Pełny tekst orzeczenia

Uchwała całej Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych
Sądu Najwyższego
z dnia 12 października 2004 r.
III PZP 2/04
Przewodniczący Prezes SN Walerian Sanetra, Sędziowie SN: Krystyna
Bednarczyk, Teresa Flemming-Kulesza (sprawozdawca, uzasadnienie), Katarzyna
Gonera, Beata Gudowska, Zbigniew Hajn, Józef Iwulski, Kazimierz Jaśkowski,
Andrzej Kijowski (sprawozdawca), Roman Kuczyński, Jerzy Kuźniar, Zbigniew
Myszka, Jadwiga Skibińska-Adamowicz, Maria Tyszel, Barbara Wagner, Andrzej
Wasilewski, Andrzej Wróbel.
Sąd Najwyższy, z udziałem zastępcy Prokuratora Generalnego Ryszarda
Stefańskiego, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w dniu 12 października 2004 r.
sprawy z odwołania Jolanty S. od decyzji Prezesa Naczelnego Sądu Administracyj-
nego w przedmiocie przeniesienia na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu ad-
ministracyjnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na skutek zagad-
nienia prawnego przekazanego składowi Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i
Spraw Publicznych przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego postanowieniem
z dnia 15 czerwca 2004 r. [...]:
Czy Sąd Najwyższy jest właściwy do rozpoznania odwołania sędziego Na-
czelnego Sądu Administracyjnego przeniesionego na stanowisko sędziego woje-
wódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierp-
nia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyj-
nych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr
153, poz. 1271 ze zm.) ?
p o d j ą ł uchwałę:
Do rozpoznania odwołania sędziego Naczelnego Sądu Administracyjne-
go przeniesionego na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administra-
cyjnego na podstawie art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy
2
wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.
1271 ze zm.) właściwy jest Sąd Najwyższy.
U z a s a d n i e n i e
Sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego Jolanta S. wniosła do Sądu Naj-
wyższego odwołanie od pisma Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego zatytu-
łowanego „decyzja z 1 marca 2004 r.” zawierającego oświadczenie o przeniesieniu
jej na podstawie art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadza-
jące ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępo-
waniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) z dniem 15
marca 2004 r. na stanowisko sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
W.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o oddalenie odwołania.
Pismem z 30 marca 2004 r. Jolanta S. cofnęła odwołanie.
Rozpoznający sprawę (oceniający dopuszczalność cofnięcia odwołania) zwy-
kły skład Sądu Najwyższego uznał, że występuje w niej zagadnienie prawne, które
przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego, posta-
nowieniem z dnia 15 kwietnia 2004 r. Zagadnienie to sformułował następująco: czy
Sąd Najwyższy jest właściwy do rozpoznania odwołania sędziego Naczelnego Sądu
Administracyjnego przeniesionego na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu
administracyjnego na podstawie art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prze-
pisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze
zm.).
Sąd Najwyższy w zwykłym składzie powziął poważne wątpliwości co do wła-
ściwości Sądu Najwyższego do rozpoznania odwołania sędziego Naczelnego Sądu
Administracyjnego. Sąd Najwyższy podniósł, że istotnie Prezes Naczelnego Sądu
Administracyjnego został wyposażony na podstawie art. 94 § 1 wymienionej ustawy z
dnia 30 sierpnia 2002 r. w prawo przeniesienia sędziego Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgod-
nie z art. 93 tej ustawy osoby powołane na stanowiska sędziów Naczelnego Sądu
Administracyjnego na podstawie dotychczasowych przepisów pozostają sędziami
3
Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tylko w stosunku do wojewódzkich sądów ad-
ministracyjnych, ich sędziów, asesorów, urzędników i pracowników ustawodawca
odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Prawa o ustroju sądów powszech-
nych. Prawo to (ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. - Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) w
art. 75 § 2 i 3 przewiduje prawo sędziego do odwołania od przeniesienia na inne sta-
nowisko służbowe. Odnośnie do sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego prze-
widziano natomiast odpowiednie stosowanie przepisów o Sądzie Najwyższym.
Sprawa nieusuwalności sędziego Sądu Najwyższego jest uregulowana wyczerpują-
co. Zmiana stanowiska sędziego Sądu Najwyższego nie może nastąpić bez jego
zgody, a za jego zgodą „tylko w ramach izb Sądu Najwyższego”. Zdaniem Sądu
Najwyższego - wyrażonym w postanowieniu z dnia 15 kwietnia 2004 r. - nie jest
zatem możliwe „odpowiednie” zastosowanie wobec sędziego Sądu Najwyższego
przepisu art. 75 § 1 pkt 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych. Powstała zatem
wątpliwość, czy sędziom Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje odwołanie
do Sądu Najwyższego od przeniesienia będącego skutkiem wprowadzenia dwuin-
stancyjnego sądownictwa administracyjnego, skoro nie byłoby możliwe stosowanie
art. 75 § 4 Prawa o ustroju sądów powszechnych. Sąd Najwyższy wyraził jednocze-
śnie sugestię o możliwości rozważenia prawa przeniesionego sędziego Naczelnego
Sądu Administracyjnego do odwołania do sądu pracy, gdyż w art. 40 § 3 ustawy z
dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.)
przewidziano rozstrzyganie sporów ze stosunku służbowego sędziego Sądu Najwyż-
szego przez sądy pracy.
Skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego rozpoznający zagadnienie prawne
postanowieniem z dnia 15 czerwca 2004 r. na podstawie art. 61 § 2 ustawy z dnia 23
listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym przedstawił je składowi Izby Pracy, Ubezpie-
czeń Społecznych i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego. W uzasadnieniu posta-
nowienia Sąd Najwyższy wskazał, że rozważane zagadnienie wzbudza wiele istot-
nych wątpliwości.
Po pierwsze, czy rzeczywiście do przeniesienia sędziego Naczelnego Sądu
Administracyjnego na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego
na podstawie art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące sądow-
nictwo administracyjne nie można odpowiednio zastosować art. 75 § 3 i § 4 Prawa o
ustroju sądów powszechnych (zwłaszcza § 4, który stanowi o możliwości wniesienia
przez sędziego odwołania do Sądu Najwyższego). Inaczej mówiąc, czy faktycznie w
4
sprawie przeniesienia sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego na inne stano-
wisko służbowe (na inne miejsce służbowe) nie ma możliwości stosowania przepisów
ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, ponieważ ustawa o Sądzie Najwyż-
szym, poprzez którą takie odesłanie byłoby możliwe (art. 49 Prawa o ustroju sądów
administracyjnych w związku z art. 8 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym), reguluje wy-
czerpująco kwestię możliwości (a raczej braku możliwości) przeniesienia sędziego
Sądu Najwyższego na inne stanowisko służbowe, w tym przeniesienia do innego
sądu. Możliwe jest bowiem przyjęcie odmiennego punktu widzenia od poglądu zwy-
kłego składu Sądu Najwyższego, a mianowicie, że ustawa o Sądzie Najwyższym nie
reguluje kwestii przeniesienia sędziego Sądu Najwyższego na inne miejsce służbo-
we, albowiem przeniesienie takie nie jest w ogóle możliwe, a zatem dopuszczalne, a
nawet konieczne, jest sięgnięcie do ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych,
która (w art. 75) reguluje instytucję przeniesienia sędziego sądu powszechnego na
inne miejsce służbowe.
Po drugie, czy rzeczywiście istnieje podobieństwo pomiędzy przeniesieniem
sędziego sądu powszechnego na podstawie art. 75 § 2 pkt 1 Prawa o ustroju sądów
powszechnych i przeniesieniem sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego na
podstawie art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące sądownictwo
administracyjne. Przyczyny przeniesienia sędziego na podstawie art. 94 § 1 Przepi-
sów wprowadzających ustawy reformujące sądownictwo administracyjne mają nie-
wątpliwie charakter organizacyjny, zbliżony do charakteru przyczyn uzasadniających
przeniesienie sędziego na inne miejsce służbowe bez jego zgody, określonych w art.
75 § 2 pkt 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych, są bowiem wywołane istotną
zmianą w organizacji sądownictwa administracyjnego, wymuszoną przez regulację
konstytucyjną (art. 184, art. 236 ust. 2 Konstytucji RP). „Zmiana w organizacji są-
downictwa” będąca jedną z przyczyn przeniesienia sędziego sądu powszechnego na
inne miejsce służbowe powinna być rozumiana jako dokonana w drodze ustawy
„zmiana ustroju sądów”, „zmiana ich struktury zewnętrznej unormowanej prawem o
ustroju sądów”, a także „zmiana funkcjonalna, wprowadzona zawartymi w procedu-
rach przepisami o właściwości sądów”. Takie właśnie przyczyny stanowiły normatyw-
ne uzasadnienie instytucji przeniesienia sędziego NSA na stanowisko sędziego wo-
jewódzkiego sądu administracyjnego, uregulowanej w art. 94 § 1 Przepisów wprowa-
dzających ustawy reformujące sądownictwo administracyjne. Z drugiej strony, ana-
liza dotycząca ewentualnego podobieństwa tych regulacji prawnych powinna
5
uwzględniać wyjątkowość kompetencji Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego
przewidzianej w art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące sądow-
nictwo administracyjne w zestawieniu z kompetencją Ministra Sprawiedliwości wyni-
kającą z art. 75 § 3 Prawa o ustroju sądów powszechnych. Różnica między art. 94 §
1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące sądownictwo administracyjne a
art. 75 § 2 pkt 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych polega na tym, że pierwszy z
tych przepisów dotyczy sytuacji jednorazowej, która zrealizowała się definitywnie w
związku z reformą sądownictwa administracyjnego (wszystkie „decyzje” Prezesa Na-
czelnego Sądu Administracyjnego dotyczące przeniesienia zdecydowanej większości
sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na stanowiska sędziów wojewódzkich
sądów administracyjnych w oparciu o ten przepis zostały już podjęte, ponieważ prze-
niesienia mogły nastąpić tylko do końca marca 2004 r.), drugi z nich dotyczy sytuacji
stosunkowo rzadkich, ale jednak powtarzających się i w tym znaczeniu typowych. Z
tego względu rozważenia wymaga, czy - mimo pewnych podobieństw - należy trak-
tować obie regulacje w analogiczny sposób w aspekcie możliwości kwestionowania
przez sędziego przeniesienia go na inne miejsce służbowe. Wątpliwości może budzić
„odpowiednie” stosowanie art. 75 § 4 Prawa o ustroju sądów powszechnych do sytu-
acji opisanej w art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące sądow-
nictwo administracyjne, zwłaszcza gdy się zważy, że sposób (tryb) kwestionowania
decyzji Ministra Sprawiedliwości o przeniesieniu sędziego sądu powszechnego na
inne miejsce służbowe stoi w opozycji do ogólnej zasady, zgodnie z którą spory ze
stosunku służbowego sędziego lub z nim związane rozstrzygają sądy pracy.
Po trzecie, rozważenia wymaga charakter prawny przeniesienia sędziego na
inne miejsce służbowe (art. 75 Prawa o ustroju sądów powszechnych) lub na stano-
wisko sędziego innego sądu (art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających ustawy refor-
mujące sądownictwo administracyjne). Czynność Prezesa Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego podjęta na podstawie art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających ustawy
reformujące sądownictwo administracyjne - zdaniem Sądu Najwyższego - nie jest
decyzją administracyjną wydaną w jednoinstancyjnym postępowaniu administracyj-
nym prowadzonym według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Oceny wymaga zatem, czy jest to czynność z zakresu szeroko pojętego prawa pracy
(jako czynność dotycząca treści stosunku służbowego sędziego, ingerująca w miej-
sce pełnienia służby sędziowskiej), czy też czynność o charakterze prawnoustrojo-
wym, co mogłoby implikować odpowiedź na pytanie, w jaki sposób (na jakiej drodze)
6
można taką czynność kwestionować. Chodzi w szczególności o to, czy charakter
prawny czynności Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala na przyję-
cie założenia, że możliwe jest kwestionowanie tej czynności na drodze jednoinstan-
cyjnego postępowania przed Sądem Najwyższym, stosującym odpowiednio przepisy
o kasacji, czy też raczej należy przyjąć, że rozpoznanie odwołania sędziego powinno
nastąpić w co najmniej dwuinstancyjnym postępowaniu sądowym, w którym wszyst-
kie zarzuty, argumenty, twierdzenia sędziego zostałyby zweryfikowane w wyniku
przeprowadzenia postępowania dowodowego.
Przeniesienie sędziego na inne miejsce służbowe ma niewątpliwie skutki w
zakresie sprawowania władzy sądowniczej. Przeniesienie sędziego Naczelnego
Sądu Administracyjnego na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administra-
cyjnego do wojewódzkiego sądu administracyjnego w miejscowości, w której dotych-
czas pełnił służbę, ma charakter zmiany miejsca służbowego, czyli sądu, w którym
sędzia ma sprawować władzę sądowniczą. Można zatem przyjąć, że zmiana „miej-
sca służbowego” sędziego nie jest zagadnieniem z zakresu prawa pracy (związanym
z miejscem wykonywania pracy) ani problemem organizacji wymiaru sprawiedliwości
(rozmieszczeniem kadry sędziowskiej), lecz problemem władzy sądowniczej sensu
stricto. Rozważenia wymaga (w ocenie składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego),
czy od przeniesienia tego można się odwołać do sądu rejonowego - sądu pracy, czy
do Sądu Najwyższego, a także, czy raczej publicznoprawny (ustrojowy) niż pracow-
niczy charakter przeniesienia sędziego na podstawie art. 94 § 1 Przepisów wprowa-
dzających ustawy reformujące sądownictwo administracyjne powinien mieć znacze-
nie dla sposobu (trybu) kwestionowania przez sędziego tej czynności („decyzji”)
kompetentnego organu na drodze postępowania sądowego i decydować o tym, że
jego „odwołanie” powinno być rozpoznane w jednoinstancyjnym postępowaniu przed
Sądem Najwyższym, w którym - per analogiam do art. 13 ust. 6 ustawy o Krajowej
Radzie Sądownictwa - miałyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywil-
nego o kasacji, co oznaczałoby rozpoznanie sprawy przez ten Sąd jedynie w aspek-
cie zgodności (sprzeczności) z prawem czynności („decyzji”) o przeniesieniu sędzie-
go, z pozbawieniem sędziego możliwości skorzystania z trybu rozstrzygania sporów
ze stosunku pracy, uwzględniającego instancję apelacyjną i kasacyjną.
Po czwarte, Sąd Najwyższy podniósł, że nie bez znaczenia jest ogólna zasa-
da, zgodnie z którą spory ze stosunku służbowego sędziego rozpoznają sądy pracy.
Przepisy ustaw ustrojowych - art. 89 § 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych, do-
7
tyczący sędziów sądów powszechnych, który na podstawie art. 29 Prawa o ustroju
sądów administracyjnych ma zastosowanie do sędziów wojewódzkich sądów admini-
stracyjnych, a także art. 40 § 3 ustawy o Sądzie Najwyższym, który z kolei na pod-
stawie art. 49 Prawa o ustroju sądów administracyjnych ma zastosowanie do sę-
dziów Naczelnego Sądu Administracyjnego - przewidują, że w sprawach dotyczą-
cych stosunku służbowego sędziemu przysługuje droga sądowa. Sprawy dotyczące
roszczeń ze stosunku służbowego sędziego poddane są rozstrzyganiu przez sądy
pracy (sądy rejonowe lub sądy okręgowe według przepisów o właściwości rzeczowej,
ale w każdym przypadku sądy powszechne). W tym kontekście rozważenia wymaga,
co oznaczają pojęcia „roszczenia ze stosunku służbowego” lub „spory ze stosunku
służbowego”, w szczególności, czy mogą (powinny) być one ograniczone jedynie do
spraw (roszczeń, żądań, sporów) dotyczących stosunku pracy sędziego, czy też
mogą (powinny) być rozumiane szerzej, i czy w związku z tym kwestionowanie przez
sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego przeniesienia go na stanowisko sę-
dziego w wojewódzkim sądzie administracyjnym jest sporem ze stosunku służbowe-
go podlegającym rozpoznaniu przez sąd pracy.
Po piąte, wątpliwości budzi - ze względu na zgodność z konstytucyjną zasadą
co najmniej dwuinstancyjnego postępowania sądowego w indywidualnej sprawie do-
tyczącej ochrony praw podmiotowych - regulacja art. 75 § 4 Prawa o ustroju sądów
powszechnych, skoro od decyzji Ministra Sprawiedliwości przeniesionemu sędziemu
sądu powszechnego przysługuje odwołanie do Sądu Najwyższego, który sprawę
rozpoznaje w jednoinstancyjnym postępowaniu sądowym. Rozwiązanie przyjęte w
art. 75 § 4 Prawa o ustroju sądów powszechnych może być oceniane jako meryto-
rycznie wątpliwe i budzące poważne zastrzeżenia co do zgodności z Konstytucją.
Tak sformułowane wątpliwości skłoniły skład siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego do przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi
Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego.
Zastępca Prokuratora Generalnego biorący udział w postępowaniu wniósł o
podjęcie przez Sąd Najwyższy następującej uchwały: „Sąd Najwyższy jest właściwy
do rozpoznania odwołania sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego przenie-
sionego na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego na podsta-
wie art. 94 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające
ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)”.
8
Sąd Najwyższy w składzie całej Izby rozważył, co następuje:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, deklarując w art. 10 ust. 1 podział i
równowagę władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej, sta-
nowi w art. 180, że sędziowie są nieusuwalni (ust. 1), a przeniesienie do innej siedzi-
by lub na inne stanowisko wbrew woli sędziego, może nastąpić jedynie na mocy
orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie (ust. 2). Natomiast w
razie zmiany ustroju sądów lub zmiany granic okręgów sądowych wolno sędziego
przenosić do innego sądu lub w stan spoczynku z pozostawieniem mu pełnego upo-
sażenia (ust. 5). Uregulowanie w ustawie zasadniczej kwestii przeniesienia sędziego
świadczy o wadze, jaką nadano tej instytucji w polskim systemie prawnym. Nieprze-
noszalność sędziego uważana jest za jedną z gwarancji niezawisłości sędziowskiej,
a nieprzekraczanie ustanowionych w Konstytucji wyjątków od tej zasady stanowi
istotny element należytego sprawowania władzy sądowniczej. Władzę tę sprawują
sądy i trybunały (art. 10 ust. 2 Konstytucji) rozumiane jako sędziowskie składy orze-
kające. Sędziowie jako depozytariusze i wykonawcy władzy sądowniczej są jedno-
cześnie pracownikami sądów. Nadanie konstytucyjnej rangi regulacjom prawnym
odnoszącym się do przeniesienia sędziego pokazuje, że chodzi w tym przypadku o
ustrojowy, publiczny aspekt sprawowania przez sędziego jego urzędu, o wykonywa-
nie (sprawowanie) władzy sądowniczej. Aspekt prywatnoprawny (prawnopracowni-
czy) tego zagadnienia nie ma takiej rangi, która uzasadniałaby poświęcenie mu
uwagi w Konstytucji, tak jak nie stało się to w przypadku przenoszenia na inne sta-
nowisko osób niewykonujących zawodu sędziego, także tych, które wykonują ważne
dla Państwa funkcje i są - podobnie jak sędziowie - zatrudnione na podstawie mia-
nowania.
Realizację postanowień Konstytucji zawartych w art. 180 ust. 2 i 5 stanowią
przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych
(Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.). W ustawie tej zostały użyte, między innymi, pojęcia:
stanowisko sędziowskie, miejsce służbowe (siedziba) oraz stosunek służbowy sę-
dziego. Artykuł 55 ust. 1 otwierający Dział II zatytułowany „Sędziowie” i rozdział I
tego działu „Status sędziego” stanowi, że sędziów sądów powszechnych do pełnienia
urzędu „na stanowisku sędziowskim” powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej.
Stanowisko (sędziowskie) odnosi się do wykonywania urzędu sędziego w sądzie
9
określonego szczebla (rangi): rejonowym, okręgowym, apelacyjnym. Chodzi zatem o
rzeczowy zakres jurysdykcji. Natomiast miejsce służbowe (siedziba) to konkretny sąd
właściwy dla przypisanego mu obszaru. O miejscu służbowym (siedzibie) traktuje art.
55 § 3 u.s.p., zgodnie z którym Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, powołując do
pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim, wyznacza miejsce służbowe (siedzibę)
sędziego. Zmiana miejsca służbowego sędziego może być dokonana bez zmiany
stanowiska „w przypadkach i trybie” określonych w art. 75 u.s.p. Przepis ten w ustę-
pie 2 stanowi, że przeniesienie sędziego na inne miejsce służbowe bez jego zgody
może nastąpić , między innymi, w przypadku zniesienia stanowiska wywołanego
zmianą w organizacji sądownictwa lub zniesienia danego sądu lub wydziału zamiejs-
cowego albo przeniesienia siedziby sądu. Zniesienie stanowiska może nastąpić na
przykład w razie podziału sądu na dwa nowo utworzone sądy lub też utworzenia no-
wego sądu na obszarze (z obszaru) dwóch dotychczasowych jednostek. O przenie-
sieniu sędziego decyduje Minister Sprawiedliwości, z tym że przeniesienie sędziego
(bez zgody) z omówionych przyczyn związanych z organizacją sądu może nastąpić,
jeżeli nie jest możliwe uwzględnienie wniosku sędziego co do nowego miejsca służ-
bowego (art. 75 § 3 u.s.p.). Zmiana w organizacji sądownictwa rozumiana jest szero-
ko, obejmuje również modyfikacje funkcjonalne wynikające z nowo wprowadzanych
przepisów proceduralnych. W myśl art. 75 § 4 usp. w przypadku przeniesienia sę-
dziego decyzją Ministra Sprawiedliwości w okolicznościach wymienionych w § 2 pkt 1
(zniesienia stanowiska wywołanego zmianą w organizacji sądownictwa lub zniesienia
danego sądu lub wydziału zamiejscowego albo przeniesienia siedziby sądu) sędzie-
mu przysługuje odwołanie do Sądu Najwyższego. W ustawie o ustroju sądów pow-
szechnych nie zostały uregulowane ani forma ani termin wniesienia odwołania, ani
też postępowanie w tych sprawach przed Sądem Najwyższym oraz zakres jego ko-
gnicji.
Ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym, gdy chodzi o prze-
niesienie sędziego, zawiera wyłącznie regulację odnoszącą się do przeniesienia
sędziego Sądu Najwyższego na stanowisko w innej izbie niż ta, w której je objął we-
dług wskazania przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego (art. 28).
W aktualnym stanie prawnym trudno jest wyobrazić sobie przeniesienie sędziego
Sądu Najwyższego na inne miejsce służbowe. Art. 39 ustawy wyraźnie stanowi, że
sędzia Sądu Najwyższego może orzekać wyłącznie w Sądzie Najwyższym, a Sąd
Najwyższy ma siedzibę w Warszawie (art. 2). W sprawach nieuregulowanych w tej
10
ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Prawa o ustroju sądów powszechnych (art.
8 § 1).
Na tle uregulowań instytucji przeniesienia sędziego w Konstytucji i ustawach
ustrojowych trzeba przeanalizować zmiany w zakresie sprawowania urzędu sędziow-
skiego przez sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego będące efektem reformy
ustroju sądów administracyjnych. Polegała ona na wprowadzeniu dwuinstancyjnego
sądownictwa administracyjnego. W zakresie objętym rozpatrywanym zagadnieniem
prawnym zmiany te uregulowane zostały w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prze-
pisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze
zm.). Zgodnie z art. 85 tej ustawy, z dniem 1 stycznia 2004 r. w Warszawie i w miej-
scowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Admi-
nistracyjnego, utworzone zostały wojewódzkie sądy administracyjne, a wspomniane
ośrodki zamiejscowe zostały zlikwidowane. W myśl art. 93, osoby powołane na sta-
nowiska sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie dotychczaso-
wych przepisów pozostają sędziami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast
w art. 94 § 1 przewidziane zostało prawo Prezesa Naczelnego Sądu Administracyj-
nego do dokonania (po zasięgnięciu opinii Kolegium Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego) przeniesienia sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego na stanowisko
sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego do wojewódzkiego sądu admini-
stracyjnego w miejscowości, w której dotychczas pełnił służbę z pozostawieniem mu
prawa do wynagrodzenia i tytułu przysługującego sędziemu Naczelnego Sądu Admi-
nistracyjnego. W ustawie nie zostało uregulowane prawo sędziego do odwołania od
tego „przeniesienia”.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów
administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), Naczelny Sąd Administracyjny rozpo-
znaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych,
sprawujących w pierwszej instancji kontrolę działalności administracji publicznej ( do
czego powołane są sądy administracyjne - art. 184 Konstytucji).
Przedstawione zmiany stanowią niewątpliwie „zmianę w ustroju sądów” w ro-
zumieniu art. 180 ust. 5 Konstytucji usprawiedliwiającą przeniesienie sędziego. Na-
stąpiła bowiem poważna zmiana funkcjonalna w ustroju Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego, który stał się sądem odwoławczym, a dotychczas był sądem pierwszej
11
(a zarazem jedynej) instancji. Jego ośrodki zamiejscowe zostały zniesione, a liczba
sędziów w nim orzekających zmalała z 283 do 50 (z początkiem roku 2004).
Ustawodawca nie zdecydował się na zniesienie całego Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego i powołanie nowego sądu, o odmiennym ustroju i kompetencjach
(nawet z zachowaniem tej samej nazwy). Wybrana została koncepcja kontynuacji,
czego wyrazem jest wspomniany art. 93 Przepisów wprowadzających, przyznający
sędziom dotychczasowego Naczelnego Sądu Administracyjnego „pozostanie” sę-
dziami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wykładnia tego przepisu, a zwłaszcza
użytego w nim wyrazu „pozostają”, nastręcza trudności. Nie może on oznaczać po-
zostawienia wszystkim sędziom dotychczasowego Naczelnego Sądu Administracyj-
nego zakresu jurysdykcji przypisanej w myśl nowo wprowadzonych przepisów temu
Sądowi. Nie można przyjąć, że na podstawie tego przepisu (art. 93 Przepisów wpro-
wadzających) 283 sędziów będzie rozpoznawało środki odwoławcze od orzeczeń
wojewódzkich sądów administracyjnych. Trzeba zatem uznać, że przepis ten ozna-
cza przede wszystkim, że zachowują moc dotychczasowe nominacje sędziowskie i
że uprawniają one do zajmowania stanowisk sędziów Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego w nowym jego kształcie ustrojowym. Analiza tego przepisu w powiązaniu z
art. 94 § 1 Przepisów wprowadzających prowadzi do dwóch wniosków: „pozostanie”
sędziami oznacza zachowanie tytułu i wynagrodzenia należnego sędziom Naczelne-
go Sądu Administracyjnego, natomiast Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyj-
nego przyznane zostało prawo decydowania o obsadzie Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego. Jeżeli rozumieć na gruncie tych przepisów pojęcie stanowiska sędziow-
skiego w ten sam sposób, jak na gruncie przepisów Konstytucji i ustawy - Prawo o
ustroju sądów powszechnych (a nie ma podstaw do odmiennego rozumienia), to na-
leży uznać, że zmiany wprowadzone do ustroju sądownictwa administracyjnego
spowodowały, iż dotychczasowemu stanowisku sędziego Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego odpowiada w zakresie powierzonej jurysdykcji (rzeczowym) stanowisko
sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Różni je tylko nazwa sądu, nie zaś
zakres przyznanych kompetencji. Z nazwą sądu wiąże się w tym przypadku jego
„ranga”, lecz tylko w znaczeniu potocznym, a nie prawnym. Stanowisko sędziego
Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym kształcie tego Sądu jest stanowi-
skiem nowo utworzonym; nie było dotąd stanowisk sędziowskich w sądzie admini-
stracyjnym drugiej instancji. Wynika stąd, że Prezes Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego, przenosząc sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego do wojewódz-
12
kiego sądu administracyjnego, nie dokonywał zmiany w zakresie jego stanowiska, a
jedynie odmawiał jego „awansowania” (jeżeli chodzi o sędziów dotychczasowego
Naczelnego Sądu Administracyjnego). Do „awansowania” do sądu administracyjnego
drugiej instancji nie są - zgodnie z art. 93 Przepisów wprowadzających - potrzebne
nowe nominacje ani przeniesienia na inne, wyższe stanowisko.
Zmiana ustroju sądów administracyjnych nie spowodowała konieczności prze-
niesień sędziów na inne miejsca służbowe. Zgodnie z art. 94 Przepisów wprowadza-
jących nie uległ zmianie miejscowy zakres jurysdykcji sędziowskiej: sędziowie pełnią
nadal służbę w tych samych siedzibach (miejscowościach). Są to miejscowości, w
których ulokowano poprzednio siedziby ośrodków zamiejscowych Naczelnego Sądu
Administracyjnego, a obecnie mieszczą się w nich wojewódzkie sądy administracyj-
ne. Przeniesienia dokonane na podstawie art. 94 ust. 1 Przepisów wprowadzających
stanowią jedynie negatywne decyzje awansowe. Ponieważ jednak powodują zmianę
w zakresie służbowego podporządkowania sędziego oraz wiążą się ze zmianą na-
zwy sądu, w którym sędzia orzeka, należy je traktować jako przeniesienia „do innego
sądu” w rozumieniu art. 180 ust. 5 Konstytucji. „Inny sąd” to nie tylko sąd w innej
miejscowości. Przeniesienie sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego do woje-
wódzkiego sądu administracyjnego, będące konsekwencją zmian w ustroju sądow-
nictwa administracyjnego, mieści się zatem w hipotezie normy prawnej art. 180 ust. 5
Konstytucji, jest więc działaniem co do zasady dozwolonym w świetle tego przepisu.
Ta konstatacja nie zwalnia od rozważania problemu przysługiwania odwołania
od omawianego przeniesienia. Gdyby uznać, że przeniesienie powoduje (może po-
wodować) powstanie „sprawy” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, konieczne by-
łoby poszukiwanie drogi sądowej do jej rozpatrzenia. Można bronić poglądu, że głę-
boka reforma sądownictwa prowadząca do konieczności ukształtowania na nowo
sądów (w tym przypadku: administracyjnych), również w ich składzie osobowym, nie
jest źródłem powstania „spraw”, gdyż dotyczy wyłącznie materii publicznoprawnej,
ustrojowej, stosunków wewnątrz władzy sądowniczej. Przypomnieć w tym miejscu
należy, że Europejska Konwencja Praw Człowieka w art. 6 gwarantuje prawo do
sądu jedynie w zakresie spraw cywilnych i karnych. Jeżeli chodzi o sprawy związane
z pełnieniem służby przez funkcjonariuszy publicznych, interpretacja Konwencji do-
konywana w orzecznictwie idzie w tym kierunku, że prawo do sądu tych osób ograni-
cza do roszczeń o naturze cywilnoprawnej („ekonomicznej”), np. wynagrodzenio-
wych, nie obejmując zakresu owej sprawowanej „władzy” (por. wyrok ETPC z dnia 8
13
grudnia 1999 r. Pellegrini przeciwko Francji, LEX 76919). Godny aprobaty jest po-
gląd, według którego zakres prawa do sądu, gwarantowany przez art. 45 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej, jest szerszy niż objęty art. 6 Konwencji, jednakże nie spo-
sób przyjąć, że prawo to dotyczy spraw o charakterze ściśle publicznym. Kluczowe
znaczenie ma rozumienie pojęcia „sprawy” z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Kon-
stytucyjny wykładał to pojęcie, a spośród jego wypowiedzi najbardziej istotne zna-
czenie dla rozważanego zagadnienia ma wyrok z dnia 25 lutego 2002 r., SK 29/01
(Dz.U. Nr 19, poz. 198, OTK -A 2002 nr 1, poz. 5). Podzielając swe wcześniej wyra-
żone poglądy co do tego, że „sprawy” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji nie
obejmują zagadnień z zakresu podległości służbowej funkcjonariuszy, Trybunał
uznał, że kwestia przeniesienia sędziego (chodziło o sędziego sądu wojskowego) nie
należy do tego zakresu. Jest natomiast sprawą, której rozpoznania przez niezawisły
sąd ma prawo oczekiwać sędzia. Podzielając ten pogląd i odnosząc go do problemu
przeniesień sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy rozważyć, czy są-
dem właściwym do rozpoznania ich spraw jest Sąd Najwyższy, czy też powinni po-
szukiwać ochrony przed sądem powszechnym - sądem pracy.
Sprawa przeniesienia sędziego nie jest taką sprawą, jak przeniesienie urzęd-
nika na inne miejsce służbowe. Sędziowie, jako tworzący sądy (składy orzekające),
sprawują władzę sądowniczą; przeniesienie do innego sądu oznacza zatem zmianę
w zakresie sprawowania tej władzy. Nawet jeżeli przeniesienie wiąże się ze zmianą
miejscowości, w której sędzia orzeka, jego istotą pozostaje nie zmiana w treści sto-
sunku pracy sędziego, lecz przekształcenie zakresu jurysdykcji. Zauważyć należy
przy tym, że przeniesienie z art. 75 u.s.p. nie musi pociągać za sobą zmiany miejsca
i rodzaju świadczonej pracy, a przebudowa systemu sądownictwa administracyjnego
i związane z nią przeniesienia pokazują, jak niewielkie zmiany w treści stosunku
pracy są przedmiotem sporu. Przedmiot ten stanowią problemy zakresu jurysdykcji, a
nie zakresu obowiązków pracowniczych sędziego, miejsca wykonywania pracy lub
wynagrodzenia - te nie uległy zmianie. W ustawie o Sądzie Najwyższym wyraźnie zo-
stały odróżnione problemy z zakresu wykonywania władzy sądowniczej od sporów
pracowniczych sędziów (art. 40) Podobnie odwołań od przeniesień sędziów, o któ-
rych jest mowa w art. 75 u.s.p., nie sposób potraktować jako roszczeń, w zakresie
których sędziom sądów powszechnych przysługuje droga sądowa (art. 89 § 2 u.s.p.)
Do poszukiwania drogi sądowej dla przeniesionego sędziego Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego należy zatem zastosować odesłanie z art. 49 ustawy - Prawo o
14
ustroju sądów administracyjnych, ponieważ - jak wspomniano - w ustawie tej oraz w
Przepisach wprowadzających nie uregulowano kwestii odwołania od przeniesienia.
Ustawa o Sądzie Najwyższym, do której odsyła art. 49 nie reguluje przeniesienia do
innego sądu, zatem konieczne jest stosowanie usp (art. 8 § 1 ustawy o Sądzie Naj-
wyższym.) Stosowanie to ma charakter „odpowiedni”, czyli zakładający możliwość
modyfikacji. Przeniesienia do innego sądu są uregulowane w usp, nie ma zatem
przeszkód, by stosować przewidzianą w art. 75 drogę sądową przed Sądem Najwyż-
szym, chociaż hipoteza tej normy nie odpowiada w pełni instytucji przeniesienia, bę-
dącej przedmiotem rozważanego zagadnienia prawnego. „Odpowiedniość” zastoso-
wania normy prawnej rozwiązuje ten problem.
W związku z przedstawionymi przez skład siedmiu sędziów wątpliwościami co
do konstytucyjności unormowania z art. 75 § 4 usp jako przewidującego jednoinstan-
cyjność postępowania, trzeba zauważyć, że jest to problem, który nie ma pierwszo-
planowego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego.
Mógłby być ewentualnie przedmiotem rozważań przy rozpoznawaniu odwołań przez
Sąd Najwyższy. W tym miejscu wspomnieć jedynie można, że kwestia ta była
przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, który w postanowieniu z dnia
11 lipca 2000 r., K 28/99 (OTK 2000 nr 5, poz. 150), uznał, że procedura rozpatrywa-
nia odwołań sędziów (chodziło o odwołania od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa
do Naczelnego Sądu Administracyjnego) „spełnia kryteria ochronne wynikające za-
równo z art. 45 Konstytucji, jak też z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Czło-
wieka i Podstawowych Wolności.” Tym bardziej odpowiednia jest droga przed Sądem
Najwyższym.
Sąd Najwyższy jest tym organem władzy sądowniczej, któremu powierzono
rozpoznawanie wielu spraw o charakterze publicznoprawnym, a które nie są spra-
wami administracyjnymi. Ranga Sądu Najwyższego jest też odpowiednia do rozpo-
znania spraw dotyczących zakresu jurysdykcji sędziów. Do rozpoznawania odwołań
w drodze analogii należałoby stosować odpowiednio przepisy o odwołaniu sędziego
od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa (art. 13 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o
Krajowej Radzie Sądownictwa, Dz.U Nr 100, poz. 1082).
Z tych wszystkich względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę o treści ujętej w
sentencji.
========================================