Pełny tekst orzeczenia

Postanowienie Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 26 czerwca 2003 r.
III SW 44/03
Stosownie do art. 85c ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja
wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz.U. Nr 95,
poz. 602 ze zm.) dopuszczalne jest przyjęcie przez komitet wyborczy partii
politycznej wartości niepieniężnych, mimo braku możliwości pozyskiwania i
wydatkowania ich poprzez rachunek bankowy funduszu wyborczego. Zasady
ustalania ich wartości reguluje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23
sierpnia 2002 r. w sprawie zasad rachunkowości komitetów wyborczych
(Dz.U. Nr 134, poz. 1126).
Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Józef Iwulski,
Andrzej Kijowski, Jadwiga Skibińska-Adamowicz, Herbert Szurgacz, Maria Tyszel
(sprawozdawca), Andrzej Wasilewski.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy,
Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 26 czerwca 2003 r., skargi
Komitetu Wyborczego „Platforma Obywatelska R P" na uchwałę Państwowej Komi-
sji Wyborczej z dnia 5 maja 2003 r. w przedmiocie odrzucenia sprawozdania finan-
sowego
p o s t a n o w i ł:
u z n a ć skargę pełnomocnika finansowego Komitetu Wyborczego Platfor-
ma Obywatelska Rzeczypospolitej Polskiej za zasadną.
U z a s a d n i e n i e
Państwowa Komisja Wyborcza uchwałą z dnia 5 maja 2003 r., podjętą na
podstawie art. 84a ust. 1 pkt 3 lit. d ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wy-
borcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. Nr 95, poz. 602
2
ze zm.) w związku z art. 2 ust. 2 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2000 r. o
bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz.
127 ze zm.) postanowiła odrzucić łączne sprawozdanie finansowe Komitetu Wy-
borczego Platforma Obywatelska Rzeczypospolitej Polskiej o przychodach, wydat-
kach i zobowiązaniach finansowych komitetu wyborczego, uczestniczącego w wy-
borach do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz w wyborach wójtów,
burmistrzów i prezydentów miast przeprowadzonych w dniu 27 października 2002 r.
oraz w ponownym głosowaniu w dniu 10 listopada 2002 r. W uzasadnieniu swej
uchwały Państwowa Komisja Wyborcza, zwana dalej PKW, wskazała, że: „Komitet
Wyborczy Platforma Obywatelska Rzeczypospolitej Polskiej uzyskał przychody w
kwocie 3.113.762,36 zł, w tym 3.109.279,31 zł przekazane, zgodnie z art. 83c ust. 1
Ordynacji wyborczej, z rachunku bankowego Funduszu Wyborczego Platformy
Obywatelskiej i 97,92 zł pochodzące z odsetek od środków zgromadzonych na ra-
chunku. Środki finansowe były przelewane w ratach z rachunku Funduszu Wy-
borczego na rachunek Komitetu Wyborczego Platforma Obywatelska w okresie od
18 września do 9 listopada 2002 r., co znajduje potwierdzenie w załączonej do
sprawozdania historii rachunku bankowego. Do przychodów Komitetu Wyborczego
wliczono też wartość pozyskanych od osób fizycznych darowizn niepieniężnych i
usług świadczonych nieodpłatnie w wysokości 4.385,15 zł, co stanowi naruszenie
art. 83c ust 1 i 5 Ordynacji wyborczej, bowiem komitet wyborczy partii politycznej
może pozyskiwać środki finansowe wyłącznie z Funduszu Wyborczego partii. Da-
rowizny rzeczowe (banery reklamowe i płyty wiórowe) oraz usługi świadczone nie-
odpłatnie takie, jak: bezpłatne użyczenie drukarki laserowej, komputera, kseroko-
piarki, udostępnienie części mieszkania do wykonywania czynności związanych z
rozliczeniami finansowymi kampanii wyborczej (pod trzema adresami), nie powinny
być przyjęte przez Komitet Wyborczy. Jedynie wartości świadczonych nieodpłatnie
usług polegających na naklejaniu plakatów i dystrybucji ulotek przez osoby fizycz-
ne, w świetle art. 84 ust. 5, nie podlegają wliczeniu do przychodów Komitetu Wy-
borczego. W ogólnej wartości pozyskanych darowizn i usług niepieniężnych, usługi
związane z dystrybucją materiałów wyborczych wyceniono na 800,00 zł. W związku
z tym, wartość przyjętych z naruszeniem przepisów Ordynacji wyborczej darowizn i
usług wynosi 3.585,15 zł. Na podstawie art. 84a ust. 1 pkt 3 lit. d Ordynacji wybor-
czej, stwierdzone przez Państwową Komisję Wyborczą naruszenie art. 83c ust. 1 i
3
5 Ordynacji powoduje odrzucenie sprawozdania finansowego Komitetu Wyborcze-
go Platforma Obywatelska Rzeczypospolitej Polskiej”.
Komitet Wyborczy Platforma Obywatelska Rzeczypospolitej Polskiej, za-
skarżył do Sądu Najwyższego tę uchwałę i zarzucając jej naruszenie prawa mate-
rialnego przez błędną interpretację i zastosowanie Ordynacji, wniósł o uznanie
skargi za zasadną. W jej uzasadnieniu podniósł, że niesłuszny jest pogląd Pań-
stwowej Komisji, iż komitet wyborczy partii politycznej nie może przyjmować warto-
ści niepieniężnych. Zdaniem skarżącego Ordynacja wprowadza wyraźny i konse-
kwentny podział na środki finansowe i wartości niepieniężne jako źródła przycho-
dów komitetów wyborczych (art. 83 b), z czym wiąże się odmienny reżim prawny
dla gospodarowania nimi. Bezpośrednie stosowanie ograniczenia z art. 83 c ust. 1
Ordynacji, iż środki finansowe przekazywane komitetowi wyborczemu partii poli-
tycznej mogą pochodzić wyłącznie z funduszu wyborczego partii, do wartości nie-
pieniężnych na podstawie art. 83 c ust. 5, prowadziłoby do niemożliwości korzysta-
nia z darowizn niepieniężnych przez komitet wyborczy partii politycznej, a przy
uwzględnieniu, że ograniczenia tego ustawa nie przewiduje w stosunku do komite-
tów wyborczych organizacji i komitetów wyborczych wyborców, wykładnia doko-
nana przez PKW doprowadziłaby do nierównego traktowania podmiotów biorących
udział w wyborach. Skarżący podniósł, że odpowiednie stosowanie art. 83 c ust. 1
do wartości niepieniężnych, nie może doprowadzić do zakazu pozyskiwania tych
wartości, taki wniosek uzasadniałaby tylko wykładnia a contrario. Pełnomocnik
podniósł ponadto, że w wypadku przyjęcia twierdzenia o naruszeniu Ordynacji wy-
borczej, należy zauważyć, iż uchybienia dotyczą tylko 0,1 ogólnych przychodów
Komitetu. Z uwagi na znikomość zakwestionowanej sumy decyzja o odrzuceniu
całego, łącznego sprawozdania Komitetu Wyborczego jest zbyt rygorystyczna. W
skardze podniesiono również, że duża skrupulatność wykazywana przy prowadze-
niu gospodarki finansowej, dowodzi dobrej wiary Komitetu, a zaskarżona uchwała
jest zbyt restrykcyjna i niezgodna z duchem Ordynacji.
W odpowiedzi na skargę Państwowa Komisja Wyborcza podtrzymała swoje
stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Podniosła, że biorąc za podstawę
art. 83 c ust. 1 Ordynacji wyborczej, należy stwierdzić, że finansowanie komitetu
wyborczego partii politycznej jest dopuszczalne wyłącznie z funduszu wyborczego
tej partii tworzonego na podstawie ustawy o partiach politycznych, a zatem pozy-
skiwanie wartości innych niż pieniężnych jest wykluczone.
4
Rozpoznając skargę Sąd Najwyższy wziął pod uwagę, co następuje:
Zasady finansowania kampanii wyborczej w wyborach samorządowych
określa ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad po-
wiatów i sejmików województw (Dz.U. Nr 95, poz. 602 ze zm.), zwana dalej Ordy-
nacją. W jej art. 83 c ustawodawca wskazał źródła pozyskiwania środków finanso-
wych przez komitety wyborcze, które wykonują czynności wyborcze w imieniu partii
politycznych, organizacji i wyborców. Z uwagi na podniesiony w skardze zarzut
błędnej wykładni tego przepisu, celowym jest jego przytoczenie. Przepis ten sta-
nowi, że: „Środki finansowe przekazywane komitetowi wyborczemu partii politycz-
nej mogą pochodzić wyłącznie z funduszu wyborczego tej partii, tworzonego na
podstawie przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych
(Dz.U. z 2001 r. Nr 70, poz. 857 i Nr 154, poz. 1802)". Przepisy art. 83 c ust. 2, 3 i 4
Ordynacji, określają źródła pozyskiwania tych środków przez koalicyjne komitety
wyborcze oraz komitety wyborcze organizacji i komitety wyborcze wyborców, przy
czym dla tych dwóch ostatnich komitetów wprowadzają dodatkowe warunki,
zbieżne z art. 25 wymienionej wyżej ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r., ogranicza-
jącym partie polityczne w pozyskiwaniu przychodów. Stosownie do art. 25 ust. 3
ustawy o partiach politycznych ograniczenia przewidziane w ust. 1 i 2 stosuje się
„odpowiednio do wartości niepieniężnych". Także w ust. 5 art. 83 c Ordynacji usta-
wodawca zastrzegł, że wynikające z jego ust. 1 - 4 ograniczenia w pozyskiwaniu
środków finansowych stosuje się „odpowiednio" do wartości niepieniężnych. Analo-
giczne rozwiązania ustawodawca przewidział dla pozyskiwania środków finanso-
wania, w tym również wartości niepieniężnych, przez komitety wyborcze w wybo-
rach do Sejmu i Senatu (art. 111 i 120 ustawy dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja
wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Pol-
skiej, Dz.U. Nr 46, poz. 499 ze zm.) oraz w art. 85, 86 i 89 g ustawy o wyborze Pre-
zydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 47, poz. 544 z zm.). Te uregulowania -
zdaniem Sądu Najwyższego w składzie orzekającym w sprawie - oznaczają, że
ustawodawca dopuścił pozyskiwanie zarówno środków finansowych jak i „wartości
niepieniężnych", przy odpowiednim zastosowaniu ograniczeń przewidzianych dla
środków finansowych, nie tylko przez partie polityczne, lecz także przez tworzone
przez nie komitety wyborcze.
5
W swym stanowisku przedstawionym Sądowi Najwyższemu Państwowa
Komisja Wyborcza analizując treść przepisów art. 25 ust. 3, art. 24 ust. 1 i art. 36
ust. 1 ustawy o partiach politycznych trafnie podkreśliła, że „partia polityczna może
pozyskać wartości niepieniężne. Wynika to z art. 24 ust. 1 określającego składniki
majątku partii a dopuszczającego możliwość jego powstania także z darowizn,
spadków, zapisów. Przedmiotami takich aktów woli mogą bowiem być rzeczy za-
równo oznaczone co do tożsamości, jak tylko co do gatunku. Ograniczenia w pozy-
skiwaniu tych wartości wynikają z art. 25 ust. 1 i 2 tej ustawy." Wprawdzie ma rację
Państwowa Komisja Wyborcza, że jedynym, dopuszczonym w art. 83 ust. 1 Ordy-
nacji sposobem pozyskiwania przez komitet wyborczy partii politycznej, środków
finansowych na kampanię wyborczą jest fundusz stworzony na zasadach określo-
nych w art. 35 ustawy o partiach politycznych, czyli na wyodrębniony z funduszu
partii, fundusz wyborczy, z odrębnym rachunkiem bankowym tego komitetu, jednak
zarówno wykładnia językowa, jak i logiczna wskazują, że ten tryb odnosi się tylko
do środków finansowych, jakimi są pieniądze. Podkreśla to treść art. 35 ustawy o
partiach politycznych, zgodnie z którym partia polityczna tworzy stały Fundusz Wy-
borczy w celu finansowania jej udziału w wyborach do Sejmu, do Senatu, w wybo-
rach na urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz w wyborach do samorzą-
du terytorialnego (ust. 1). Przepis ten w ust. 2 wskazuje sposób realizacji wydatków
partii, których celem jest finansowanie udziału w tych wyborach; sformułowanie, w
którym jest mowa o „wydatkach" partii na finansowanie udziału w wyborach w spo-
sób oczywisty odnosi się tylko do przekazywania środków pieniężnych, a więc jego
zakres przedmiotowy nie może obejmować wartości niepieniężnych. Dlatego też -
w rozpatrywanej sprawie - skład orzekający nie zaakceptował poglądu Państwowej
Komisji, że wobec jednoznacznych sformułowań użytych w art. 85c ust. 1 Ordynacji
(„...wyłącznie z funduszu wyborczego tej partii..." oraz w art. 35 ust. 2 ustawy o par-
tiach politycznych „...tylko za pośrednictwem Funduszu Wyborczego") przez odpo-
wiednie stosowanie przepisu art. 85c ust. 5 Ordynacji dotyczącego pozyskiwania
wartości niepieniężnych, należy rozumieć jako wyłączenie tego źródła przychodów.
Przede wszystkim, obydwa te przepisy (art. 85 c ust. 1 Ordynacji i 35 ust. 2 ustawy
o partiach) jednoznacznie odnoszą się środków finansowych, a więc, jak to już wy-
żej Sąd Najwyższy podkreślił, do środków pieniężnych, ponieważ tylko takie mogą
być gromadzone na rachunkach bankowych. Nieprzekonywujące jest powołanie się
przez Komisję na art. 36 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, bowiem nie można z
6
niego wywieść zakazu przyjmowania przez komitet wyborczy darowizn, spadków i
zapisów w formach wartości niepieniężnych, ponieważ on również odnosi się do
„środków finansowych" gromadzonych w ramach Funduszu Wyborczego, które
„mogą pochodzić z wpłat własnych partii politycznej oraz darowizn, spadków i zapi-
sów." Skoro zatem partia polityczna może pozyskiwać oprócz środków finansowych
także wartości niepieniężne, jak to przyznaje Państwowa Komisja Wyborcza, to - w
świetle art. 85c ust. 5 Ordynacji - brak jest przesłanek uzasadniających stanowisko
przyjęte w zaskarżonej uchwale. Niemożliwość pozyskiwania i wydatkowania war-
tości niepieniężnych poprzez rachunek bankowy funduszu wyborczego nie ozna-
cza, że przyjęcie przez komitet wyborczy partii politycznej takich wartości jest nie-
dopuszczalne, skoro ustawodawca, we wszystkich wyżej wymienionych ordyna-
cjach, dopuścił ich pozyskanie z określonymi ograniczeniami. Przy dokonywaniu
wykładni art. 83c ust. 5 Ordynacji, przyjętego za podstawę prawną zaskarżonej
uchwały, Sąd Najwyższy uwzględnił także treść § 7 rozporządzenia Ministra Finan-
sów z 23 sierpnia 2002 r. w sprawie zasad rachunkowości komitetów wyborczych
(Dz.U. 2002, Nr 134, poz. 1126), wydanego z upoważnienia art. 83g Ordynacji. Na
jego podstawie na koszty lub wydatki komitetów wyborczych poniesione zgodnie z
Ordynacją składają się także wartości darowizn niepieniężnych i nieodpłatnie
świadczonych usług na rzecz komitetu (pkt 4).
Zasadnie więc podniesiono w skardze, że „odpowiednie stosowanie" do
wartości niepieniężnych uzyskanych przez komitet wyborczy partii politycznej art.
83c ust. 1 Ordynacji nie może prowadzić do zakazu pozyskiwania tych wartości.
„Odpowiednie stosowanie przepisu" oznacza, że norma prawna, do której ustawo-
dawca odsyła, ma zastosowanie do sytuacji określonej w przepisie odsyłającym,
jednak z modyfikacjami koniecznymi z uwagi na odmienność jego hipotezy. Nie
można więc uznać za właściwą takiej interpretacji, która poprzez „odpowiednie za-
stosowanie” przepisu do hipotetycznego stanu faktycznego prowadzi do wniosku,
że w sytuacji określonej w normie odsyłającej przepis w ogóle nie na zastosowania.
Takie rozumienie art. 83 c ust. 5 jest zaprzeczeniem założenia racjonalności usta-
wodawcy. Skoro bowiem zarówno w omawianej Ordynacji, jak i w ordynacjach wy-
borczych do Sejmu, Senatu oraz na urząd Prezydenta Rzeczypospolitej ustawo-
dawca przewidział „odpowiednie stosowanie" do wartości niepieniężnych rygorów
dotyczących pozyskiwania przez komitety wyborcze środków finansowych, to nie
do zaakceptowania jest wykładnia, że przyjęcie takich wartości przez komitet wy-
7
borczy partii politycznej jest sprzeczne z Ordynacją. Gdyby intencją ustawodawcy
było ograniczenie funduszy komitetów wyborczych do środków pieniężnych, to
przepis art. 83c ust. 5 Ordynacji byłby zbędny.
Chybiony jest też podniesiony przez Państwową Komisję Wyborczą argu-
ment, iż za poprawnością jej stanowiska przemawia to, że przeszkodą dopuszcze-
nia przyjmowania przez komitety wyborcze partii politycznych wartości niepienięż-
nych jest zbyt ogólnikowe określenie przesłanek „do wyceny ich wartości (art. 84
ust. 4 Ordynacji...) powodujący brak realnych możliwości kontroli rzeczywistych
kosztów kampanii wyborczej." Treść ust. 3 tego przepisu przemawia za odmienną
konkluzją, bowiem stanowi on, że do wydatków komitetu wyborczego wlicza się po-
zyskane wartości niepieniężne. Wyceny tych świadczeń dokonuje się nie tylko na
podstawie ogólnikowego określenia w jego ust. 4, lecz przede wszystkim na pod-
stawie § 9 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów z 23 sierpnia 2002
r.
Z uwagi na uwzględnienie zarzutu błędnej wykładni art. 83c ust. 5 Ordynacji
Sąd Najwyższy uznał za zbędne ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów
skargi i na podstawie art. 84a ust. 7 Ordynacji - uznając ją za zasadną - orzekł jak
w sentencji.
========================================