Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 27 sierpnia 2003 r., I CK 185/03
Po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o
zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków
(Dz.U. Nr 72, poz. 747) Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
zachował uprawnienie do wydawania decyzji wobec przedsiębiorstw
wodociągowo-kanalizacyjnych przewidzianych w art. 9 ustawy z dnia 15
grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (jedn. tekst: Dz.U. z
2003 r. Nr 86, poz. 804 ze zm.) w przedmiocie naruszenia zakazu
ustanowionego w art. 8 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 tej ustawy.
Sędzia SN Zbigniew Strus (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Bronisław Czech
Sędzia SN Barbara Myszka
Sąd Najwyższy w sprawie z odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "S." w B.-B.
przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów przy udziale
zainteresowanych "A." S.A. w B.-B. i Śródmiejskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w B.-
B. o ochronę konkurencji i konsumentów, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie
Cywilnej w dniu 27 sierpnia 2003 r. kasacji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów z dnia 18 grudnia 2002 r.
uchylił zaskarżony wyrok w punkcie I i w tym zakresie przekazał sprawę
Sądowi Okręgowemu w Warszawie – Sądowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów
do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach procesu w instancji
kasacyjnej; oddalił kasację w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Postępowanie w sprawie przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów (dalej: "Prezes Urzędu") zostało wszczęte na wniosek Spółdzielni
Mieszkaniowej „S.” w B.-B., która uzyskała informacje o przewidywanej od dnia 1
stycznia 2001 r. podwyżce cen za odprowadzanie ścieków komunalnych i
dostarczanie czystej wody.
Delegatura Urzędu w Katowicach po przeprowadzeniu postępowania wydała
w imieniu Prezesa tego Urzędu decyzję z dnia 22 marca 2002 r., w której
zakazywała spółce „A.” S.A. (określanej w dalszej części również jako
"Przedsiębiorstwo"), prowadzącej przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w
zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na
terenie B.-B., podejmowania działań ograniczających konkurencję przez
wykorzystywanie pozycji dominującej, polegające na narzucaniu rażąco
wygórowanych cen za dostarczaną wodę i odprowadzane ścieki, a także nałożyła
karę pieniężną w wysokości odpowiadającej 30 000 euro.
Prezes Urzędu po rozpoznaniu odwołania Przedsiębiorstwa decyzją z dnia 28
maja 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie, doszedł
bowiem do wniosku, że wejście w życie od dnia 14 stycznia 2002 r. ustawy z dnia 7
czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu
ścieków (Dz.U. Nr 72 , poz. 747 – dalej: "u.z.z.w.") wywołało zmianę stanu
prawnego dotyczącego ochrony konkurencji i konsumentów w zakresie gospodarki
wodnej i ściekowej, polegającą na pozbawieniu Prezesa Urzędu kompetencji do
wydawania decyzji, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o
ochronie konkurencji i konsumentów. (jedn. tekst: Dz.U. z 2003 r. Nr 86, poz. 804
ze zm. – dalej: "u.o.k.k."). Umarzając w całości postępowanie, Prezes Urzędu dał
wyraz zapatrywaniu, że utrata kompetencji obejmuje również działania
Przedsiębiorstwa sprzed daty wejścia w życie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w
wodę.
Odwołanie od tej decyzji do Sądu Okręgowego – Sądu Antymonopolowego w
Warszawie wniosła powodowa Spółdzielnia Mieszkaniowa „S.”. Do jej stanowiska
przyłączyła się Śródmiejska Spółdzielnia Mieszkaniowa w B.-B., natomiast
zainteresowana „A.” S. A. oraz Prezes Urzędu wnosili o oddalenie odwołania.
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2002 r. Sąd Okręgowy zmienił zaskarżona
decyzję w całości w ten sposób, że w punkcie I „nie stwierdził”, iż działania
Przedsiębiorstwa stanowią praktykę ograniczającą konkurencję polegającą na
nadużywaniu pozycji dominującej na rynku przez bezpośrednie narzucanie
nadmiernie wygórowanych cen za odprowadzanie ścieków z gospodarstw
domowych i za dostawę wody do gospodarstw domowych – w okresie do dnia 14
stycznia, a w punkcie II umorzył postępowanie co do praktyk określonych w pkt I za
okres po 14 stycznia 2002 r. (...)
Kasację od tego wyroku, opartą na obu podstawach, wniósł Prezes Urzędu,
domagając się zmiany zaskarżonego wyroku przez orzeczenie, że działanie
Przedsiębiorstwa stanowiły praktykę ograniczającą konkurencję, polegającą na
nadużywaniu pozycji dominującej na rynku przez bezpośrednie narzucanie
nadmiernie wygórowanych cen za doprowadzanie wody i odprowadzanie ścieków z
gospodarstw domowych w okresie do dnia 14 stycznia 2002 r., oraz oddalenie
odwołania powodowej Spółdzielni Mieszkaniowej „S.” w B.B. od decyzji pozwanego
Prezesa Urzędu z dnia 28 maja 2002 r. co do praktyk określonych w punkcie
poprzedzającym w okresie po dniu 14 stycznia 2002 r. (...)
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Ustalenie właściwości Prezesa Urzędu wymaga wyjaśnienia przedmiotowego i
podmiotowego zakresu działania ustawy o ochronie konkurencji. W stosunku do
ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i
ochronie interesów konsumentów (jedn. tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 52, poz. 547 oraz
z 2000 r. Nr 31, poz. 381 i Nr 60, poz. 704) widoczne jest zwiększenie ochrony
konkurencji jako zasadniczego czynnika kształtującego zachowania rynkowe w
gospodarce rynkowej. Przepisy art. 1 i 2 u.o.k.k. stanowią, że ustawa określa
warunki rozwoju i ochrony konkurencji. Charakterystyczne jest zrównanie w
zakresie ochrony statusu przedsiębiorców i konsumentów, którym ochrona
przysługuje, jeśli wymaga tego interes publiczny. W art. 1 ust. 2 wśród zjawisk
wymagających przeciwdziałania wymienia się na pierwszym miejscu praktyki
ograniczające konkurencję, natomiast w odniesieniu do konsumentów z
przeciwdziałaniem spotykają się praktyki naruszające ich zbiorowe interesy. Tylko w
tym wypadku grupy konsumentów doznają bezpośredniej ochrony ze strony
Prezesa Urzędu, natomiast ochrona grup indywidualnych konsumentów jest
dopuszczalna w razie nadużywanie pozycji dominującej na rynku właściwym przez
jednego lub kilku przedsiębiorców. Z art. 8 wynika, że celem interwencji Prezesa
Urzędu jest przede wszystkim ochrona rynku przed jego dezorganizacją ze strony
przedsiębiorców wykorzystujących swą dominującą pozycję, a ochrona interesów
indywidualnych konsumentów lub ich grup jest następstwem zakazania
przedsiębiorcom niektórych zachowań typowych dla podmiotów dominujących,
uznanych przez ustawodawcę jako zagrażające interesowi publicznemu (art. 1 ust.
1). Należy do nich praktyka narzucania cen nieuczciwych, nadmiernie
wygórowanych lub zbyt niskich (art. 8 ust. 2 pkt 1).
Jeśli chodzi o dostawy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi lub
odbieranie ścieków, od dnia 14 stycznia 2002 r. obowiązuje ustawa z dnia 7
czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu
ścieków. Przepis art. 1 jako cele ustawy wskazuje zasady i warunki zbiorowego
zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego
odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-
kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i
odpowiedniej jakości wody oraz niezawodnego odprowadzania i oczyszczania
ścieków, a także ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań
ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Wynika stąd, że interes odbiorców
zwężany do cen nie jest wyłącznym ani najważniejszym przedmiotem regulacji, a
nawet w takim wypadku cena stanowi tylko jeden z jego elementów. Jest to
zrozumiałe ze względu na niezastępowalność dobra jakim jest woda oraz
konieczność ochrony innych dóbr (zasobów przyrodniczych) narażonych na
zniszczenie przy złej gospodarce wodnej i ściekowej.
Celem interwencji Prezesa Urzędu jest więc przede wszystkim ochrona rynku
przed dezorganizacją ze strony przedsiębiorców wykorzystujących swą dominującą
pozycję, a ochrona interesów indywidualnych konsumentów lub ich grup jest
wynikiem zakazów mających na celu ochronę konkurencji. Realizuje się ją także
przez art. 8 ust. 2, uznający niektóre zachowania przedsiębiorców jako typowe dla
podmiotów dominujących, zagrażające interesowi publicznemu (art. 1 ust. 1).
Należy do nich praktyka narzucania cen nieuczciwych, nadmiernie wygórowanych
lub zbyt niskich (art. ust. 2 pkt 1).
Oceniając kompetencje Prezesa Urzędu należy stwierdzić, że organ ten
dysponuje zróżnicowanymi środkami oddziaływania na rynek (art. 26), zwłaszcza
profilaktycznymi o charakterze badawczym, informacyjnymi oraz edukacyjnymi,
kształtującymi zachowania rynkowe przez wydawanie decyzji o treści zezwalającej
bądź zakazującej albo represyjnej w postaci kar pieniężnych w wypadkach
wskazanych w przepisach art. 101-103 ustawy. Jako centralny organ administracji
rządowej Prezes Urzędu bada zatem nie tylko, czy jednostkowy lub grupowy interes
konsumentów jest bezpośrednio zagrożony np. nadmiernymi cenami, ale przede
wszystkim, czy działanie przedsiębiorcy godzi w konkurencje i zagraża interesowi
publicznemu.
Zgodnie z art. 5 ust. 1, przedsiębiorstwo dostarcza wodę w wymaganej ilości i
pod odpowiednim ciśnieniem. Poza tym dostawa wody i odprowadzanie ścieków
muszą być zorganizowane w sposób ciągły i niezawodny, zapewniający należytą
jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Stosunki między
przedsiębiorstwem działającym na podstawie zezwolenia wydanego przez organ
zarządzający gminą (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) a kontrahentem regulują
umowy, zawierane na podstawie wzorca zgodnego z regulaminem uchwalanym
przez radę gminy. Należy jednak zauważyć, że według art. 16 ust. 3 gmina może
również prowadzić omawianą działalność przez swoje jednostki organizacyjne nie
posiadające osobowości prawnej. Chodzi tu o przewidziane w art. 2 ustawy z dnia
20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. 1997 r. Nr 9, poz. 43)
prowadzenie działalności komunalnej w formie prawnej zakładu budżetowego.
Jeżeli przedsiębiorstwo – jak w rozpoznawanej sprawie – działa w formie
prawnej spółki prawa handlowego, ekonomiczny sens jego istnienia zawiera się w
osiąganiu zysku. Uwzględnił to ustawodawca definiując w art. 2 pkt. 2 kluczowe
przy ustalaniu cen usług pojęcie niezbędnych przychodów, obejmujące wartość
przychodów pokrywających w danym roku obrachunkowym, uzasadnione koszty
ujęcia i poboru wody, eksploatację, utrzymanie i rozbudowę urządzeń
wodociągowych i kanalizacyjnych oraz osiągnięcie zysku.
Niezbędne przychody stanowią podstawę taryfy zaopatrzenia w wodę i
odprowadzania ścieków. Projekt taryfy podlega podwójnej kontroli. Organ
zarządzający gminy sprawdza, czy taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami
ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem
celowości ich ponoszenia. Wskazany przepis dotyczy kosztów związanych ze
świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, z
uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy.
Przedsiębiorstwo składa radzie gminy wniosek o zatwierdzenie taryfy.
Uchwała rady powinna być podjęta w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku,
zawierającego szczegółową kalkulację cen i stawek opłat, a w razie braku uchwały,
taryfy wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku przez
przedsiębiorstwo o ich zatwierdzenie.
Uchwała rady gminy podlega również kontroli, lecz nadzór sprawowany przez
wojewodę lub regionalna izbę obrachunkową jest sprawowany zgodnie z art. 85
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r.
Nr 142, poz. 1591 ze zm.) na podstawie kryterium zgodności z prawem.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ustanawia także
instrument kontroli na podstawie powszechnej skargi, dopuszczalnej w razie
naruszenia przez uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia (art. 101), należy
jednak pamiętać, że skarga ta przysługuje na uchwały będące aktem prawa
miejscowego, a według przeważającego zapatrywania charakteru takiego nie ma
uchwała zatwierdzająca taryfy dostaw wody i odprowadzania ścieków. Poza tym
podstawą zaskarżenia i wzruszenia uchwały w tym trybie jest nie tylko naruszenie
uprawnienia lub interesu prawnego odbiorców wody, ale i niezgodność z prawem.
Zakładając, że prawem materialnym dopuszczającym ingerencję organu
administracji publicznej w kwestię cen za zbiorową dostawę wody i odprowadzenie
ścieków jest ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, trzeba dostrzec brak
wyraźnych, zaopatrzonych w sankcje ograniczeń przedsiębiorstwa w kształtowaniu
tzw. marży zysku.
Zakres kontroli proponowanych taryf oraz kontroli uchwał rady gminy nie
obejmuje wysokości zysku, który przedsiębiorstwo zamierza osiągnąć, przy czym
prawo do zysku jest przyjmowane w ustawie oraz w § 6 pkt 6 oraz w § 13 ust. 2 pkt
1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie
określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za
zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 26,
poz. 257). Z przepisu § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia wynika wprawdzie obowiązek
ochrony odbiorców zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków
przed nieuzasadnionym wzrostem opłat i cen, ale wynikające z ustawy kompetencje
kontrolne organów gminy po przedstawieniu im projektu taryf oraz ograniczenie
kontroli uchwały rady gminy do aspektu legalnego pozostawia marżę zysku uznaniu
przedsiębiorstwa.
Kontrahenci przedsiębiorstwa w zakresie potrzeb gospodarstw domowych są
niewątpliwie konsumentami, których interesy podlegają – w sposób określony przez
ustawy – ochronie przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi (art. 76 Konstytucji).
Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie zapewniają jednak im pełnej
ochrony przed nadmiernym wzrostem cen dostarczanej wody lub usługi
odprowadzania ścieków. Upoważnienie w zakresie cen, udzielone w art. 23 ust. 1 i
2 ministrowi właściwemu do spraw gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej,
stanowi jedynie zalecenie „wzięcia pod uwagę” przy wydawaniu rozporządzenia
marży zysku, której wysokość wynika z analizy nakładów na przedsięwzięcia
inwestycyjne związane z modernizacją i rozwojem, przy zapewnieniu ochrony
interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Wykonanie tak
określonego zadania bez przekroczenia zakresu upoważnienia nie mogło
zaowocować stworzeniem norm gwarantujących ochronę, tym bardziej, że odbiorcy
usług przedsiębiorstwa nie mogą być uczestnikami w postępowaniu o zatwierdzenie
taryf.
W odróżnieniu od postępowania regulacyjnego organów gminy przepisy
ustawy o ochronie konkurencji stwarzają odbiorcom możliwość kwestionowania
wygórowanej ceny przez złożenie wniosku do Prezesa Urzędu, którego
kompetencje nie ograniczają się do niektórych tylko składników ceny jak w
postępowaniu o zatwierdzenie taryf.
Poza tym ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przewidująca kontrolę
uprzedzającą dopuszcza wejście w życie taryf, w razie niepodjęcia w terminie
uchwały rady gminy. Kontrola podjęta przez Prezesa Urzędu w razie działań
Przedsiębiorstwa naruszających zakaz ustanowiony w art. 8 ust. 2 pkt 1 u.o.k.k. ma
wprawdzie charakter następczy, lecz skuteczność decyzji uwzględniającej
zgłoszone zarzuty nie zależy od jej wydania w określonym terminie.
Kara pieniężna przewidziana w art. 29 u.z.z.w. jest nakładana w razie
stosowania taryf nieprzedstawionych do zatwierdzenia lub stosowania cen
wyższych od zatwierdzonych, przy czym uprawnienia Prezesa Urzędu do
stosowania kary pieniężnej nie zależą od spełnienia wymogu formalnego
(przedstawienia do zatwierdzenia), lecz od przesłanki materialnej – narzucania cen
nadmiernie wygórowanych lub rażąco niskich.
W postępowaniu nadzorczym nad uchwałami rady gminy wojewoda może
stwierdzić nieważność uchwały rady gminy w wypadku jej sprzeczności z prawem
(art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Przesłanka ta nie obejmuje jednak
naruszenia zakazów wynikających z art. 8 ust. 2 u.o.k.k., który stanowi podstawę
materialnoprawną decyzji Prezesa Urzędu zakazującej stosowania praktyk
naruszających również interesy konsumentów. System utworzony w ramach ustawy
o ochronie konkurencji jest zatem szczelniejszy, mimo obwarowania dodatkowymi
zastrzeżeniami, o których była mowa, i ukierunkowania przede wszystkim na
ochronę konkurencji.
Różnice te prowadzą do wniosku, że kompetencje rady gminy i Prezesa
Urzędu w zakresie oddziaływania na ceny usług Przedsiębiorstwa nie pozostają w
wzajemnym stosunku przepisów ogólnych do szczególnych, a ustawa o zbiorowym
zaopatrzeniu w wodę nie wyłącza kompetencji Prezesa Urzędu w zakresie art. 9 w
związku z art. 8 ust. 2 pkt 1 u.o.k.k.
Odnosząc te rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, należy
stwierdzić, że pozostawienie przez ustawodawcę Prezesowi Urzędu kompetencji w
przedmiocie prowadzenia postępowania, mającego na celu ochronę konkurencji
przed czynami polegającymi na wykorzystywaniu pozycji dominującej ma ponadto
swoje uzasadnienie w dopuszczalnych związkach ekonomicznych między gminami
a przedsiębiorstwami wodno-kanalizacyjnymi. Ponieważ podstawą ich utworzenia
było mienie komunalne, gminy w wielu wypadkach zachowały udziały albo
dysponują akcjami spółek prowadzących przedsiębiorstwa wodociągowo –
kanalizacyjne. Skoro dla spółek prawa handlowego w dłuższej perspektywie
osiąganie zysku stanowi warunek ich istnienia, a dla udziałowca jakim jest gmina
sposobem powiększania budżetu, zatwierdzanie taryf może stawiać jej organy
przed koniecznością wyboru między sprzecznymi interesami części wspólnoty oraz
– jak w rozpoznawanej sprawie – zobowiązaniami wobec pozostałych udziałowców
do utrzymywania określonej rentowności spółki. Nie trzeba szerzej uzasadniać
pozytywnych skutków dla rynku oraz dla konsumentów unormowania
powierzającego w takich wypadkach organowi administracji rządowej uprawnienie
do ingerencji np. w razie stosowania nadmiernie wygórowanych cen.
Zaskarżony wyrok w części dotyczącej umorzenia postępowania jako
przesłankę niedopuszczalności postępowania w sprawie stosowania przez „A.” S.A.
praktyk zakazanych (monopolistycznych) po dniu 14 stycznia 2001 r. wskazywał
przejęcie przez miasto B.-B. zadań regulacyjnych w zakresie cen w gospodarce
wodnej i ściekowej, a tym samym odpowiedzialności w razie naruszenia zakazów
ustanowionych w art. 8 ust. 2 pkt 1 u.o.k.k. Prezes Urzędu podważył to
zapatrywanie i z tą częścią uzasadnienia kasacji należy się zgodzić. Zakazy
nadużywania pozycji dominującej dotyczą tylko przedsiębiorców (art. 8 ust. 1
u.o.k.k.), co jest zrozumiałe, gdyż między nimi toczy się rywalizacja o wpływy na
rynku. Ustawa w art. 4 pkt 1 wyjaśnia pojęcie przedsiębiorcy, odsyłając do
przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej
(Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.). Według art. 2 tej ustawy, działalnością
gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana,
usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych,
wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły, a przedsiębiorcą jest osoba lub inna
jednostka organizacyjna, która zawodowo, we własnym imieniu podejmuje i
wykonuje działalność gospodarczą, o której mowa wyżej.
Czynności organów gminy w zakresie gospodarki wodnej i ściekowej
sprowadzają się do wyboru formy prawnej dla prowadzenia gospodarki wodnej i
ściekowej, wyboru przedsiębiorstwa własnego lub zewnętrznego, opracowania
regulaminu oraz zatwierdzania taryf. Wymienione uprawnienia mają w części
charakter organizatorski, będąc postacią zaspokajania zbiorowych potrzeb
wspólnoty (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), a w części charakter
nadzorczy w granicach zakreślonych przez ustawę.
Według art. 9 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym formy prowadzenia
gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze
użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Zadaniami użyteczności
publicznej w rozumieniu ustawy są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1,
których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb
ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, należy do nich
zatem zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Ustawa o
zbiorowym zaopatrzeniu w wodę w art. 5 stanowi, że zadania te wykonuje
przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, przez co rozumie się (art. 2 pkt 4)
przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi
działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub
zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne
nieposiadające osobowości prawnej. Należy zauważyć, że według art. 21 ust. 2
ustawy o samorządzie gminnym, ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy
przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Czynności
gminy w zakresie gospodarki wodnej i ściekowej nie odpowiadają zatem ustawowej
definicji działalności gospodarczej, a pełniąc opisane funkcje, gmina nie staje się
przedsiębiorcą.
Umowy z odbiorcami zawiera przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne
(art. 6), które dokonuje też inwestycji (art. 15) i uzyskuje niezbędne zezwolenia
gminy (art. 16). Uwzględnienie art. 9 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i
powołanych przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wyklucza trafność
zapatrywania, jakoby gmina jako osoba prawna mogła prowadzić działalność
gospodarczą w omawianej dziedzinie. (...)
Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w uzasadnieniu wyroku „nie
stwierdzającego”, że działania „A.” S.A. w B.-B. stanowią praktyki ograniczające
konkurencję, polegające na nadużywaniu pozycji dominującej na rynku przez
bezpośrednie narzucanie nadmiernie wygórowanych cen za odprowadzania
ścieków domowych i dostawę wody do gospodarstw domowych w okresie do dnia
14 stycznia 2002 r., poprzestał na wskazaniu, iż Prezes Urzędu nie przeprowadził
postępowania dowodowego w sposób prawidłowy, nie udowodnił bowiem, że
stosowane przez zainteresowaną ceny były wygórowane. W ocenie Sądu, pozwany
w tym postępowaniu prowadzonym według przepisów kodeksu postępowania
cywilnego powinien dopuścić dowód z opinii biegłego, aby w ten sposób udowodnić
zainteresowanej spółce praktykę monopolistyczną.
Skarżący zasadnie zarzucił pominięcie całego zgromadzonego materiału,
niepoddanie go analizie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu, dlaczego przedstawionym
dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Postępowanie przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów wszczyna
się na skutek odwołania od decyzji Prezesa Urzędu. Zgodnie z art. 78 ust. 2,
postępowanie w sprawach odwołań toczy się według przepisów kodeksu
postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych. Z kolejnego
przepisu wynika obowiązek przedstawienia sądowi odwołania wraz z aktami
sprawy. Przepis art. 47928
§ 3 k.p.c. nakłada na stronę odwołującą się od decyzji
Prezesa Urzędu m.in. przytoczenie zarzutów, zwięzłe ich uzasadnienie oraz
wskazanie dowodów.
Postępowanie przed Sądem Okręgowym, Sądem Ochrony Konkurencji i
Konsumentów jest postępowaniem pierwszoinstancyjnym (por. wyroki Sądu
Najwyższego z dnia 29 maja 1991 r., III CRN 120/91, OSNCP 1992, nr 5, poz. 87, z
dnia 24 października 2002 r., I CKN 1465/00, nie publ. oraz postanowienia Sądu
Najwyższego z dnia 7 października 1998 r., I CKN 265/98, OSP 2000, nr 5, poz. 68
i z dnia 11 sierpnia 1999 r., I CKN 351/99, OSNC 2000, nr 3, poz. 47). Dlatego musi
odpowiadać również regułom tytułu VI księgi pierwszej, części I Kodeksu
postępowania cywilnego, jeżeli przepisy następnego tytułu odnoszące się do
postępowania w sprawach gospodarczych nie stanowią inaczej. Oznacza to
konieczność ustalenia najpierw przez Sąd, jakie okoliczności są sporne miedzy
stronami, następnie ustalenie stanu faktycznego odnośnie do faktów mających
istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. odpowiadających hipotezom
wchodzących w grę przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie
zakres ten był określony dostatecznie wyraźnie i sprowadzał się do art. 8 ust. 2 pkt
1 ustawy o ochronie konkurencji w przedziale czasowym obejmującym ceny
dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków w 2001 roku.
Przy ustalaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sąd orzekający ma
obowiązek rozważenia – zgodnie z art. 233 § 1 k.p.c. – całego zgromadzonego
materiału, a więc twierdzeń stron, przedstawionych dokumentów urzędowych i
prywatnych oraz wyników postępowania dowodowego opartego na źródłach
osobowych (zeznań świadków i stron, opinii biegłych). Sporządzone uzasadnienie
powinno wyjaśniać, jaki materiał znany składowi orzekającemu z akt sprawy, z
urzędowania lub powszechnie stanowił podstawę dokonanych ustaleń, a co zostało
pominięte jako nieistotne.
Specyfikę spraw z zakresu ochrony konkurencji stanowi ponadto sposób
wszczęcia postępowania sądowego – nie przez wniesienie pozwu, lecz odwołania
od decyzji Prezesa Urzędu, której wydanie poprzedzało postępowanie
administracyjne. Zgromadzony w nim obszerny materiał zawarty w czterech tomach
został Sądowi przedstawiony. We wniesionym odwołaniu powodowa Spółdzielnia
podważała wykładnię prawa przyjętą za podstawę zmiany przez Prezesa Urzędu
swej wcześniejszej decyzji. Mimo ograniczenia zarzutu do zagadnienia kompetencji
organu antymonopolowego podnosiła również przesłanki materialne stosowania art.
8 ust. 2 pkt 1 u.o.k.k. oraz wskazywała ustalone przez Prezesa Urzędu fakty oraz
zgromadzone dowody. Wskazywała także na wyniki przeprowadzonej analizy
porównawczej cen stosowanych przez spółki akcyjne prowadzące przedsiębiorstwa
wodociągowo-kanalizacyjne w innych miastach, na której oparta została pierwsza
decyzja tego organu.
Sąd dał wyraz zapatrywaniu, że w sprawie konieczna była analiza
ekonomiczna spółki, dlatego Prezes Urzędu powinien był przeprowadzić dowód z
opinii biegłego, w której ocenione zostałyby koszty, obroty zyski, przychody oraz
czy stosowane ceny były nadmiernie wygórowane. W uzasadnieniu wyroku brak
jednak ścisłych stwierdzeń, które dane z zakresu rachunkowości przedsiębiorstwa
znajdujące się w aktach, uznane zostały przez Sąd meriti za nieprawdziwe,
nieistotne albo dla zrozumienia wymagają wiadomości specjalnych.
Badania porównawcze cen usług tego samego rodzaju, stosowane przez
Prezesa Urzędu dla wykazania, że cena wymagana przez „A.” S. A. jest nadmierna,
nie mogą być bez oceny merytorycznej dyskwalifikowane jako metoda ustalania
faktów, ponieważ art. 231 k.p.c. dopuszcza wyraźnie wyprowadzanie wniosków z
innych ustalonych faktów. Ustalenia dokonane w trybie domniemań faktycznych
mogą być oczywiście podważone przez stroną przeciwną, kwestionująca
prawdziwość faktów przyjętych za podstawę. W uzasadnieniu zaskarżonego
orzeczenia brak jednak o tym wzmianki.
W sprawach gospodarczych oceniane są także skomplikowane działania
ekonomiczne i może wystąpić sytuacja, w której dane ekonomiczne zrozumiałe dla
kierujących przedsiębiorstwem wymagać będą wiadomości specjalnych. W takim
wypadku decyzja sądu o powołaniu biegłego i zażądaniu od niego opinii, mimo
braku wniosku stron, nie narusza przepisu art. 278 § 1 k.p.c. Ewentualne trudności
w ocenie danych liczbowych w rozpoznawanej sprawie nie uzasadniały jednak
pominięcia materiału z uzasadnieniem, że fakty istotne nie zostały udowodnione.
Stanowisko Sądu wskazujące nieprzeprowadzenie postępowania
dowodowego w sposób prawidłowy, nie wyjaśnia podstawy faktycznej
zaskarżonego wyroku. Negatywny pogląd o nieudowodnieniu istotnych w sporze
faktów wymaga ustalenia najpierw faktów spornych na podstawie twierdzeń stron,
przy czym zaprzeczający ma obowiązek składania oświadczeń co do twierdzeń
strony przeciwnej (art. 210 § 2 k.p.c.). Nie jest rolą sądu zastępowanie stron w
zgłaszaniu twierdzeń i wskazywaniu dowodów, jednakże błędne byłoby
przekonanie, że skład orzekający jest zwolniony od wyjaśnienia przedmiotu i
zakresu sporu, a następnie rozstrzygnięcia na podstawie całego zgromadzonego
materiału, które fakty uznaje za nieudowodnione i w jakim zakresie oraz dlaczego
przedstawiony stan faktyczny nie wyczerpuje hipotezy norm materialnoprawnych
mających zastosowanie.
Jeżeli sąd pierwszej instancji dysponujący obszernym materiałem
zawierającym zbiór twierdzeń, domniemań faktycznych i dokumentów mogących
być dowodami poprzestaje na lakonicznym zarzucie, że Prezes Urzędu nie
przeprowadził odpowiedniego postępowania dowodowego, to wówczas nie spełnia
swej funkcji sądu merytorycznego, lecz przypisuje sobie bez podstawy prawnej
uprawnienia rewizyjne. W takim wypadku nie sposób odeprzeć zarzutu rażącego
naruszenia przepisu art. 233 § 1 k.p.c., polegającego na pominięciu
przedstawionego sądowi materiału i dowolności w ustalaniu podstawy faktycznej.
Uchybienie to miało decydujący wpływ na kształtowanie rozstrzygnięcia.
Z podanych przyczyn zaskarżony wyrok w zakresie objętym punktem I został
uchylony z mocy art. 39313
§ 1 k.p.c., a sprawa przekazana Sądowi Okręgowemu w
Warszawie – Sądowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów do ponownego
rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.
W pozostałym zakresie kasacja podlega oddaleniu (art. 39312
k.p.c.).