Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 8 stycznia 2007 r.
I UZP 6/06
Przewodniczący SSN Teresa Flemming-Kulesza (sprawozdawca), Sędziowie
SN Krystyna Bednarczyk, Józef Iwulski.
Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Iwony Kasz-
czyszyn, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2007 r. sprawy z odwołania
Haliny P. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych-Oddziałowi w Ł. z siedzibą
w Z.W. o zasiłek chorobowy, na skutek zagadnienia prawnego przekazanego posta-
nowieniem Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Sieradzu z
dnia 19 października 2006 r. [...]
„Czy stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyrażone w przedmiocie
przywrócenia terminu do opłacenia składek na dobrowolne ubezpieczenie chorobo-
we na podstawie art. 14 ustęp 2 punkt 2) ustawy z dnia 13.10.1998 roku o systemie
ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) podlega kontroli sądowej
przy rozpoznawaniu spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych ?”
p o d j ą ł uchwałę:
Sąd, rozpoznający odwołanie od decyzji organu rentowego odmawiającej
wypłaty zasiłku chorobowego, bada zachowanie terminu do opłacenia składki
na dobrowolne ubezpieczenie chorobowe oraz zasadność odmowy wyrażenia
przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zgody na opłacenie składki po terminie
(art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpie-
czeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.).
U z a s a d n i e n i e
Decyzją z dnia 17 marca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych-Oddział w
Ł. z siedzibą w Z.W. odmówił wnioskodawczyni Halinie P. przyznania prawa do zasił-
ku chorobowego za okres od dnia 4 października 2005 r. do 20 marca 2006 r. uzna-
2
jąc, że niezdolność wnioskodawczyni do pracy powstała w okresie niepodlegania
dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej
działalności. Zdaniem organu rentowego, ubezpieczenie to ustało 1 września 2005 r.,
z mocy art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie
ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 877 ze zm.) wobec nieopłacenia w
terminie składki za wrzesień 2005 r. i w sytuacji, gdy Zakład nie wyraził zgody na
opłacenie składki po terminie.
Sąd Rejonowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Sieradzu wyrokiem z
dnia 24 maja 2006 r. [...] oddalił odwołanie Haliny P. od decyzji ZUS przy ustaleniu,
że odwołująca się podlegała dobrowolnemu ubezpieczeniu społecznemu od 1 stycz-
nia 1999 r. do 31 sierpnia 2005 r., natomiast od 1 września 2005 r. dobrowolne
ubezpieczenie społeczne ustało z powodu opłacenia składki za wrzesień 2005 r. po
terminie. Sąd ustalił, że wnioskodawczyni „dobrowolną składkę na ubezpieczenie
opłaciła na poczcie w dniu 11 października 2005 r., gdyż 9 października była nie-
dziela.” Sąd uznał tę okoliczność za bezsporną, chociaż wnioskodawczyni podała w
odwołaniu, że zapłaciła składkę na poczcie 10 października 2005 r., a poczta doko-
nała przelewu 11 października.
W apelacji od wyroku Sądu Rejonowego wnioskodawczyni podniosła, że
składkę za wrzesień 2005 r. wpłaciła na poczcie 10 października 2005 r. (a przelano
ją 11 października 2005 r.), natomiast wcześniej - z uwagi na stan zdrowia - nie była
w stanie dokonać wpłaty, ponieważ nie mogła się poruszać. Dnia 4 października
2005 r. „w złym stanie zdrowia” trafiła do lekarza, otrzymała skierowanie do ortopedy,
który wykonał „blokadę” biodra.
Rozpoznając apelację wnioskodawczyni od wyroku Sądu pierwszej instancji,
Sąd Okręgowy dostrzegł występujące w sprawie poważne zagadnienie prawne. Po-
stanowieniem z dnia 19 października 2006 r. [...] Sąd ten przedstawił do rozpoznania
Sądowi Najwyższemu zagadnienie o następującej treści: „czy stanowisko Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych wyrażone w przedmiocie przywrócenia terminu do opła-
cenia składek na dobrowolne ubezpieczenie chorobowe na podstawie art. 14 ustęp 2
pkt 2) ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
(Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) podlega kontroli sądowej przy rozpoznawaniu spraw
z zakresu ubezpieczeń społecznych?”. W uzasadnieniu powyższego postanowienia
Sąd Okręgowy podniósł, że nie ulega wątpliwości, iż na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 2
ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, dobro-
3
wolne ubezpieczenie emerytalne, rentowe oraz chorobowe ustaje od pierwszego
dnia miesiąca kalendarzowego, za który nie opłacono w terminie należnej składki na
to ubezpieczenie. Dotyczy to osób prowadzących pozarolniczą działalność i osób z
nimi współpracujących, duchownych oraz osób wymienionych w art. 7 i 10 ustawy o
systemie ubezpieczeń społecznych. Natomiast w uzasadnionych przypadkach ZUS,
na wniosek ubezpieczonego, może wyrazić zgodę na opłacenie składki po terminie.
Wątpliwości pojawiają się w kwestii możliwości sądowej kontroli działań ZUS w tym
zakresie.
Przepis art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym do 1999 r. stanowił, że w
uzasadnionych przypadkach na wniosek zainteresowanego, ZUS może przywrócić
termin do opłacenia składek na dobrowolne ubezpieczenie. Zwrot "Zakład może
przywrócić termin" sugerował pozostawienie omawianej kwestii do swobodnego
uznania organu rentowego. Nowe brzmienie art. 14 ust 2 pkt 2 zdanie drugie nadane
przez art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. (Dz.U. Nr 110, poz. 1256)
zmieniającej ustawę z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2000 r., zdawałoby się po-
twierdzać - zdaniem Sadu Okręgowego - taki kierunek interpretacji. Wprowadzenie
przez ustawę nowelizacyjną określenia „zakład może wyrazić zgodę na opłacenie
składki po terminie" niejako podkreśla „swobodny charakter działań ZUS w tym za-
kresie”, co uzasadniałoby wyłączenie tej kwestii spod sądowej kontroli, jako wystę-
pującej wyłącznie na etapie postępowania administracyjnego.
Zagadnienie powyższe było przedmiotem rozbieżnych rozważań Sądów Ape-
lacyjnych (wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 27 kwietnia 2000 r., III AUa
66/00, OSA 2001 nr 9, poz. 32; wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 3 listopada 2000
r., III AUa 774/00, OSA 2001 nr 2, poz. 5; wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z
4 października 2000 r., III AUa 1514/99, OSA 2001 nr 4, poz. 15). Podkreślić należy,
że kwestia zgody, bądź odmowy ZUS, na opłacenie składek na dobrowolne ubezpie-
czenie społeczne po terminie nie wymaga wydania przez Zakład decyzji. Ustawa
systemowa przewidziała bowiem wydawanie decyzji w sprawach objętych przepisem
art. 83 ust. 1, jak również w innych konkretnie wymienionych sprawach, określonych
w przepisach ustawy (art. 24 ust. 1). W tych to sprawach ustawa zastrzega dla ubez-
pieczonych (płatników) prawo do odwołania się od wydanej decyzji do właściwego
Sądu. Mimo braku obowiązku wydania decyzji kwestia sądowej kontroli stanowiska
wyrażonego przez ZUS w tym przedmiocie pozostała otwarta.
4
Zdaniem Sądu Okręgowego, zasadny wydaje się pogląd o poddaniu kontroli
sądowej działania organu rentowego w tej kwestii. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy
systemowej. ZUS wydaje decyzje w szczególności w zakresie przebiegu ubezpie-
czenia, jego ustania oraz ustala uprawnienia do świadczeń z ubezpieczeń społecz-
nych. Udzielenie zgody na opłacenie po terminie składek na dobrowolne ubezpie-
czenie społeczne „jest natomiast pierwszorzędną sprawą” dla końcowej oceny, czy
wnioskodawca jest objęty ubezpieczeniem i czy w związku z tym ma on prawo do
konkretnych świadczeń z tego ubezpieczenia. Skoro więc kwestia ta jest ściśle zwią-
zana z podleganiem ubezpieczeniu, ustaniem i prawem do świadczeń z ubezpiecze-
nia, to uzasadnione wydaje się też przyznanie sądowi w sprawach między innymi o
świadczenie z ubezpieczenia, w tym o zasiłek chorobowy, prawa „przesłankowej”
kontroli stanowiska zajętego przez organ rentowy w przedmiocie odmowy zgody na
opłacenie po terminie składek na dobrowolne ubezpieczenie społeczne. Możliwe by-
łoby przy owej sądowej kontroli instytucji z art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy systemowej
stosowanie kryteriów wskazanych w przepisie art. 168 § 1 k.p.c.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych, w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 ustawy z dnia 23
grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektó-
rych innych ustaw, mającym zastosowanie w tej sprawie, składki na ubezpieczenia
społeczne należy opłacić do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, za który
są należne. Za wrzesień 2005 r. składki należało zatem uiścić do 10 października
2005 r. Wnioskodawczyni twierdzi, że dokonała zapłaty w urzędzie pocztowym 10
października 2005 r. (w aktach znajdują się kopie dokumentów ze stemplem poczty).
Organ rentowy przyjął, że termin z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie ubezpie-
czeń społecznych nie został zachowany, a następnie nie wyraził zgody na opłacenie
składki po terminie. Konsekwencją powyższego była decyzja z 17 marca 2006 r. od-
mawiająca przyznania zasiłku chorobowego, od której wniesione zostało odwołanie.
Z art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (w brzmieniu na-
danym przez art. 1 ustawy nowelizującej z dnia 23 grudnia 1999 r.) wynika, że ubez-
pieczenie chorobowe ustaje od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego za który
nie opłacono w terminie składki należnej na to ubezpieczenie. ZUS na wniosek
5
ubezpieczonego może wyrazić zgodę na opłacenie składki po terminie. W brzmieniu
obowiązującym przed nowelizacją przepis ten stanowił, że na wniosek zainteresowa-
nego ZUS może przywrócić termin do opłacenia składki. Dokonana zmiana w treści
przepisu art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie ma, w
ocenie Sądu Najwyższego, merytorycznego znaczenia. Zarówno przed nowelizacją
jak i obecnie możliwe jest nieuwzględnienie przekroczenia terminu do opłacenia
składki i uznanie, że mimo przekroczenia nie ustało ubezpieczenie. Z tego punktu
widzenia, nie ma istotnego znaczenia, określenie tej możliwości jako przywrócenia
terminu czy też jako zgody na opłacenie składki po terminie. Organ rentowy został
wyposażony w kompetencję wyrażenia zgody na opłacenie składki po terminie, czyli
uznania, że mimo nieopłacenia składki w terminie ubezpieczenie nie ustało. W usta-
wie nie zostały określone przesłanki „wyrażenia zgody” na opłacenie składki po ter-
minie, nawet tak ogólnikowo jak miało to miejsce w pierwotnym brzmieniu tego prze-
pisu, czyli przez przywołanie zwrotu „w uzasadnionych przypadkach”. Nie oznacza to
przyznania Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych niczym nieskrępowanego uznania
w uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniosku o wyrażenie zgody. Przyznana kom-
petencja winna być wykonywana według sprawdzalnych, sprawiedliwych kryteriów.
W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że uznaniowość decyzji nie
oznacza dowolności w ich podejmowaniu. Użyte w przepisie art. 47 ust. 2 pkt 2 okre-
ślenie „może” nie oznacza pełnej dowolności. Nie ma przy tym znaczenia, czy Zakład
Ubezpieczeń Społecznych wydaje odrębną decyzję czy też rozstrzyga daną kwestię
jako przesłankę wydania decyzji o określonej treści. W tym drugim przypadku, w ra-
zie poddania decyzji kontroli sądowej, badanie obejmuje wszystkie okoliczności,
także te, które stanowiły przesłanki zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyłączenie pew-
nych przesłanek spod kontroli sądowej - definitywne lub czasowe - jest możliwe, jed-
nakże wyłącznie na podstawie wyraźnego przepisu ustawowego. Jako przykład
można wskazać czasowe wyłączenie merytorycznej kontroli sądowej sądu pracy i
ubezpieczeń społecznych (w określonych sytuacjach) wynikające z art. 4779
§ 31
i
art. 47714
§ 4 k.p.c. Wyłączenie takie nie może być natomiast domniemywane ani
wywodzone w drodze wykładni. Taka wykładnia narażona byłaby na zarzut sprzecz-
ności z gwarantowanym konstytucyjnie prawem każdego do rozpoznania jego
sprawy przez niezawisły sąd (art. 45 Konstytucji). Rozpoznanie sprawy obejmuje, co
do zasady, jej meritum, czyli rozstrzygnięcie wszystkich spornych okoliczności. Me-
ritum sprawy o przyznanie zasiłku chorobowego może obejmować różnorodne oko-
6
liczności sporne. W rozważanym przypadku sporne jest podleganie ubezpieczeniu
chorobowemu. Dla ustalenia tej okoliczności istotne jest przesądzenie, czy ubezpie-
czenie nie wygasło z powodu nieopłacenia składki w terminie. Zatem sądowa kon-
trola decyzji o odmowie przyznania zasiłku nie może pomijać kwestii zachowania
terminu ani zasadności odmowy wyrażenia zgody na opłacenie składki po terminie.
Przyznanie prawa do sądu w zakresie ubezpieczenia chorobowego byłoby iluzorycz-
ne, gdyby spod sądowej kontroli wyjęte zostały jedyne okoliczności sporne. Zakład
Ubezpieczeń Społecznych wyposażony w kompetencję wyrażania zgody na opłace-
nie składki po terminie winien jest ujawnić jakimi przesłankami kierował się odma-
wiając jej zgody a sąd podda je ocenie. Sąd Najwyższy nie znajduje żadnych racji,
dla których miałyby być wyłączone spod kontroli sądowej przesłanki odmowy przy-
znania zasiłku chorobowego. Rację taką mógłby stanowić wyłącznie przepis ustawy
mający dostateczne oparcie konstytucyjne.
========================================