Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 3 października 2002 r.
III RN 89/02
Nie ma przeszkód prawnych ujawniania przez organ gminy na żądanie
prasy informacji, którzy dyrektorzy samorządowych placówek oświatowych
zostali powołani bez procedury konkursowej. Ujawnienie takiej informacji nie
narusza prawa do prywatności tych osób ani prawa do ochrony ich danych
osobowych.
Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Kijowski,
Andrzej Wróbel (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2002 r.
sprawy ze skargi Redakcji pisma „R.” na odmowę udzielenia informacji przez Prezy-
denta Miasta K. w piśmie z dnia 9 sierpnia 2001 r. [...] w przedmiocie powierzenia
pełnienia obowiązków dyrektorów samorządowych placówek oświatowych z pomi-
nięciem procedury konkursowej, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw
Obywatelskich od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejsco-
wego w Katowicach z siedzibą w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2001 r. [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Katowicach do ponownego rozpozna-
nia.
U z a s a d n i e n i e
Pismem z dnia 5 czerwca 2001 r. redaktor naczelny „R.” zwrócił się do prezy-
denta miasta K. o podanie pełnej listy nauczycieli, którym organ prowadzący powie-
rzył pełnienie obowiązków dyrektorów samorządowych szkół i placówek oświatowych
z pominięciem procedury konkursowej, a nadto o wyjaśnienie, jakie ważne przesłanki
zadecydowały w tych przypadkach o odstąpieniu od postępowania konkursowego.
Jako podstawę prawną żądania przytoczył przepisy art. 4 w związku z art. 1 ustawy z
2
dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz.24 ze zm.). Wobec braku
odpowiedzi ponowił żądanie w piśmie z dnia 31 lipca 2001 r.
Prezydent K. pismem z dnia 9 sierpnia 2001 r. odmówił udzielenia informacji
dotyczącej listy nauczycieli, którym powierzono obowiązki dyrektora placówki oświa-
towej z pominięciem procedury konkursowej, powołując się na przepisy ustawy z
dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. Nr 133, poz. 883).
Zdaniem organu, informacje dotyczące nazwisk osób podlegają ochronie przewidzia-
nej w tej ustawie. Natomiast podano redaktorowi naczelnemu informacje obejmujące
dane liczbowe - ze wskazaniem placówek - w zakresie przeprowadzonych konkur-
sów na opisane stanowiska i ich wyniki. W konkluzji wyrażono pogląd, że powierze-
nie owych stanowisk nie pomijało procedury konkursowej, a było zgodne z przepisem
art. 36a ustawy o systemie oświaty.
Redakcja „R.” powyższą odmowę udzielenia informacji zaskarżyła do Naczel-
nego Sądu Administracyjnego, opierając się o przepisy art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z
dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368
ze zm.) w związku z art. 4 ust. 4 Prawa prasowego. W uzasadnieniu skargi poddano
w wątpliwość trafność przekonania organu, jakoby zakres żądanych informacji pod-
legał ustawy o ochronie danych osobowych, zwłaszcza gdy nie sprecyzowano prze-
pisów, z których pogląd ten został wywiedziony. Skarżąca zwróciła uwagę, iż dyrek-
torzy publicznych placówek oświatowych są funkcjonariuszami publicznymi i „nie
podlegają utajnieniu na mocy obowiązujących w RP ustaw”. Zdaniem skarżącej re-
dakcji, postawa prezydenta miasta K. uniemożliwia prasie realizację prawa obywateli
do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki
społecznej.
W odpowiedzi na skargę prezydent K. wniósł o jej odrzucenie, twierdząc, iż
zaskarżona odmowa nie jest aktem opisanym w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczel-
nym Sądzie Administracyjnym. W dalszej kolejności zarzucił niewyczerpanie trybu z
art. 34 ust. 3 tej ustawy. Ostatecznie domagał się jej oddalenia, podtrzymując do-
tychczasowe wywody i zwalczając pogląd, jakoby nauczyciele byli funkcjonariuszami
publicznymi. Z tej przyczyny nie są oni wyłączeni spod ochrony przewidzianej przepi-
sami art. 1 w związku z art. 6 i art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie-Ośrodek Zamiejscowy w Katowi-
cach wyrokiem z dnia 3 grudnia 2001 r. [...] oddalił skargę. W ocenie Sądu, podstawę
skargi na odmowę udzielenia informacji w trybie art. 4 ust. 1 i 5 Prawa prasowego,
3
stanowi przepis art. 4 ust. 4 tej ustawy. Regulacja w nim zawarta jest regulacją
szczególną, odsyłającą do przepisów o zaskarżaniu decyzji administracyjnych do
Naczelnego Sądu Administracyjnego. Charakter prawny odmowy udzielenia informa-
cji, jak też sposób jej zaskarżenia, przemawiają za stanowiskiem, wedle którego nie
mieści się ona wśród aktów wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o Naczelnym Są-
dzie Administracyjnym, a podlega regulacji zawartej w art. 16 ust. 2 tej ustawy. Prze-
pis ten przewiduje właściwość Sądu w sprawach, w których przepisy ustaw szcze-
gólnych dopuszczają sądową kontrolę. W konsekwencji tego przepis art. 4 ust. 4
Prawa prasowego stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 34 ust. 3 ustawy
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W tym zakresie norma art. 4 ust. 4 Prawa
prasowego jest uregulowaniem szczególnym i samodzielnym, wyłączającym stoso-
wanie trybu przewidzianego w tym ostatnim przepisie. Przeto przed zaskarżeniem
odmowy udzielenia informacji nie jest wymagane wezwanie do usunięcia naruszenia
prawa. W tej materii Sąd dostrzegł podobieństwo normy art. 4 ust. 4 Prawa prasowe-
go z regulacją objętą normą art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospoda-
rowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.),
przewidującą zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały o odrzuceniu zarzutu
do projektu planu zagospodarowania przestrzennego terenu. Naczelny Sąd Admini-
stracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 października 1999 r. stwier-
dził, że wniesienie skargi w trybie art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu prze-
strzennym na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu nie jest uzależnione od we-
zwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (ONSA 2000 r. nr 1, poz. 4 i 5). Podobnie
zresztą jest w odniesieniu do skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w
trybie art.98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity
tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), co wynika z treści uchwały składu
siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1998 r.
(ONSA 1998 r. nr 2, poz. 41). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w skła-
dzie rozpoznającym niniejszą skargę, konkluzje i rozważania zawarte w motywach
przytoczonych uchwał można przenieść na grunt sprawy rozpatrywanej. Sąd stwier-
dził ponadto, że powyższy pogląd wzmacnia odwołanie się do postulatu szybkości
postępowania w tych sprawach, wynikającego niejako z ich istoty. W konsekwencji
powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że wymogi formalne skargi zo-
4
stały spełnione, co przy jej dopuszczalności, pozwalało na przystąpienie do meryto-
rycznego zbadania zawartych w niej zarzutów.
Na wstępie tej części rozważań Sąd podniósł, że przeprowadzana - stosownie
do brzmienia art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - kontrola legal-
ności zaskarżonego aktu, sprowadza się do badania, czy nie uchybia on przepisom
prawa materialnego lub procesowego i to tylko w stopniu mającym wpływ na wynik
sprawy albo stanowiącym o jego nieważności. Dokonana w tych ramach ocena le-
galności zaskarżonej odmowy udzielenia informacji wykazała, iż akt ten nie narusza
prawa. Podstawą domagania się informacji przez skarżącą jest przepis art. 4 ust. 1 w
związku z art. 4 ust. 5 Prawa prasowego. Stanowi on o obowiązku udzielania prasie
informacji o swojej działalności, przy czym w odniesieniu do organizacji samorządo-
wych obowiązek ten dotyczy zleconych im zadań w sferze administracji państwowej
oraz innej podobnej działalności publicznej. W opinii Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego przedmiot żądanej przez skarżącą informacji mieścił się w tych granicach, bo
materia prowadzenia szkół i innych placówek oświatowych należy do zakresu dzia-
łalności publicznej w rozumieniu cytowanego przepisu. Prośba została skierowana
do odpowiedniej osoby, bo do osoby działającej w imieniu organu właściwej gminy,
która jest organizacją samorządową w rozumieniu powołanego przepisu. Sąd wyraził
także wątpliwość, czy całość żądanej informacji mieściła się w ramach zakreślonych
przepisem art. 4 ust. 1 i 5 Prawa prasowego, bo nie jest oczywiste, czy informacja
obejmująca dane osobowe osób zatrudnionych na tych stanowiskach należy do
pojęcia działalności gminy sensu stricte w rozumieniu tego przepisu.
Następnie Sąd zważył, że zgodnie z art. 4 ust. 2 Prawa prasowego odmowa
udzielenia informacji może nastąpić jedynie ze względu na ochronę tajemnicy pań-
stwowej i służbowej oraz innej tajemnicy chronionej ustawą. Zaskarżona odmowa
zasadza się na poglądzie, iż zadośćuczynienie spornemu żądaniu naruszałoby
prawo do ochrony danych osobowych wynikające z przepisów ustawy o ochronie
danych osobowych. Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to podziela. W istocie
bowiem obowiązek udzielania informacji o działalności gminy nie obejmuje danych
osobowych dyrektorów szkół i palcówek oświatowych. Tak dalece nie sięgają też,
zagwarantowane przepisem art. 1 Prawa prasowego, wolność wypowiedzi i urzeczy-
wistnianie prawa obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicz-
nego oraz kontroli i krytyki społecznej. W przekonaniu Sądu realizację tych zasad
zapewniały informacje udzielone przez Prezydenta K. w piśmie stanowiącym czę-
5
ściową odmowę, którą uczyniono przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.
Tym bardziej, że skarżąca nie podała, w jakim celu prosi o sporne dane, ani też jak
zamierza je wykorzystać. Zdaniem Sądu prawo do informacji sięga jedynie do granic
kolizji z prawem, w szczególności z przepisami innych ustaw, zaś wykorzystanie da-
nych osobowych jest poddane szczególnej reglamentacji. Musi być bowiem nie tylko
zgodne z ogólnymi przepisami, lecz przede wszystkim z przepisami ustawy o ochro-
nie danych osobowych. Ocena legalności tego wykorzystania obejmuje nie tylko za-
kres danych, ale też cel ich uzyskania, o czym stanowi przepis art. 29 ust. 1. ustawy.
Tymczasem skarżąca nie wypełniła tego obowiązku, gdyż nie podała żadnego uza-
sadnienia dla żądanej informacji. Pismo z dnia 5 czerwca 2001 r., jak też pismo z
dnia 31 lipca 2001 r., są w swej treści niezwykle lakoniczne, zawierają żądanie
ogólne i szerokie, konkretnie niesprecyzowane.
W ocenie Sądu, wprawdzie w wyroku z dnia 24 czerwca 1999 r., II SA 686/99,
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ochronie na podstawie przepisów po-
wołanej ustawy nie podlegają imię i nazwisko pracownika samorządowego, to jednak
trudno jest odnieść ten pogląd do nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach dyrek-
torów szkół i placówek oświatowych, nawet gdy chodzi o jednostki, dla których dana
gmina jest organem prowadzącym. Rozciągnięcie go na tych pracowników byłoby,
zdaniem Sądu, zbyt daleko idące. Nie są oni pracownikami samorządowymi sensu
stricte, a jedynie są zatrudniani przez gminę w podmiotach nie będących jednostkami
gminnymi. Zresztą w przywołanym wyroku stwierdzono dalej, że żaden przepis nie
zobowiązuje organów do sporządzania, wyłącznie dla potrzeb prasy, specjalnych
wykazów, zestawień, czy innego rodzaju opracowywania danych. Podzielając ten
pogląd, Sąd zwrócił uwagę na fakt, że zadośćuczynienie spornemu w sprawie żąda-
niu wymagałoby jednak poczynienia pewnych czynności, o których mowa powyżej,
co przemawia także przeciwko uwzględnieniu żądania. W wyroku z dnia 23 lutego
1999 r., II SA 73/99, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż obowiązek dostarczania
prasie informacji sprowadza się do stworzenia dziennikarzom możliwości zapoznania
się z informacją. Wydaje się, że w niniejszej sprawie ten zakres uprawnienia zostałby
przekroczony w razie uwzględnienia żądania.
Sąd prowadząc bardziej szczegółowe wywody na gruncie przepisów ustawy o
ochronie danych osobowych, zważył, iż w art. 1 ust. 1 statuuje ona zasadę prawa do
ochrony danych osobowych dotyczących danej osoby, zaś w ust. 2 tegoż przepisu
zasadę, wedle której przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze
6
względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dotyczą lub dobro osób trzecich w
zakresie i trybie określonym ustawą. Nie powinna więc budzić wątpliwości potrzeba
oceny, czy żądana przez skarżącą informacja nie narusza owych zasad. Po pierwsze
trzeba stwierdzić, iż skarżąca, jak należy mniemać, powołuje się na dobro publiczne,
chcąc zapewne wykorzystać żądane informacje w celu określonym w art. 1 Prawa
prasowego. Wszak, jak to już wyżej wskazano, powinna sprecyzować cel i sposób
wykorzystania tychże, bo od tego zależy ocena legalności żądania. Tego nie uczyni-
ła, czym częściowo przyczyniła się do odmowy udzielenia informacji. Sąd wskazał na
przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych, który dopuszcza
przetwarzanie danych osobowych, gdy zezwalają na to przepisy prawa i gdy jest to
niezbędne do wykonywania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra
publicznego. Po wtóre, Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca żądała podania danych oso-
bowych w rozumieniu art. 6 powołanej ustawy, bo nazwiska osób fizycznych pozwa-
lają na określenie ich tożsamości. Wreszcie, że w wyniku udzielenia informacji dojść
mogło do przetwarzania danych w rozumieniu art. 7 pkt 2 tej ustawy, bo ich publika-
cja nie jest niczym innym jak operacją wykonywaną na danych osobowych, polegają-
cą na ich zbieraniu, utrwalaniu, przechowywaniu, a przede wszystkim udostępnianiu.
W ocenie Sądu, niepodobna zgodzić się ze stanowiskiem, iż przepisy tej ustawy nie
miały zastosowania w sprawie. Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że z
podanych powyżej przyczyn, brak było podstaw do udzielenia szerszej informacji, niż
została podana skarżącej w piśmie z dnia 9 sierpnia 2001 r., a w szczególności
odnośnie nazwisk osób powołanych na stanowiska dyrektorów placówek oświato-
wych i szkół z pominięciem procedury konkursowej. Naruszałoby to bowiem przepisy
ustawy o ochronie danych osobowych. Podana natomiast informacja dostatecznie,
zwłaszcza przy braku motywów żądania skarżącej, realizuje zasady wolności prasy i
prawa społeczeństwa do informowania o treści życia publicznego. Nie doszło więc do
naruszenia prawa, w szczególności art. 61 ust. 1, zwłaszcza w kontekście art. 62 ust.
2 Konstytucji, oraz art. 1 i art. 4 Prawa prasowego.
Rzecznik Praw Obywatelskich w rewizji nadzwyczajnej zarzucił rażące naru-
szenie art. 54 ust. 1 i 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 i 4
ust. 1 i 5 Prawa prasowego w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2002 r.
oraz interesu Rzeczypospolitej Polskiej i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i
przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
7
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, stanowisko zajęte przez skład orze-
kający NSA, rażąco narusza prawo. Odmowa udzielenia żądanych przez Redakcję
informacji w sposób oczywisty narusza konstytucyjną wolność prasy oraz jej obowią-
zek do urzeczywistnienia prawa obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności
życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej. Prawo nie tylko dziennikarza, ale
i każdego obywatela do uzyskania spornych informacji wynika - zdaniem Rzecznika
Praw Obywatelskich - wprost z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że
obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy pu-
blicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyski-
wanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a
także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one
zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu
Państwa. W myśl art. 61 ust. 3, ograniczenie tego prawa, może nastąpić wyłącznie
ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i
podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub
ważnego interesu gospodarczego państwa. Podstawą do odmowy udzielenia infor-
macji może być również konieczność ochrony dóbr osobistych zaliczanych do sfery
prywatności. W przedmiotowej sprawie nie sposób jednak znaleźć podstawy do
ograniczenia wspomnianego prawa. Udzielenie żądanych informacji nie stanowi
bowiem zagrożenia ani dla wolności i praw innych osób, ani dla porządku publiczne-
go, bezpieczeństwa czy ważnego interesu gospodarczego państwa. Wprost prze-
ciwnie. To ważny interes państwa przemawia za tym, by jak najszersza sfera dzia-
łalności osób wykonujących funkcje lub zadania publiczne była jawna i poddana pu-
blicznej kontroli. Jawność życia publicznego jest najlepszym remedium na liczne
patologie sfery publicznej. Ponadto należy podkreślić, iż w świetle powołanych prze-
pisów konstytucyjnych jawność jest zasadą zaś jej wyłączenia wyjątkiem.
Jako podstawę oddalenia skargi redakcji skład orzekający NSA wskazał prze-
pisy ustawy o ochronie danych osobowych. Nie sposób jednak zgodzić się z takim
stanowiskiem, skoro już z treści art. 1 ust. 2 tej ustawy jasno wynika, że udostępnie-
nie danych, o które występowała redakcja, nie narusza jej przepisów. Zgodnie z tym
przepisem, przetwarzanie danych osobowych może mieć bowiem miejsce między
innymi ze względu na dobro publiczne. Również w myśl art. 23 ust. 1 pkt 4 tej
ustawy, przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy między innymi jest
niezbędne dla wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra pu-
8
blicznego. Nie ulega wątpliwości, że działalność prasy, urzeczywistniająca prawo
obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i
krytyki społecznej (art. 1 ustawy Prawo prasowe), mieści się w zakresie pojęcia za-
dań realizowanych dla dobra publicznego. Informacje o osobach pełniących funkcje
publiczne, jak i ich działaniach, niewątpliwie nie należą do sfery prywatności tych
osób.
Warto w tym miejscu wskazać stanowisko, jakie wyraził Naczelny Sąd Admini-
stracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 1999 r., II SA 686/99: „Błędnym jest twierdze-
nie, iż imię i nazwisko oraz stanowisko pracownika państwowego (z wyjątkiem służb
specjalnych) lub samorządowego podlega ochronie danych osobowych na podstawie
przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. Nr
133, poz. 883)”. Również w wyroku z dnia 6 maja 1997 r., II SA/Wr 929/96, skład
orzekający NSA stwierdził między innymi: „Cechą ochrony praw osobistych czy
prawa prywatności jest to, że ochroną tą jest objęta dziedzina życia osobistego, pry-
watnego człowieka. Ochrona ta zatem nie obejmuje ani działalności publicznej
osoby, ani też sfery działań czy zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste
lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością pu-
bliczną.”
Nie ulega więc wątpliwości, że informacja o tym, kto pełni funkcję dyrektora
samorządowej placówki oświatowej, nie należy do prywatnej sfery życia tej osoby.
Edukacja należy bowiem bez wątpienia do sfery publicznej, o czym świadczy art. 70
Konstytucji RP. Dyrektor placówki wykonuje więc zadanie publiczne, gospodaruje
środkami publicznymi, wykonuje funkcje władcze wobec uczniów. Nie ma żadnych
powodów, dla których należałoby utajnić informacje o tym, którzy dyrektorzy samo-
rządowych placówek oświatowych powołani zostali na swe stanowiska bez przewi-
dzianej prawem procedury konkursowej. Ujawnienie więc takiej informacji nie naru-
sza - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - ani prawa do prywatności, ani prawa
do ochrony danych osobowych.
Przekonanie Rzecznika o bezpodstawności oddalenia przez NSA skargi re-
dakcji wspiera dodatkowo treść art. 4 ust. 1 Prawa prasowego w brzmieniu obowią-
zującym do 1 stycznia 2002 r. Zgodnie z tym przepisem, organy państwowe, przed-
siębiorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne, a w zakresie
działalności społeczno-gospodarczej również organizacje spółdzielcze i osoby pro-
wadzące działalność gospodarczą na własny rachunek, były obowiązane do udziela-
9
nia prasie informacji o swojej działalności. W myśl ust. 5 obowiązek powyższy doty-
czył również związków zawodowych, organizacji samorządowych i innych organizacji
społecznych w zakresie zleconych im zadań w sferze administracji państwowej oraz
innej podobnej działalności publicznej.
Wobec zakwestionowania przez NSA faktu legitymowania się przez dyrekto-
rów samorządowych szkół i placówek oświatowych statusem funkcjonariusza pu-
blicznego, wskazać należy uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 17 maja 2000 r.,
zgodnie z którą „funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem ad-
ministracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego,
chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w któ-
rym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. W literaturze trafnie
zauważa się, iż w powołanym przepisie uzależniono przymiot funkcjonariusza pu-
blicznego tej kategorii od pozostawania w stosunku pracy w organie administracji
rządowej lub innym organie państwowym lub samorządu terytorialnego”. Za zalicze-
niem osób pełniących funkcje dyrektorów szkół do grona funkcjonariuszy publicznych
przemawia również stanowisko Sądu Najwyższego, przedstawione w wyroku z dnia
25 listopada 1997 r., III CKN 264/97, zgodnie z którym: „nauczyciela szkoły gminnej
należy uważać za funkcjonariusza samorządu terytorialnego.”
Na koniec podkreślić należy, że stanowisko przedstawione przez Rzecznika
Praw Obywatelskich podzielił również Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobo-
wych. W piśmie skierowanym do Rzecznika Praw Obywatelskich stwierdził między
innymi: „Generalny Inspektor prezentuje stanowisko, iż oddalenie skargi Redakcji
pisma „R.” na odmowę udostępnienia informacji o osobach, którym organ założyciel-
ski, z pominięciem procedury konkursowej, powierzył pełnienie obowiązków dyrekto-
rów samorządowych placówek oświatowych, z powołaniem się na przepisy ustawy z
dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, było bezpodstawne”. Gene-
ralny Inspektor podkreślił, że prawo redakcji do uzyskania przedmiotowych informacji
wypływało z przepisów art. 1 i 4 ust. 1 i 4 ustawy Prawo prasowe, a także art. 61 ust.
1 Konstytucji RP, a wobec faktu, że informacje, o które wystąpiła redakcja, nie-
wątpliwie dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, odmowa ich udzielenia - z po-
wołaniem się na przepisy o ochronie danych osobowych - nie jest zasadna.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
10
Rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy. Trafny jest zarzut ra-
żącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 1 i 4 ust. 1 i 5 Prawa pra-
sowego. Przepis art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, który w stanie prawnym i faktycznym
rozpoznawanej sprawy miał następujące brzmienie: „Organy państwowe, przedsię-
biorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne, a w zakresie działal-
ności społeczno-gospodarczej również organizacje spółdzielcze i osoby prowadzące
działalność gospodarczą na własny rachunek są obowiązane do udzielania prasie
informacji o swojej działalności”, był przedmiotem wykładni Sądu Najwyższego. W
wyroku z dnia 11 stycznia 1996 r., III ARN 57/95 (OSNAPiUS 1996 nr 13, poz. 179),
Sąd Najwyższy stwierdził, że: „Określone w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia
1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) uprawnienie prasy do uzyskania
informacji o działalności organu samorządu terytorialnego, nie wyłącza wglądu do akt
organu zobowiązanego do udzielania informacji o ile nie sprzeciwiają się temu prze-
pisy prawa, z których wynika niedopuszczalność ich udostępnienia, w szczególności
ze względu na ochronę tajemnicy państwowej i innej tajemnicy chronionej ustawą
oraz dóbr osobistych zaliczanych do sfery prywatności, nie wiążącej się z działalno-
ścią publiczną”. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy powołał następującą
argumentację prawną: „Odnośnie do określonego w art. 4 ust. 1 Prawa prasowego
obowiązku udzielania prasie informacji przez wymienione w tym przepisie organy,
jednostki i instytucje publiczne o swojej działalności Sąd Najwyższy jest zdania, że
powyższy przepis Prawa prasowego powinien być interpretowany w świetle uregulo-
wań konstytucyjnych i prawnomiędzynarodowych gwarantujących wolność prasy i
prawo obywateli do ich rzetelnego informowania, a także fundamentalnej, z punktu
widzenia normatywnej koncepcji demokratycznego państwa prawnego, zasady jaw-
ności życia publicznego. Z uregulowań tych wynika, że wolność prasy może podle-
gać tylko takim ograniczeniom, które są określone ustawowo i niezbędnie konieczne
w demokratycznym państwie prawnym z uwagi na ochronę uznanych w takim pań-
stwie dóbr i wartości (art. 10 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawo-
wych wolności).” Uwzględniając szczególną pozycję prasy w państwie prawnym nie
tyle z punktu widzenia reguł ustroju demokratycznego, ile z uwagi na urzeczywistnia-
nie prawa obywateli do rzetelnej informacji, Sąd Najwyższy stwierdził następnie, że
„efektywne, zgodne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywist-
nianie wolności prasy wymaga zagwarantowania prasie nie tylko prawa pozyskiwania
informacji od instytucji publicznych w tym znaczeniu, że instytucje te przekazują pra-
11
sie na ich żądanie, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, komunikaty zawie-
rające określone dane o działalności zobowiązanego podmiotu. Wymóg rzetelnego i
niezbędnego w państwie prawnym informowania obywateli o istotnych dla nich dzia-
łaniach administracji publicznej nakazuje przyjąć, że określone w art. 4 ust. 1 Prawa
prasowego uprawnienie prasy obejmuje również prawo żądania dostępu do akt or-
ganu zobowiązanego do udzielenia informacji, jednakże tylko w zakresie przedmiotu
informacji. W ten sposób prasa może bowiem krytycznie, efektywnie i odpowiedzial-
nie weryfikować uzyskane za pośrednictwem zobowiązanego organu informacje do-
tyczące jego działalności z będącymi w dyspozycji tego organu aktami urzędowymi.
Podobnie jak odmowa udzielenia informacji, także odmowa udostępnienia prasie akt
urzędowych może nastąpić jedynie ze względu na ochronę tajemnicy państwowej i
służbowej oraz innej tajemnicy chronionej ustawą.” Sąd Najwyższy wskazał ponadto,
że „w interesie Rzeczypospolitej Polskiej leży bowiem gwarantowanie prasie jak naj-
szerszego dostępu do informacji, będących w posiadaniu organów i instytucji pu-
blicznych, rozumianego jako prawo do uzyskania informacji nie tylko w formie prze-
kazu ustnego, pisemnego czy w innej postaci od zobowiązanego organu, lecz także
poprzez wgląd do akt powstałych w rezultacie jego działalności. Natomiast wszelkie
ustawowe ograniczenia wolności prasy, w tym prawa do informacji, nie mogą być
interpretowane rozszerzająco, bowiem narusza to także prawo obywateli do rzetelnej
informacji i zasadę jawności życia publicznego”.
Powyższa wykładnia zachowuje aktualność w obecnym stanie prawnokonsty-
tucyjnym, z którego wynika jednoznacznie, że zagadnienie dostępu prasy do infor-
macji należy rozpatrywać z punktu widzenia fundamentalnej zasady demokratycz-
nego państwa prawnego, jaką jest zasada jawności życia publicznego (art. 2 Kon-
stytucji RP) i zasady wolności prasy (art. 14 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego
prawa obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej
( art. 61 Konstytucji RP), a także konstytucyjnej wolności wyrażania swoich poglądów
oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji),
określanej jako wolność wypowiedzi. Zagadnienie wzajemnego stosunku wolności
prasy, wolności wypowiedzi i prawa do informacji jest niezwykle złożone, jednakże
szczegółowe rozważenie tej kwestii nie jest konieczne dla rozstrzygnięcia rozpozna-
wanej sprawy, w której przedmiotem oceny Sądu było to, czy prasa ma prawo żąda-
nia udzielenia informacji dotyczącej listy nauczycieli, którym powierzono obowiązki
dyrektora gminnej (miejskiej) placówki oświatowej z pominięciem procedury konkur-
12
sowej. Wystarczy wskazać, że obywatel może uzyskiwać wiadomości o działalności
organów jednostek samorządu terytorialnego z prasy i innych środków masowego
przekazu, co wskazuje na doniosłe znaczenie wolności prasy w tym zakresie (art. 14
Konstytucji RP), z informacji uzyskanych od właściwego organu jednostki samorządu
terytorialnego, z udostępnionych obywatelowi dokumentów będących w posiadaniu
takiego organu oraz z obserwacji posiedzeń „kolegialnych organów władzy publicznej
pochodzących z wyborów powszechnych”, na które obywatelowi zapewniono wstęp
(art. 60 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Z kolei wolność prasy w rozumieniu art. 14
Konstytucji RP nie ogranicza się do rozpowszechniania wiadomości i informacji, lecz
obejmuje również dostęp do legalnych źródeł informacji. Należy w związku z tym
przyjąć, że wolność prasy chroni także prawo prasy do uzyskiwania informacji o
działalności organów władzy publicznej, prawo dostępu do dokumentów będących w
posiadaniu tych organów oraz prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów
władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych, z możliwością rejestracji
dźwięku lub obrazu. Uprawnieniom tym odpowiada obowiązek właściwych organów
władzy publicznej udzielania prasie informacji o ich działalności, zapewnienia
dostępu do dokumentów oraz zapewnienia wstępu na posiedzenia kolegialnych
organów władzy publicznej (uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 1
czerwca 2002 r., III RN 64/00 - OSNAPiUS 2001 nr 6, poz. 183).
W rozpoznawanej sprawie jest sporne, czy właściwy organ jednostki samorzą-
du terytorialnego był uprawniony do odmowy udzielenia prasie informacji o imionach i
nazwiskach dyrektorów szkół samorządowych powołanych na to stanowisko bez
trybu konkursowego. Nie jest natomiast sporne, że przedmiot żądanej informacji mie-
ści się w granicach wyznaczonych przepisem art. 4 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 5
Prawa prasowego, ponieważ materia prowadzenia szkół i innych placówek oświato-
wych należy do zakresu działalności publicznej w rozumieniu tego przepisu. Naczel-
ny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraził wprawdzie
wątpliwość, czy „całość żądanej informacji mieści się w ramach zakreślonych przepi-
sem art. 4 ust. 1 i 5 Prawa prasowego, bo nie jest oczywiste, czy informacja obejmu-
jąca dane osobowe osób zatrudnionych na tych stanowiskach należy do pojęcia
działalności gminy sensu stricte w rozumieniu tego przepisu”, jednakże nie zajął w tej
kwestii stanowczego stanowiska, bowiem uznał, że zasadnicze znaczenie dla roz-
strzygnięcia sprawy ma kwestia, czy istniały przewidziane w art. 4 ust. 2 Prawa pra-
sowego przesłanki odmowy udzielenia informacji.
13
Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 Prawa prasowego odmowa udzielenia infor-
macji może nastąpić jedynie ze względu na ochronę tajemnicy państwowej i służbo-
wej oraz innej tajemnicy chronionej ustawą. Przepis ten, jako ograniczający prawo
prasy do żądania informacji określonej w art. 4 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 5 Prawa
prasowego, nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Oznacza to, że wy-
mienione w nim przesłanki odmowy udzielenia informacji należy interpretować ściśle,
a nawet zwężająco, a ponadto katalog tych przesłanek powinien być uznany z tego
względu za katalog zamknięty. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasad-
nieniu zaskarżonego wyroku podaje treść tego przepisu, jednakże nie dokonuje jego
wykładni, a nawet można mieć uzasadnioną wątpliwość, czy stosuje ten przepis do
okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. W istocie bowiem podstawą
prawną zaskarżonego wyroku nie jest przepis art. 4 ust. 2 Prawa prasowego, lecz
przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych ( Dz.U. Nr
133, poz. 883 ze zm.).
W związku z tym wymaga rozważenia, czy podstawą prawną odmowy udzie-
lenia prasie informacji może być wyłącznie przepis art. 4 ust. 2 Prawa prasowego,
czy także inne przepisy powszechnie obowiązujące, w tym przepisy ustawy o ochro-
nie danych osobowych. Należy mieć tu na uwadze, że zagadnienie ograniczeń wol-
ności prasy powinno być rozpatrywane w szerszym kontekście konstytucyjnopraw-
nym. Konieczne jest zatem uwzględnienie merytorycznych i funkcjonalnych powiązań
wolności prasy (art. 14 Konstytucji RP) z fundamentalną zasadą szczegółową wyni-
kającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, jaką jest zasada jawności
życia publicznego (art. 2 Konstytucji RP), z prawem obywatela do uzyskiwania infor-
macji o działalności organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP), a także z
wolnością wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniana infor-
macji (art. 54 ust. 1 Konstytucji), nie tylko w zakresie dostępu prasy do informacji, o
czym mowa wyżej, lecz także w aspekcie konstytucyjnych ograniczeń tego prawa.
Należy w związku z tym wyrazić pogląd, że ograniczenie wolności prasy polegające
na ustawowym określeniu przesłanek odmowy udzielenia prasie żądanej informacji
przez organy administracji publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorial-
nego, powinno mieścić się w granicach wyznaczonych przepisem art. 61 ust. 3 Kon-
stytucji RP, który stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może
nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw
innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bez-
14
pieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ponadto należy mieć na
uwadze treść przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym „ograniczenia
w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane
tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego
bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i
moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą
naruszać istoty wolności i praw.” Wyjaśnienie relacji między tymi przepisami konsty-
tucyjnymi, określającymi warunki ustanawiania ograniczeń praw (wolności) konstytu-
cyjnych oraz ustanawiania ograniczeń w zakresie korzystania z tych praw i wolności
nie jest konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem w sprawie sporny
jest jedynie jeden aspekt ograniczenia wolności prasy, a mianowicie taki, czy odmo-
wa udzielenia prasie żądanej informacji jest konieczna dla ochrony wolności i praw
„innych osób”, a mianowicie praw i wolności dyrektorów gminnych placówek oświa-
towych powołanych na to stanowisko bez przeprowadzania konkursu. W tym kontek-
ście prawnokonstytucyjnym nie wymaga głębszego uzasadnienia wniosek, że prze-
pis art. 4 ust. 2 Prawa prasowego nie mógł być samodzielną podstawą odmowy
udzielenia informacji o danych osobowych (imionach i nazwiskach) tych dyrektorów,
skoro w przepisie tym jako przesłanki odmowy udzielenia informacji prasie wymienia
się wyłącznie wzgląd na tajemnicę państwową, tajemnicę służbową oraz inną ta-
jemnicę chronioną ustawą. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prawo każdego do
ochrony dotyczących go danych osobowych nie może być utożsamiane z żadną z
tajemnic wyszczególnionych w powyższym przepisie. Nie oznacza to równocześnie,
że organ, do którego prasa zwróci się o udzielenie informacji, nie powinien rozważyć
innych niż wymienione w art. 4 ust. 2 Prawa prasowego, a mających oparcie w Kon-
stytucji RP, przesłanek odmowy udzielenia żądanej informacji. Problem polega na
tym, że przepis art. 4 ust. 2 Prawa prasowego nie ustanawiał ograniczeń wolności
prasy ze względu na konieczność ochrony praw i wolności innych osób, lecz celem
ochrony innych wartości konstytucyjnych. W ocenie Sądu Najwyższego ograniczeń
wolności prasy w rozumieniu art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 1 Konstytucji nie zawierają
także przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, które stanowią konkretyzację
konstytucyjnego prawa do prywatności (art. 47 Konstytucji RP). W rozpatrywanym
przypadku mamy bowiem do czynienia nie z problemem ograniczenia wolności prasy
ze względu na prawo do prywatności, lecz z problemem kolizji tych praw i wolności,
która polega na tym, że wykonywanie konkretnej wolności (prawa) przez podmiot
15
uprawniony, odbywa się kosztem podmiotu innej wolności (prawa). W rozpoznawanej
sprawie problem ten wyraża się w tym, czy wykonywanie wolności prasy przez re-
dakcję pisma „R.” żądającej udzielenia informacji o danych osobowych dyrektorów
gminnych placówek oświatowych powołanych na to stanowisko bez przeprowadzenia
konkursu, odbywa się kosztem konstytucyjnego prawa do prywatności osób powoła-
nych w takim trybie na te stanowiska.
W piśmiennictwie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że określone w
art. 1 ust.1 ustawy o ochronie danych osobowych prawo każdego do ochrony doty-
czących go danych osobowych stanowi konkretyzację konstytucyjnego prawa do
prywatności zawartego w art. 47 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo
do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do
decydowania o swoim życiu osobistym. Prawo do ochrony danych osobowych jest
prawem każdego, a zatem z tego punktu widzenia brak jest podstaw do wyłączenia a
priori z zakresu tej ochrony określonych kategorii podmiotów, w tym osób zatrudnio-
nych na stanowiskach dyrektorów gminnych placówek oświatowych, czy szerzej -
osób pełniących funkcje publiczne. W rozpoznawanej sprawie udzielenie prasie żą-
danej informacji nie stanowi jednak zagrożenia dla prawa do prywatności dyrektorów
gminnych placówek oświatowych. Należy bowiem zważyć, że prawo do prywatności
tych osób ma węższy zakres niż prawo do prywatności osób prywatnych. Zgodnie z
utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny cechą prawa do prywatności jest to,
że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i
towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje działalności publicznej osoby, ani
też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywat-
ne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. W
uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 1998 r., K
24/98 (OTK 1998 nr 6, poz. 97) stwierdzono, że „jednocześnie jednak przeważa w
doktrynie pogląd w myśl którego, w odniesieniu do osób ubiegających się lub pełnią-
cych funkcje publiczne, prawo do ochrony prywatności podlega istotnemu ogranicze-
niu. Zgodnie z tym poglądem, o ile sfera życia intymnego (w znaczeniu szerszym niż
potocznie przyjęte) objęta jest pełną prawną ochroną, o tyle ochrona sfery życia pry-
watnego podlega pewnym ograniczeniom, uzasadnionym „usprawiedliwionym zainte-
resowaniem”. Jest oczywiste, że osoba kandydująca do pełnienia funkcji publicznej,
godzić się musi z takim zainteresowaniem opinii publicznej, wyrażającym się między
innymi wolą uzyskania jak najszerszego zakresu informacji o jej życiu (również pry-
16
watnym) i przeszłości.” Otóż, nie ulega wątpliwości, na co trafnie zwrócił uwagę
Rzecznik Praw Obywatelskich, że informacja o tym, kto pełni funkcję dyrektora samo-
rządowej placówki oświatowej, nie należy do prywatnej sfery życia tej osoby. Edu-
kacja bowiem należy bez wątpienia do sfery publicznej, o czym świadczy art. 70
Konstytucji RP, zaś z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie
terytorialnym wynika, iż zadaniem własnym gminy są sprawy oświaty, w tym szkół
podstawowych, przedszkoli i innych placówek oświatowo-wychowawczych. Z przepi-
sem tym pozostaje w związku art. 104 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie
oświaty (Dz.U. Nr 95, poz. 425 zm.), z którego wynika, że zadaniem obowiązkowym
gmin jest obecnie prowadzenie szkół podstawowych. Należy zatem przyjąć, że
dyrektor gminnej placówki oświatowej wykonując zadanie publiczne, gospodarując
środkami publicznymi oraz wykonując funkcje władcze wobec uczniów, pełni funkcje
publiczne, o których mowa w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Trybunału
Konstytucyjnego. Nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia to, na podstawie ja-
kiego stosunku prawnego funkcja ta jest pełniona oraz czy dyrektor szkoły gminnej
jest pracownikiem samorządowym w rozumieniu ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o
pracownikach samorządowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze
zm.). W związku z tym nie ma przeszkód prawnych w ujawnieniu przez organ gminy
na żądanie prasy informacji o tym, którzy dyrektorzy samorządowych placówek
oświatowych powołani zostali na swe stanowiska bez przewidzianej prawem proce-
dury konkursowej. Ujawnienie takiej informacji, w tym imion i nazwisk osób powoła-
nych na stanowisko dyrektorów szkół gminnych i innych gminnych placówek oświa-
towych, nie narusza - jak trafnie wskazał Rzecznik Praw Obywatelskich - prawa do
prywatności tych osób, ani prawa do ochrony danych osobowych.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================