Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 17 marca 2005 r., III CK 405/04
Skutki wzrostu wynagrodzeń pracowników samodzielnych publicznych
zakładów opieki zdrowotnej wynikłe z uregulowania zawartego w art. 4a
ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania
przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie
niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.) obciążają także kasy
chorych (Narodowy Fundusz Zdrowia).
Sędzia SN Kazimierz Zawada (przewodniczący)
Sędzia SN Tadeusz Domińczyk (sprawozdawca)
Sędzia SA Dariusz Zawistowski
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Wojewódzkiego Specjalistycznego
Szpitala im. L.R. w K. przeciwko Narodowemu Funduszowi Zdrowia –
M., Oddziałowi Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w K. o zapłatę, po
rozpoznaniu w Izbie Cywilnej w dniu 10 marca 2005 r. na rozprawie kasacji powoda
i pozwanego od wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2004 r.
oddalił obie kasacje, znosząc wzajemnie między stronami koszty
postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 lipca 2003 r. Sąd Okręgowy w Krakowie zasądził od
Narodowego Funduszu Zdrowia, M. Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia na
rzecz Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. L.R. w K. kwotę 3 672 304,48
zł z odsetkami i kosztami procesu, oddalając powództwo w pozostałej części. Sąd
Okręgowy powołał się na następujące ustalenia.
Powodowy Szpital w dniu 31 grudniu 1999 r. zawarł z poprzednikiem prawnym
pozwanego Funduszu, M. Kasą Chorych, umowę określającą zasady udzielania
świadczeń zdrowotnych i zasady ich finansowania. W aneksie do niej z dnia 31
grudnia 2000 r. strony postanowiły, że możliwa jest renegocjacja przyjętych
warunków w razie przekroczenia ustalonych i wykupionych limitów świadczeń, a
także zmiana przez Kasę samodzielnie zasad finansowania świadczeń
ponadlimitowych.
W 2001 r. Szpital przekroczył limit wykupionych świadczeń, w związku z czym
pismem z dnia 28 stycznia 2002 r. zażądał ich pokrycia w pełnej wysokości za
pierwsze półrocze. W aneksie z dnia 31 stycznia 2002 r. strony oświadczyły, że w
pełni została uiszczona należność za ponadlimitowe usługi w drugim półroczu
2001 r., w połowie zaś tylko za ponadlimitowe usługi w pierwszym półroczu 2001 r.
Jednocześnie zastrzegły, że ustalona lista należności wyczerpuje obowiązek strony
pozwanej. Późniejsze zdarzenia sprawiły, że wydatki Szpitala przyjęte za podstawę
rozliczeń nie odpowiadały wydatkom rzeczywistym.
Po znowelizowaniu ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym
systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców
oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm. – dalej:
"u.n.s.k.p.p.w.") przez dodanie z mocą od dnia 1 stycznia 2001 r. przepisu art. 4a
Szpital wypłacił pracownikom zwiększone wynagrodzenie w łącznej kwocie
4 523 678,50 zł za 2001 r. System ubezpieczeń zdrowotnych uzyskał na ten cel
dodatkowe środki w wyniku podwyższenia składek. W tych okolicznościach M. Kasa
Chorych skorygowała plan finansowy i przekazała na lecznictwo zamknięte w
samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej kwotę 86 559 800 zł, z
czego na powodowy Szpital kwotę 6 843 590,50 zł. Kasa potraktowała te środki
jako rekompensatę podwyżki wynagrodzeń pracowniczych. Innych działań
zmierzających do złagodzenia skutków podwyżki płac oraz zwiększenia się
pozostałych kosztów świadczeń medycznych Kasa, z jednym nieistotnym w sprawie
wyjątkiem, nie podjęła.
Straty Szpitala w 2001 r., nieobejmujące skutków podwyżki płac, wyniosły
kwotę 6 828 320,86 zł, a wraz z tymi skutkami – 11 351 999,36 zł. Część
zwiększonych kosztów Szpital skompensował podjętymi przedsięwzięciami, m.in.
zmniejszając stan zatrudnienia o około 200 osób, obniżając zużycie leków i
materiałów medycznych, wynajmując pomieszczenia, świadcząc dodatkowe usług
medyczne.
W ocenie Sądu Okręgowego, nałożenie przez ustawodawcę obowiązku
wypłaty dodatkowych wynagrodzeń dla pracowników powiększyło koszt usług
medycznych Szpitala. Stało się to po zawarciu przez strony umowy o finansowaniu
tych usług, oznaczało więc powstanie nadzwyczajnej zmiany stosunków
uzasadniającej zwiększenie na podstawie art. 3571
k.c. pokrycia kosztów
działalności Szpitala przez stronę pozwaną. Zasadne zatem okazało się żądanie
zasądzenia kwoty 3 672 304,48 zł stanowiącej 81% rzeczywistych wydatków
poniesionych w następstwie ustawowej zmiany warunków płacowych.
Sąd Apelacyjny, uwzględniając częściowo apelację pozwanego Funduszu,
zmienił wyrok Sądu Okręgowego przez zastąpienie zasądzonej sumy jej połową, tj.
kwotą 1 836 152,24 zł. Według tego Sądu, obie strony obciąża ustawowy skutek
zmiany warunków płacowych. Wypłacona Szpitalowi kwota nie wystarczała na
pokrycie dodatkowego obciążenia wynikającego z ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r.
o zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych
wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw i ustawy o
zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 5, poz. 45); w każdym razie nie da
się tego wykazać na podstawie kalkulacji wydatków na poszczególne rodzaje
działalności Szpitala. Brak jej takiej szczegółowości, która pozwalałaby odnieść się
do sposobu wykorzystania przyznanych środków z uwzględnieniem
podejmowanych przez Szpital działań, o taki zaś jej kształt nie zadbała sama strona
pozwana.
Wyrok Sądu Apelacyjnego zaskarżyły obie strony.
Strona powodowa powołała się na obie podstawy kasacyjne. W ramach
pierwszej podstawy zarzuciła błędną wykładnię art. 3571
k.c. przez przyjęcie, że
„zachodzą okoliczności po stronie pozwanej uzasadniające w oparciu o zasady
współżycia społecznego obniżenie wartości przedmiotu roszczenia”. Naruszenia
przepisów postępowania, a mianowicie art. 382 i 233 § 1 k.p.c. strona powodowa
upatrywała w przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów.
Strona pozwana zarzuciła wadliwą wykładnię art. 3571
k.c. oraz art. 4, 53 ust.
3 i 4, a także art. 131d ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym
ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 153 ze zm. – dalej: "u.p.u.z.").
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)
Zastosowanie art. 3571
k.c. jest możliwe wtedy, gdy źródłem powstania
zobowiązania jest umowa, a zmiana stosunków ma charakter nadzwyczajny i
wywołuje nadmierną trudność w spełnieniu świadczenia lub grozi jednej ze stron
rażącą stratą, czego strony nie przewidziały zawierając umowę, przy czym zachodzi
związek przyczynowy między zaistniałą zmianą stosunków a powstałą w tych
warunkach trudnością w spełnieniu świadczenia, względnie groźbą rażącej straty.
Artykuł 3571
k.c. zezwala sądowi na ingerencję w treść istniejącego stosunku
zobowiązaniowego, dopuszcza zmianę sposobu jego wykonania lub zmianę
wysokości świadczenia, a także rozwiązanie umowy. Przepis ten nie może
natomiast stanowić podstawy powództwa o zasądzenie świadczenia ani powództwa
o ukształtowanie treści stosunku zobowiązaniowego w zakresie, w jakim stosunek
ten już wygasł. Szpital zaś wytoczył powództwo o zasądzenie dodatkowego
świadczenia już po całkowitym wykonaniu umowy zgodnie z ustaloną przez strony
jej treścią. W okolicznościach sprawy nie może być też mowy o nadzwyczajnej
zmianie stosunków, niemożliwej do przewidzenia przez strony w chwili zawarcia
aneksu do umowy.
Nie można natomiast odmówić zasadności kasacji pozwanego Funduszu w
zakresie, w jakim kwestionuje ona oparcie zaskarżonego wyroku na art. 3571
k.c.
Wymieniony przepis nie mógł stanowić podstawy prawnej uwzględnienia
powództwa z przyczyn wskazanych wyżej przy rozpatrywaniu kasacji strony
powodowej.
Mimo to zaskarżony wyrok w ostatecznym rezultacie odpowiada prawu. Nie
można przyjąć, że Funduszu w ogóle nie obciążają skutki ustawowego
podwyższenia wynagrodzeń pracowników medycznych. Takiego zapatrywania nie
da się obronić brzmieniem powołanego w kasacji Funduszu art. 4 u.p.u.z. ani
brzmieniem art. 53 u.p.u.z. Pierwszy z tych przepisów wskazuje jedynie na źródła
gromadzenia środków na potrzeby świadczeń zdrowotnych i sposób ich dystrybucji,
drugi natomiast ustanawia reguły, których obowiązane były przestrzegać przy
zawieraniu umów kasy chorych i świadczeniodawcy.
To, że na kasie chorych ciążył obowiązek przestrzegania zasady
zrównoważenia kosztów z przychodami (art. 53 pkt 1 u.p.u.z.) nie może mieć
znaczenia w rozważanym przypadku, skoro nie chodzi tu o sposób wykonania
umowy, lecz o ocenę skutków regulacji płacowej dokonanej po zawarciu umowy. Z
tych samych względów nie może mieć zastosowania w sprawie art. 131d powołanej
ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 września 1998 r. o zmianie ustawy o
powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.
Nr 117, poz. 756), określający przeznaczenie uzyskanej przez kasę chorych
nadwyżki nad przychodami.
Obowiązujący od dnia 1 stycznia 2001 r. artykuł 4a u.n.s.k.p.p.w. przewidział
dla pracowników samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej przyrost
przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia nie niższy niż 203 zł w przeliczeniu na
pełny wymiar czasu pracy, łącznie ze skutkami wzrostu wszystkich składników
wynagrodzenia, ustalony według podanego wzoru. Ustawodawca nie określił jednak
czytelnego sposobu finansowania tego przyrostu wynagrodzeń, co zrodziło pytanie
o konstytucyjność powołanego przepisu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia
18 grudnia 2002 r., K 43/01 (OTK-A Zb.Urz. 2002, nr 7, poz. 96) uznał, że przepis
ten „rozumiany jako tworzący współodpowiedzialność systemu finansów
publicznych za jego wykonanie” jest zgodny z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji. W
konsekwencji, tak rozumiany przepis stał się elementem obowiązującego porządku
prawnego (art. 188 i 190 Konstytucji). Spowodował on znaczne obciążenia
finansowe zakładów opieki zdrowotnej, od których nie mogły się one uwolnić, mimo
że ustawodawca nie przewidział czytelnego źródła ich finansowania.
Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku, demokratyczne
państwo nie może tworzyć uprawnień pozornych lub niemożliwych do realizacji ze
względów prawnych bądź faktycznych albo ze względu na niejasne określenie
warunków korzystania z nich. Z zasady ochrony zaufania do państwa Trybunał
wywiódł domniemanie, zgodnie z którym, jeżeli ustawodawca tworzy prawo
stanowiące podstawę roszczeń finansowych, a nie określa w sposób jednoznaczny
podmiotu zobowiązanego, to czyni zobowiązanym system finansów publicznych.
Ustawa, na mocy której powstały indywidualne roszczenia pracowników wobec
samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej jako pracodawców, obciąża
zatem odpowiedzialnością ten segment finansów publicznych, za którego
pośrednictwem realizowane są obowiązki władzy publicznej określone w art. 68 ust.
2 Konstytucji. Nie może to oznaczać, że samodzielnym publicznym zakładom opieki
zdrowotnej przysługuje pełna rekompensata wydatków na podwyższenie
wynagrodzeń, istnieć jednak powinien mechanizm takiej redystrybucji zwiększonych
środków na opiekę zdrowotną, który pozwoli na zapobieżenie pogorszeniu
warunków funkcjonowania placówki z powodu wypełnienia przez nią ustawowego
obowiązku podniesienia wynagrodzeń pracowniczych. Temu celowi, zdaniem
Trybunału, służą przekazane do systemu finansującego publiczną opiekę
zdrowotną w latach 2001 i 2002 dodatkowe środki uzyskane z podniesionej o
0,25% składki na ubezpieczenie zdrowotne, wyższe niż planowane przychody kas
chorych z tytułu windykacji składek, zwolnienie kas chorych z obowiązku zwrotu w
latach 2001 i 2002 pożyczek udzielonych z budżetu, zawieszenie wpłaty rat
kapitałowych i odsetkowych oraz przesunięcie spłaty pożyczek do 31 grudnia
2004 r.
Uznanie zgodności z Konstytucją art. 4a u.n.s.k.p.p.w. o tyle tylko, o ile jest on
rozumiany „jako tworzący współodpowiedzialność systemu finansów publicznych za
jego wykonanie” oraz brak odrębnej regulacji ustawowej normującej sposób
finansowania przewidzianych w nim podwyżek wynagrodzeń, nakazuje w samym
tym przepisie dostrzegać podstawę prawną także dla roszczeń samodzielnych
publicznych zakładów opieki zdrowotnej wobec kas chorych, a później Narodowego
Funduszu Zdrowia – jako właściwych podmiotów systemu finansów publicznych – o
pokrycie wydatków poniesionych na podwyżki wynagrodzeń pracowników w
zakresie, w jakim w danych okolicznościach nie można było wymagać ich
sfinansowania z własnych środków tych zakładów. Wskazana
współodpowiedzialność systemu finansów publicznych zakłada przysługiwanie
samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej takiego właśnie roszczenia
a bez niego wspomniana współodpowiedzialność pozostawałaby pustą deklaracją.
Należy przy tym zaznaczyć, że jego brak pośrednio zagrażałby także interesom
pacjentów, wartości nie mniej godnej ochrony, niż interesy pracownicze.
Pozostawiając na uboczu kwestię możliwości dochodzenia przez samodzielne
publiczne zakłady opieki zdrowotnej odpowiedzialności odszkodowawczej od
władzy publicznej z tytułu powszechnie podnoszonych istotnych niedostatków
uregulowania zawartego w art. 4a u.n.s.k.p.p.w. z punktu widzenia zasad
prawidłowej legislacji (por wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 września 2003 r., I
CK 143/03, OSNC 2004, nr 11, poz. 179), nie można jednak nie zauważyć, że tego
rodzaju ewentualność jako służąca rozwiązywaniu sytuacji patologicznych nie może
zastąpić mechanizmu rozliczeń między zakładami opieki zdrowotnej a właściwym
podmiotem systemu finansów publicznych, opartego na wskazanym wyżej
roszczeniu wywiedzionym z art. 4a u.n.s.k.p.p.w.
Zaskarżony wyrok odpowiada przedstawionym relacjom miedzy
samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej a kasami chorych (obecnie
Narodowym Funduszem Zdrowia), zatem należało obie kasacje oddalić (art. 39312
k.p.c.).