Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 21 października 2005 r., III CZP 74/05
Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Bronisław Czech
Sędzia SN Tadeusz Żyznowski
Sąd Najwyższy w sprawie z odwołania "K.C.D.P.", sp. z o.o. w W., "E.", S.A. w
W. oraz "A.", S.A. w W. przeciwko zamawiającemu Skarbowi Państwa – Ministrowi
Sprawiedliwości o udzielenie zamówienia publicznego, po rozstrzygnięciu w Izbie
Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 21 października 2005 r. zagadnienia
prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniem z
dnia 31 maja 2005 r.:
"Czy w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego zamawiający
uprawniony jest do badania zasadności dokonanego przez oferenta – w trybie art.
96 ust. 4 ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19
poz. 177) zastrzeżenia informacji potwierdzających spełnienie przez niego
warunków wymaganych specyfikacją Istotnych Warunków Zamówienia, a w
przypadku pozytywnego w tym względzie rozstrzygnięcia:
czy konsekwencją stwierdzenia bezzasadności takiego zastrzeżenia powinno
być odrzucenie oferty w trybie art. 89 ust. 1 pkt 1 wymienionej na wstępie ustawy?"
podjął uchwałę:
W postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego zamawiający
bada skuteczność dokonanego przez oferenta – na podstawie art. 96 ust. 4
ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19,
poz. 177 ze zm.) – zastrzeżenia dotyczącego zakazu udostępniania informacji
potwierdzających spełnienie wymagań wynikających ze specyfikacji istotnych
warunków zamówienia. Następstwem stwierdzenia bezskuteczności
zastrzeżenia, o którym mowa w art. 96 ust. 4 tej ustawy, jest wyłączenie
zakazu ujawniania zastrzeżonych informacji.
Uzasadnienie
Sąd Okręgowy rozpoznający sprawę o udzielenie zamówienia publicznego
toczącej się na skutek skargi oferenta od wyroku zespołu arbitrów przy Prezesie
Urzędu Zamówień Publicznych ustalił, że wykonawca zastrzegł, iż nie mogą być
udostępniane innym wykonawcom i osobom trzecim załączone do jego oferty
dokumenty, obejmujące m.in. wykaz wykonanych w okresie ostatnich trzech lat
usług; twierdził, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa; ustalił także,
że zespół arbitrów w pisemnych motywach zaskarżonego skargą wyroku uznał, iż
zastrzeżenie informacji uznanych przez oferenta za stanowiące tajemnicę
przedsiębiorstwa stanowi ofertę w rozumieniu ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. –
Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177 ze zm. – dalej: "Pr.z.p."), a
tym samym zamawiający uprawniony był do badania złożonego zastrzeżenia w
trybie dotyczącym oceny oferty. Ponadto zespół arbitrów stwierdził, że skoro nie
została wykazana przesłanka przewidziana w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16
kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (jedn. tekst: Dz.U. z 2003 r.
Nr 153, poz. 1503 ze zm. – dalej: "u.z.n.k.") w postaci uznanie zastrzeżonych
informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, to zamawiający zasadnie odrzucił ofertę
jako sprzeczną z przepisami Prawa zamówień publicznych.
Przy rozpoznawaniu skargi oferenta od wyroku zespołu arbitrów Sąd
Okręgowy powziął poważne wątpliwości sformułowane w zagadnieniu prawnym
przedstawionym do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu na podstawie art. 390 § 1
k.p.c. W ocenie Sądu Okręgowego, możliwe jest stanowisko, że wykładnia
językowa art. 96 ust. 4 Pr.z.p. przemawia za przyjęciem, iż objęcie informacji
klauzulą tajności stanowi wyłączną decyzję oferenta, która nie podlega ocenie
zamawiającego. Z drugiej jednak strony Sąd uznał, że pozostawienie tego
zagadnienia wyłącznie w dyspozycji oferenta i zamawiającego może prowadzić do
nieprawidłowości w postępowaniu mającym szczególny charakter, bo
charakteryzującym się zasadą jawności. (...)
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)
Za bezsporne należy uznać stwierdzenie, że na podstawie art. 7 ust. 1 Pr.z.p.
zamawiający zobowiązany jest do przygotowania i przeprowadzenia postępowania
o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji
oraz równe traktowanie wykonawców. Jedną z zasad prowadzenia postępowania o
udzielenie zamówienia jest przewidziana w art. 8 ust. 1 Pr.z.p. zasada jawności
postępowania, z ustawowo określonymi wyjątkami, pozwalającymi na ograniczenie
dostępu do określonych informacji. Przepis art. 8 ust. 2 Pr.z.p., zawierający wyjątek
od zasady zawartej w art. 8 ust. 1 Pr.z.p., jest źródłem uprawnienia zamawiającego
ograniczenia dostępu do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie
zamówienia, jednak skorzystanie z tego uprawnienia ustawodawca ograniczył tylko
do przypadków określonych w ustawie. Skoro więc zamawiający może z woli
ustawodawcy ograniczyć dostęp do informacji tylko w ustawowo określonych
przypadkach, to aby móc skorzystać z tego uprawnienia zgodnie z ustawą, musi
uprzednio stwierdzić, że zaistniały okoliczności odpowiadające przypadkom
określonym w ustawie. Z oczywistych względów wymaga to podjęcia przez
zamawiającego określonych badań.
Przykładem określonego w ustawie przypadku wyłączenia zasady jawności
przez ograniczenie dostępu do informacji jest wyrażony w art. 96 ust. 4 zdanie
pierwsze Pr.z.p. zakaz ujawniania informacji stanowiących tajemnicę
przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji,
przy czym nawet w razie wystąpienia tej przesłanki, realizacja tego ustawowego
zakazu została uwarunkowana uprzednim dokonaniem przez wykonawcę, w
terminie składania ofert, stosownego zastrzeżenia, że informacje te nie mogą być
udostępniane. Ustawodawca rygorystycznie traktuje także to odstępstwo od zasady
jawności, w dalszej bowiem części art. 96 ust. 4 Pr.z.p. pozbawia wykonawcę
możliwości zastrzeżenia zawartych w ofertach informacji, o których mowa w art. 86
ust. 4 Pr.z.p. Skoro więc skuteczność dokonanego przez wykonawcę, nawet w
wymaganym terminie, zastrzeżenia zakazu udostępniania informacji w postaci
zaktualizowania się ustawowego zakazu ich ujawniania, została uwarunkowana
uprzednim stwierdzeniem, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w
rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, to oczywiste jest, iż
właśnie potencjalny adresat tego zakazu, tj. zamawiający, zobowiązany jest
zbadać, czy w konkretnej sytuacji wystąpiła omawiana przesłanka. (...) Jego
obowiązkiem jest więc zbadanie, czy informacje objęte przez wykonawcę
przedmiotowym zakresem zastrzeżenia zakazu ich udostępniania stanowią
tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 1 i u.z.n.k., którego
interpretację zawiera ustabilizowane już orzecznictwo (wyroki Sądu Najwyższego z
dnia 5 września 2001 r., I CKN 1159/00, OSNC 2002, nr 5, poz. 67 i z dnia 3
października 2000 r., I CKN 304/00, OSNC 2001, nr 4, poz. 59).
Na pierwsze z przedstawionych pytań należało więc udzielić odpowiedzi
pozytywnej, z tą jednak jej modyfikacją, że badanie przez zamawiającego
skuteczności dokonanego przez oferenta zastrzeżenia zakazu udostępniania
informacji mieści się w płaszczyźnie obowiązków, a nie uprawnień zamawiającego.
Jak wyżej stwierdzono, przesądzenie skuteczności dokonanego przez
oferenta zastrzeżenia zakazu udostępniania informacji, uznanych przez niego za
stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów wskazanych w art.
96 ust. 4 zdanie pierwsze Pr.z.p., zależy od wyniku dokonanej przez
zamawiającego weryfikacji prawdziwości stanowiska oferenta odnośnie do
charakteru (statusu) tych informacji. W razie uznania przez zamawiającego, że
zastrzeżone przez oferenta informacje, potwierdzające zarazem spełnienie
wymagań wynikających ze specyfikacji istotnych warunków zamówienia, nie
stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu
nieuczciwej konkurencji, a więc, mówiąc w skrócie, w razie stwierdzenia przez
zamawiającego bezskuteczności takiego zastrzeżenia, powstaje kwestia określenia
konsekwencji takiego stanowiska zamawiającego. Jej rozstrzygnięcie wymaga
rozważenia, czy informacje objęte bezskutecznym – w rezultacie
przeprowadzonego badania – zastrzeżeniem stanowią element oferty, a więc czy
stanowią jej integralną część, co niewątpliwie ma znaczenie przy ocenie
dopuszczalności zastosowania art. 89 ust.1 Pr.z.p. Nie nasuwa wątpliwości
stwierdzenie, że elementami oferty są informacje wymienione w art. 86 ust. 4
Pr.z.p., których – z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 96 ust. 4 zd. 2 Pr.z.p. –
wykonawca nie może objąć zastrzeżeniem zakazu udostępniania. Wśród nich nie
wymienia się oczywiście informacji uznanych w ocenie oferenta za stanowiące
tajemnicę jego przedsiębiorstwa.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie ma podstaw do
wyłączenia z zakresu objętego treścią oferty tych informacji, potwierdzających
spełnienie wymagań wynikających ze specyfikacji istotnych warunków zamówienia,
które w wyniku badania przeprowadzonego przez zamawiającego zostały uznane
za objęte bezskutecznym zastrzeżeniem zakazu ich udostępniania. Zważyć należy,
że na podstawie art. 82 ust. 3 Pr.z.p. treść oferty musi odpowiadać treści
specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Jeśli więc przejawem spełnienia
wymagań wynikających ze specyfikacji istotnych warunków zamówienia było
udostępnienie przez oferenta informacji lub dokumentów, których może żądać
zamawiający stosownie do regulacji zawartej m.in. w § 1 ust. 2 pkt 5
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie
rodzaju dokumentów potwierdzających spełnienie warunków udziału w
postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, jakich może żądać
zamawiający od wykonawcy (Dz.U. Nr 71, poz. 645), to informacje te są elementem
oferty w związku z treścią art. 82 ust. 3 Pr.z.p., bez względu na to, czy zostały
objęte skutecznym zastrzeżeniem zakazu ich udostępniania
Kwalifikacja ta nie rozstrzyga jeszcze o konsekwencjach wynikających z faktu
bezskutecznego zastrzeżenia zakazu udostępniania informacji będących nawet
elementem oferty. Zważyć należy, że wynikającym z art. 89 ust. 1 pkt 1 Pr.z.p.
obowiązkiem zamawiającego jest odrzucenie tylko takiej oferty, która jest niezgodna
z ustawą. Sama okoliczność zamieszczenia w ofercie informacji wynikających z
wymagań specyfikacji istotnych warunków zamówienia, które zostały negatywnie
zweryfikowane przez zamawiającego jako nie stanowiące tajemnicy jego
przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów wskazanych w art. 96 ust. 4 Pr.z.p., nie
może jeszcze automatycznie przesądzać kwalifikacji takiej oferty jako niezgodnej z
ustawą. W ocenie samego oferenta zamieszczone przez niego informacje, w
wykonaniu wymagań wynikających ze specyfikacji istotnych warunków zamówienia,
a będące też treścią oferty na podstawie art. 82 ust. 3 Pr.z.p., stanowiły tajemnicę
jego przedsiębiorstwa, z uwzględnieniem stanu wiedzy i świadomości oferenta i z
pewnością nie mogły świadczyć o niezgodności oferty z ustawą. Późniejsza, nawet
negatywna, weryfikacja przez zamawiającego charakteru tych informacji, jako
niestanowiących tajemnicy przedsiębiorstwa, nie pozwala na traktowanie całej
oferty jako niezgodnej z ustawą. Takiej kwalifikacji oferty nie może przesądzać
subiektywny stan wiedzy i świadomości oferenta odnośnie do charakteru
zastrzeżonych w niej informacji, a jedynie obiektywne okoliczności świadczące o
niezgodności oferty z ustawą. Wymagałoby to jednak wskazania okoliczności
przesądzających taką niezgodność.
W konsekwencji uznać należy, że negatywna weryfikacja przez
zamawiającego wystąpienia niezbędnej przesłanki decydującej o skuteczności
dokonania zastrzeżenia zakazu udostępniania informacji wywołuje konsekwencje w
postaci wyłączenia przewidzianego w art. 96 ust. 4 zdanie pierwsze Pr.z.p. zakazu
ujawniania informacji, bezzasadnie zastrzeżonych przez oferenta. Wynik
negatywnej weryfikacji przez zamawiającego charakteru informacji objętych przez
oferenta zastrzeżeniem zakazu ich udostępniania nie przesądza niezgodność oferty
z ustawą, a dowodzi jedynie bezskuteczności dokonanego zastrzeżenia, co wyłącza
obowiązek zamawiającego odrzucenia takiej oferty. W konsekwencji oferta taka
będzie przedmiotem oceny w postępowaniu o udzielenie zamówienia, z tym że
zamawiający zobowiązany będzie ujawnić także te informacje, które oferent objął
swoim bezskutecznym zastrzeżeniem zakazu ich udostępniania.
Z przytoczonych powodów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak wyżej.