitet Wyborczy wskazanych wyżej
wpłat już po dniu wyborów. Usprawiedliwiła to zdarzenie brakiem odpowiedniej in-
formacji ze strony Państwowej Komisji Wyborczej, dotyczącej sposobu rozliczeń fi-
nansowych związanych z prowadzeniem kampanii wyborczej. W uzasadnieniu skargi
podniesiono, że wzór sprawozdania wyborczego (określony w załączniku nr 1 do
rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 lipca 2001 r. w sprawie sprawozdania
komitetu wyborczego w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu
Rzeczypospolitej Polskiej - Dz.U. Nr 81, poz. 881) Komitet Wyborczy otrzymał już po
dniu wyborów. Zdaniem strony skarżącej, tego rodzaju dokument (wzór sprawozda-
nia) Państwowa Komisja Wyborcza powinna była wysłać do komitetów wyborczych
tuż po opublikowaniu rozporządzenia Ministra Finansów w Dzienniku Ustaw. Małe i
ubogie, społeczne komitety wyborcze nie dysponują zawodową kadrą prawników i
księgowych. Państwowa Komisja Wyborcza ani jej delegatury nie przeprowadziły dla
pełnomocników finansowych komitetów wyborczych żadnego szkolenia ani instrukta-
żu dotyczącego regulacji zawartej w wymienionym wcześniej rozporządzeniu Mini-
stra Finansów z dnia 23 lipca 2001 r. w sprawie sprawozdania komitetu wyborczego.
Brak informacji i wskazówek ze strony PKW był zasadniczą przyczyną spóźnionego
założenia rachunku bankowego przez Komitet Wyborczy. Przyjęcie wpłat po dniu
wyborów było wynikiem uregulowania zobowiązań Komitetu Wyborczego zacią-
gniętych przezeń przed wyborami. Zarzut, że kandydat na senatora - w sytuacji
braku rachunku bankowego Komitetu Wyborczego - pokrył zaliczkowo wydatki na
3
kampanię wyborczą, nie uwzględnia treści art. 356 § 2 Kodeksu cywilnego. Rozli-
czenie zaliczki nastąpiło z chwilą otrzymania od PKW rozporządzenia Ministra Fi-
nansów z dnia 23 lipca 2001 r. w sprawie sprawozdania komitetu wyborczego w wy-
borach do Sejmu RP i do Senatu RP, co nastąpiło już po wyborach. Ustawodawca
nie uregulował jednoznacznie terminu, w którym należało założyć dla Komitetu Wy-
borczego rachunek bankowy. Zarzuty uchybienia art. 113 ust. 1 i 3 w związku z art.
111 ust. 2 i 6 Ordynacji wyborczej stoją zatem w sprzeczności z art. 356 § 2 KC.
Państwowa Komisja Wyborcza wniosła o oddalenie skargi. Stwierdziła, że
podstawę prawną odrzucenia sprawozdania wyborczego Komitetu Wyborczego sta-
nowił art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a Ordynacji wyborczej, czyli naruszenie przez Komitet
Wyborczy art. 110 ust. 4 pkt 1 Ordynacji przez pozyskanie środków finansowych w
kwocie 5.105 zł, pochodzących z wpłat od osób fizycznych dokonanych po dniu wy-
borów. Na podjęcie przez Państwową Komisję Wyborczą uchwały w sprawie odrzu-
cenia sprawozdania finansowego nie miał natomiast wpływu fakt stwierdzenia uchy-
bień polegających na naruszeniu przez Komitet Wyborczy art. 113 ust. 1 i 2 Ordyna-
cji wyborczej przez zaniechanie założenia w okresie trwania kampanii wyborczej ra-
chunku bankowego Komitetu Wyborczego i gromadzenie wpłat od osób fizycznych,
dokonanych po terminie wyborów, na rachunku bankowym założonym po dniu wybo-
rów, a także przyjmowanie wpłat dokonywanych w niedozwolonej formie, mianowicie
gotówką. Za uchybienie Państwowa Komisja Wyborcza uznała też zaliczkowe finan-
sowanie niektórych wydatków Komitetu Wyborczego z rachunku oszczędnościowego
kandydata na senatora. Uchybienia te - w postaci naruszenia art. 113 ust. 1 i 2 Ordy-
nacji wyborczej - nie stanowiły jednak podstawy do odrzucenia sprawozdania wy-
borczego stosownie do art. 122 ust. 1 pkt 3 Ordynacji. Przytoczony w skardze wnie-
sionej do Sądu Najwyższego argument pełnomocnika finansowego Komitetu Wy-
borczego, że nie znała przepisów prawnych, nie usprawiedliwia naruszeń przepisów
Ordynacji wyborczej przypisanych Komitetowi Wyborczemu, ponieważ pełnomocnik
finansowy miała niczym nieograniczone możliwości uzyskania stosownych wyja-
śnień. Pełnomocnik Komitetu Wyborczego, zgodnie z procedurą wynikającą z art. 98
ust. 4-6 Ordynacji wyborczej, złożył w dniu 3 sierpnia 2001 r. zawiadomienie o utwo-
rzeniu Komitetu Wyborczego Wyborców Emerytów i Rencistów - Emil A. - Kandydat
na Senatora wraz z wymaganymi dokumentami, co potwierdza, że Komitetowi Wy-
borczemu znane były przepisy Ordynacji w tym zakresie. Wobec tego przyjąć należy,
że Komitet Wyborczy mógł się też zapoznać z przepisami Rozdziału 13 Ordynacji
4
„Finansowanie kampanii wyborczej”. Państwowa Komisja Wyborcza opracowała ob-
szerne „Wyjaśnienia dotyczące gospodarki finansowej komitetów wyborczych”, które
były doręczane pełnomocnikom wyborczym wraz z potwierdzeniem przyjęcia zawia-
domienia o utworzeniu komitetu wyborczego. Oprócz tego Państwowa Komisja Wy-
borcza wydała komunikaty z 18 czerwca 2001 r., z 20 sierpnia 2001 r. i z 3 września
2001 r., dotyczące także gospodarki finansowej komitetów wyborczych. Komunikat z
20 sierpnia 2001 r. został rozesłany do wszystkich komitetów wyborczych. PKW
udzielała także wyjaśnień indywidualnych wątpliwości zgłaszanych przez komitety
wyborcze. Istniały zatem obiektywne warunki, aby Komitet Wyborczy prowadził fi-
nansowanie kampanii wyborczej zgodnie z przepisami prawa. Powołany przez stronę
skarżącą przepis art. 356 § 2 Kodeksu cywilnego nie może usprawiedliwiać narusze-
nia art. 110 ust. 4 pkt 1 Ordynacji wyborczej i nie stanowi skutecznej podstawy wyłą-
czającej zastosowanie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a Ordynacji wyborczej, zawierającej
kategoryczny nakaz odrzucenia sprawozdania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Skarga jest nieuzasadniona. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały Pań-
stwowej Komisji Wyborczej z dnia 11 marca 2001 r., odrzucającej sprawozdanie wy-
borcze Komitetu Wyborczego Wyborców Emerytów i Rencistów - Emil A. - Kandydat
na Senatora o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach finansowych tego Komitetu
związanych z udziałem w wyborach do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej przeprowa-
dzonych w dniu 23 września 2001 r., stanowił art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a Ordynacji wy-
borczej (w wersji zmienionej na podstawie art. 10 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia
2001 r. o zmianie wielu ustaw, w tym ustawy Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczy-
pospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej - Dz.U. Nr 154, poz. 1802,
która obowiązuje od dnia 1 stycznia 2002 r.). Zgodnie z tym przepisem, Państwowa
Komisja Wyborcza, w terminie 4 miesięcy od dnia złożenia sprawozdania wyborcze-
go, odrzuca sprawozdanie w wypadku stwierdzenia pozyskania lub wydatkowania
środków komitetu wyborczego z naruszeniem przepisów art. 110 albo limitu określo-
nego w art. 114 ust. 1 i 2.
Przepis ten w sposób kategoryczny nakazuje odrzucenie sprawozdania wy-
borczego w sytuacji, gdy Państwowa Komisja Wyborcza stwierdzi, że zostały speł-
nione przesłanki prawne, o których mowa jest w art. 122 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wy-
5
borczej. Stosownie do art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a Ordynacji wyborczej, Państwowa
Komisja Wyborcza ma obowiązek odrzucić sprawozdanie wyborcze - między innymi -
w każdym wypadku, gdy stwierdzi, iż komitet wyborczy pozyskiwał lub wydatkował
środki finansowe z naruszeniem art. 110 Ordynacji wyborczej, czyli także wówczas,
gdy komitet wyborczy pozyskiwał środki finansowe po dniu wyborów, co wynika z art.
110 ust. 4 pkt 1 Ordynacji.
Pierwotna wersja art. 122 ust. 1 Ordynacji wyborczej (mająca następujące
brzmienie: „Państwowa Komisja Wyborcza, w terminie 4 miesięcy od dnia złożenia
sprawozdania wyborczego, przyjmuje albo, w razie stwierdzenia naruszenia przez
komitet przepisów ustawy dotyczących finansowania kampanii wyborczej, odrzuca
sprawozdanie”), która obowiązywała do dnia 31 grudnia 2001 r., przesądzała o obo-
wiązku odrzucenia sprawozdania wyborczego w szerszym zakresie aniżeli czynią to
przepisy aktualnie obowiązujące, na podstawie których Państwowa Komisja Wybor-
cza podjęła zaskarżoną uchwałę, bowiem na podstawie pierwotnej wersji każde na-
ruszenie przez komitet wyborczy przepisów tej ustawy dotyczących finansowania
kampanii wyborczej prowadzić musiało do odrzucenia sprawozdania wyborczego. W
stanie prawnym obowiązującym po dniu 1 stycznia 2002 r. naruszenie przez komitet
wyborczy tylko niektórych, enumeratywnie wymienionych przepisów Ordynacji wy-
borczej dotyczących finansowania kampanii wyborczej, powoduje odrzucenie spra-
wozdania wyborczego. Wśród tych przepisów jest wymieniony między innymi art.
110 Ordynacji.
Zgodnie z art. 110 ust. 4 pkt 1 Ordynacji wyborczej, zabrania się pozyskiwania
środków przez komitet wyborczy po dniu wyborów. Sformułowanie "zabrania się"
wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Zakaz w nim usta-
nowiony skierowany jest do komitetu wyborczego i dotyczy także jego członków (w
tym pełnomocnika finansowego komitetu wyborczego). Żadne okoliczności nie uza-
sadniają wyjątku od regulacji w nim zawartej, ponieważ ustawa takich wyjątków nie
przewiduje. W szczególności nie usprawiedliwia naruszenia tego zakazu wynikająca
z art. 356 § 2 Kodeksu cywilnego możliwość spełnienia świadczenia przez osobę
trzecią zamiast dłużnika (zgodnie z tym przepisem, jeżeli wierzytelność pieniężna
jest wymagalna, wierzyciel nie może odmówić przyjęcia świadczenia od osoby trze-
ciej, chociażby działała bez wiedzy dłużnika). Sąd Najwyższy podziela stanowisko
Państwowej Komisji Wyborczej, zgodnie z którym powołany przez stronę skarżącą
przepis art. 356 § 2 Kodeksu cywilnego nie może usprawiedliwiać naruszenia art.
6
110 ust. 4 pkt 1 Ordynacji wyborczej i nie stanowi skutecznej podstawy wyłączającej
zastosowanie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a Ordynacji wyborczej. Komitet wyborczy może
pozyskiwać i wydatkować środki jedynie na cele związane z wyborami. Pozyskiwane
środki są wydatkowane na finansowanie kampanii wyborczej, a zatem na zobowią-
zania zaciągnięte przez komitet wyborczy w czasie poprzedzającym wybory. Istnie-
nie jakichkolwiek zobowiązań cywilnoprawnych między kandydatem na senatora a
członkami jego komitetu wyborczego albo między komitetem wyborczym a jego cy-
wilnoprawnymi kontrahentami pozostaje bez wpływu na ocenę, że przyjęcie przez
komitet wyborczy środków po dniu wyborów stanowi naruszenie art. 110 ust. 4 pkt 1
Ordynacji wyborczej.
Wybory do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej odbyły się w dniu 23 września
2001 r., a skarżący Komitet Wyborczy przyjął wpłaty od osób fizycznych w dniach 30
listopada 2001 r. oraz 13 grudnia 2001 r., a zatem po dacie wyborów. Przyjęcie
owych wpłat przez Komitet nastąpiło niewątpliwie z naruszeniem art. 110 ust. 4 pkt 1
Ordynacji wyborczej. Przepis art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a Ordynacji wyborczej zobowią-
zuje Państwową Komisję Wyborczą, w przypadku tego rodzaju naruszenia prawa, do
odrzucenia sprawozdania wyborczego. Stopień winy (a raczej - sugerowany w skar-
dze - brak winy) pełnomocnika finansowego Komitetu Wyborczego nie ma w tym
przypadku znaczenia. Powoływanie się na nieświadomość pełnomocnika co do naru-
szenia art. 110 ust. 4 pkt 1 Ordynacji, wynikającą z braku wiedzy na temat obowią-
zujących regulacji prawnych, nie może wpłynąć na ocenę, że doszło do naruszenia
przez Komitet Wyborczy wskazanego przepisu. Brak winy pełnomocnika finansowe-
go mógłby być rozważany w innym postępowaniu, prowadzonym na podstawie prze-
pisów karnych (rozdział 35 Ordynacji wyborczej, art. 223 pkt 2). W razie naruszenia
przez komitet wyborczy art. 110 ust. 4 pkt 1 Ordynacji wyborczej Państwowa Komisja
Wyborcza jest obowiązana do odrzucenia sprawozdania wyborczego niezależnie od
przyczyn tego naruszenia.
Wbrew stanowisku skarżącego Komitetu Wyborczego, żaden przepis Ordyna-
cji wyborczej nie nakłada na Państwową Komisję Wyborczą obowiązku organizowa-
nia szkoleń lub „instruktażu” dla pełnomocników finansowych komitetów wyborczych
w zakresie reguł finansowania kampanii wyborczej, zasad rozliczeń finansowych z
tym związanych lub sposobu prawidłowego sporządzenia sprawozdania wyborczego,
z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 lipca 2001
r. w sprawie sprawozdania komitetu wyborczego w wyborach do Sejmu RP i do Se-
7
natu RP (Dz.U. Nr 81 poz. 881). Państwowa Komisja Wyborcza nie miała też obo-
wiązku przesłania każdemu komitetowi wyborczemu (pełnomocnikowi finansowemu
każdego komitetu wyborczego) tekstu tego rozporządzenia bezpośrednio po jego
wydaniu przez Ministra Finansów i opublikowaniu. Rozporządzenie to zostało ogło-
szone w Dzienniku Ustaw z dnia 7 sierpnia 2001 r., a więc na półtora miesiąca przed
wyborami. Do obowiązku komitetu wyborczego (jego pełnomocnika finansowego)
należało zapoznanie się z regulacją ustawową dotyczącą finansowania kampanii wy-
borczej zawartą w Ordynacji wyborczej oraz w powyższym rozporządzeniu wyko-
nawczym. Państwowa Komisja Wyborcza na podstawie art. 40 ust. 1 Ordynacji wy-
borczej może wydać wytyczne dla komitetów wyborczych. Korzystając z tej kompe-
tencji Państwowa Komisja Wyborcza wydała 18 czerwca 2001 r. „Wyjaśnienia dla
komitetów wyborczych o zasadach gospodarki finansowej, uzyskiwaniu przychodów i
wydatkach związanych z finansowaniem kampanii wyborczej w wyborach do sejmu
PR i Senatu RP”, które były udostępniane wszystkim zainteresowanym komitetom
wyborczym. Żadne inne obowiązki ustawowe w tym zakresie nie zostały nałożone na
Państwową Komisję Wyborczą.
Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy, stosownie do art. 123 ust. 2
ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Senatu Rzeczypospolitej
Polskiej i Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, orzekł jak w sentencji.
========================================