Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II CSK 288/06
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 11 stycznia 2007 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Gerard Bieniek (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Antoni Górski
SSN Barbara Myszka
Protokolant Maryla Czajkowska
w sprawie z powództwa H. G. i J. G.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie Z.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 11 stycznia 2007 r.,
skargi kasacyjnej powodów od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 17 listopada 2005 r.,
oddala skargę kasacyjną.
2
Uzasadnienie
Powodowie żądali zasądzenia od Skarbu Państwa – Wojewody Z. kwoty
112.041,00 zł tytułem odszkodowania w związku z wydaniem decyzji z
naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., a następnie rozszerzyli powództwo domagając się
nadto zasądzenia kwoty 50.000 zł tytułem zadośćuczynienia za krzywdę w postaci
rozstroju zdrowia doznanego w wyniku wykonania wyroku eksmisyjnego.
Sąd Okręgowy powództwo oddalił i ustalił w sprawie, co następuje:
Powiatowa Komisja Ziemska w Ł. wydała w dniu 29.10.1954 r. B. G. akt
nadania nr 076819 na gospodarstwo rolne o powierzchni 4,10 ha, z
zabudowaniami, położone w W. Podstawą prawną były przepisy dekretu z dnia
6.09.1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw
chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Po śmierci B. G. Urząd Powiatowy w Ł.
decyzją z dnia 9.02.1974 r. wydał akt nadania nr CN 451/17/74 tego samego
gospodarstwa rolnego na rzecz A. G, drugiej żony zmarłego B.a G. W dniu
22.03.1994 r. A. G. umową darowizny sporządzoną w formie aktu notarialnego,
przeniosła własność tej nieruchomości na rzecz E. i W. G. W dniu 23.07.1994 r. na
wniosek J. G. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie
stwierdzenia nieważności aktu nadania z dnia 9 .02.1974 r. CN 451/17/74. Decyzją
z dnia 30.08.1994 r. Wojewoda S. stwierdził, że wskazany akt nadania został
wydany z naruszeniem prawa. Wojewoda nie stwierdził przy tym nieważności aktu
nadania, gdyż od chwili jego wydania minęło 20 lat i wywołał on nieodwracalne
skutki prawne. Na skutek odwołania J. G. decyzją z dnia 30.09.1996 r. Minister
Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utrzymał w mocy decyzję Wojewody S. N.
skarga J. G. została oddalona wyrokiem NSA z dnia 12.09.1997 r.
Ustalono, że Sąd Rejonowy w Ł. wyrokiem z dnia 27.11.1998 r. nakazał H. i
J. G. – powodom w niniejszej sprawie, aby wydali E. i W. G pomieszczenia
mieszkalne i gospodarcze, położone w W. oraz zasądził od pozwanych H. i J. G. na
rzecz powodów E. i W. G. po 200 zł miesięcznie za okres od 30.04.1994 r. do
3
31.10.1998 r. Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 26.10.1999 r. oddalił apelację
pozwanych, a Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 10.07.2002 r. oddalił kasację
pozwanych wniesioną w tej sprawie. Komornik prowadzi postępowanie
egzekucyjne wobec powodów obejmujące należność główną w wysokości 11.000
zł, odsetki – 12.887,50 zł oraz koszty procesu.
Ustalono nadto, iż Sąd Rejonowy w Ł. wyrokiem z dnia 13.11.2002 r. ustalił,
że powodom przysługuje prawo do lokalu socjalnego w zasobach mieszkaniowych
gminy W. i wstrzymał wykonanie opróżnienia lokalu zajmowanego przez powodów
do czasu uzyskania przez nich lokalu socjalnego. Kolejnym wyrokiem z dnia
12.11.2002 r. Sąd Rejonowy zasądził od H. i J. G. na rzecz E. i W. G. po 200 zł
miesięcznie za okres od 30.11.1998 do 30.09.2002 r.
Oddalając powództwo Sąd Okręgowy uznał, że jest ono przedawnione.
Podstawą prawną żądania był bowiem art. 160 k.p.a., zgodnie z którym roszczenie
odszkodowawcze ulega 3-letniemu przedawnieniu liczone od dnia, w którym
decyzja o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa, stała się ostateczna.
W niniejszej sprawie decyzję ostateczną wydano 30.09.1996 r., a więc upływ
terminu przedawnienia nastąpił 30.09.1999 r., a pozew wniesiono dnia
14.12.2000 r.
Pogląd ten podzielił Sąd Apelacyjny, który wyrokiem z dnia 17.11.2005 r.
oddalił apelację powodów.
Wyrok ten zaskarżyli powodowie wnosząc skargę kasacyjną, w której
zarzucono naruszenie: art. 391 § 1 w związku z art. 328 § 2 k.p.c., art. 77 ust. 1
Konstytucji RP w związku z art. 417 k.c. i art. 120 § 1 k.c., art. 160 § 1 k.p.a.
w związku z art. 363 § 1 i art. 123 § 1 pkt 1 k.c. oraz art. 5 w związku z art. 117 § 2
k.c. Wskazując na powyższe domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz
poprzedzającego wyroku Sądu Okręgowego i przekazania sprawy temu Sądowi
Okręgowemu do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Stan prawny regulujący odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody
wyrządzone przez funkcjonariuszy przy wykonywaniu powierzonej czynności, uległ
w ostatnim czasie istotnym zmianom. Można tu wyróżnić trzy okresy. Pierwszy
4
można określić mianem „przedkonstytucyjnego”, który zamyka się datą
17.10.1997 r.; drugi - to swoisty okres przejściowy określony datą początkową
17.10.1997 r. i datą końcową 1.09.2004 r.; trzeci - to obecny stan prawny
obowiązujący od dnia 1.09.2004 r.
Z art. 3 k.c. i art. 5 ustawy z dnia 17.06.2004 r. o zmianie ustawy – kodeks
cywilny i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) wynika podstawowa
wskazówka odnośnie do tego, jaki stan prawny należy stosować przy ocenie
zdarzeń zaistniałych w poszczególnych okresach. Najogólniej biorąc należy
stosować stan prawny obowiązujący w dacie zaistnienia zdarzenia wywołującego
szkodę. Stosując więc tę regułę stwierdzić należy, że do oceny odpowiedzialności
Skarbu Państwa za szkody związane ze zdarzeniami, które miały miejsce przed
dniem 17.10.1997 r. należy stosować przepisy art. 417 - 421 k.c., a także przepisy
szczególne, o których stanowił art. 421 k.c., a przede wszystkim art. 153, 160 i 161
k.p.a. (ustawa z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa weszła w życie
1.01.1998 r.). Wskazane przepisy należy stosować bez jakichkolwiek modyfikacji,
gdyż skutki czasowe orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4.12.2001 r.
SK 18/00, OTK Nr 8, poz. 256 (dotyczącego niekonstytucyjności art. 418 k.c.
i nadania nowego rozumienia art. 417 § 1 k.c.), jak i orzeczenia z dnia
23.09.2003 r. K 20/02, OTK – A nr 7, poz. 76 (dotyczącego niekonstytucyjności art.
160 § 1 k.p.a. i art. 260 § 1 Ordynacji podatkowej w części ograniczającej
odszkodowanie do rzeczywistej szkody) można odnieść jedynie do szkód
powstałych po dniu 17.10.1997 r.
Taki pogląd sformułował wyraźnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia
23.09.2003 r. i te same racje przemawiają za odniesieniem skutków czasowych
wyroku Trybunału z dnia 4.12.2001 r. do daty wejścia w życie Konstytucji.
Takie stanowisko prezentuje też Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia
20.05.2000 r. II CKN 293/00 (OSNC 2000, nr 11, poz. 209) stwierdził, że
„konstytucyjna zasada niedziałania prawa wstecz wyłącza w sprawie
o odszkodowanie uwzględnienie przepisu art. 77 ust. 1 Konstytucji do oceny
zdarzeń zaistniałych przed jej wejściem w życie". Taki też kierunek przyjęto
w innych orzeczeniach. Jako odosobnione należy uznać stanowisko wyrażone
w wyroku z dnia 10.10.2003 r. II CK 36/02 oraz w wyroku z dnia 18.12.2003 r. l CK
5
39 5/02, w których uznano, że także do oceny zdarzeń sprzed dnia 17.10.1997 r.
nie znajduje zastosowania art. 418 k.c., gdyż jego ewidentna niekonstytucyjność
uzasadnia wyeliminowanie wszelkich skutków płynących z tej regulacji.
Jeżeli chodzi o stan prawny obowiązujący w tzw. okresie przejściowym
(17.10.1997 – 1.09.2004), to należy mieć na uwadze następujące założenia:
Po pierwsze, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17.06.2004 r. o zmianie ustawy -
kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) do zdarzeń
i stanów prawnych powstałych przed 1.09.2004 r. stosuje się art. 417, 419, 420,
4201
, 4202
i art. 421 kodeksu cywilnego oraz art. 153. 160 i 161 § 5 kodeksu
postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym przed 1.09.2004 r.
Po drugie, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4.12.2001 r. SK 18/00
orzekł, że art. 418 k.c. jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji, zaś art. 417 k.c.
rozumiany w ten sposób, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę
wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie funkcjonariusza państwowego
przy wykonywaniu powierzonej mu czynności jest zgodny z art. 77ust. Konstytucji.
Po trzecie, skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4.12.2001 r.
sięgają daty wejścia w życie Konstytucji, czyli 17.10.1997 r.
Po czwarte, w okresie od 17.10.1997 r. do 1.09.2004 r. Skarb Państwa
ponosi na podstawie art. 417 § 1 k.c. odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną
przez niezgodne z prawem działanie funkcjonariusza państwowego przy
wykonywaniu powierzonej mu czynności, przy czym odpowiedzialność ta nie jest
uwarunkowana stwierdzeniem winy funkcjonariusza. Ta zasada znajduje
zastosowanie także wówczas, gdy szkoda wynikła na skutek wydania zarządzenia
lub orzeczenia w rozumieniu art. 418 k.c. Taki pogląd wynikał z jednolitego
stanowiska Sądu Najwyższego (np. wyrok SN z dnia 8.01.2002 r. I CKN 581/99,
OSNC 2002, nr 10, poz. 128).
Te założenia, powszechnie przyjęte, pozwalają więc stwierdzić, że w okresie
przejściowym (17.10.1997 r. - 1.09.2004 r.) podstawą prawną odpowiedzialności
Skarbu Państwa za szkody wynikłe na skutek wydania niezgodnego z prawem
orzeczenia lub zarządzenia były następujące przepisy:
6
Po pierwsze, w wypadku szkody będącej następstwem wydania orzeczenia
sądowego miał zastosowanie art. 417 § 1 k.c. z tym, że wykazanie bezprawności
w odniesieniu do prawomocnego orzeczenia wydanego w postępowaniu cywilnym
było praktycznie biorąc, niemożliwe. Z jednej strony - jak przyjął to Sąd Najwyższy
w postanowieniu z dnia 12.07.2005 r. l CNP 1/05 (OSNC 2006, nr 1, poz. 15)
skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
sądowego wydanego przed dniem 1 września 2004 r. jest niedopuszczalna
i podlega odrzuceniu; z drugiej - w razie uchylenia lub zmiany wyroku na skutek
wznowienia postępowania sąd mógł orzec o zwrocie spełnionego lub
wyegzekwowanego świadczenia albo o przywróceniu stanu poprzedniego, co nie
wyłączało możliwości dochodzenia w osobnym procesie naprawienia szkody
poniesionej wskutek wykonania wyroku (art. 415 k.p.c.). Roszczenie
odszkodowawcze mogło być jednak skierowane wobec strony przeciwnej, która
otrzymała świadczenie. Należy bowiem zauważyć, że dopiero w wyniku nowelizacji
art. 415 k.p.c. dokonanej ustawą z dnia 20.12.2004 r. o zmianie ustawy - kodeks
postępowania cywilnego oraz ustawy - prawo o ustroju sądów powszechnych,
(Dz.U. z 2005 r. Nr 13, poz. 98), która obowiązuje od 6.02.2005 r. wprowadzono
możliwość dochodzenia odszkodowania „także od Skarbu Państwa".
W odniesieniu do szkody powstałej wydaniem nieprawomocnego wyroku
zaopatrzonego w rygor natychmiastowej wykonalności obowiązywał i obowiązuje
art. 338 § 2 k.p.c., który stanowi, iż sąd uchylając lub zmieniając taki wyrok może
na wniosek pozwanego orzec o restytucji, co nie wyłącza możliwości dochodzenia
w osobnym procesie naprawienia szkody poniesionej wskutek wykonania wyroku,
od strony przeciwnej, a nie Skarbu Państwa.
Po drugie, podstawę odpowiedzialności za szkody, jakie poniosła strona na
skutek wydania ostatecznej decyzji administracyjnej dotkniętej wadą uzasadniającą
wznowienie postępowania administracyjnego albo wskutek uchylenia takiej decyzji
w wyniku wznowienia postępowania (art. 153 § 1 k.p.a.) - był art. 417 § 1 k.c.
Taki pogląd został wyrażony w uchwale składu 7 sędziów SN z dnia 26.11.1989 r.
III CZP 58/88 (OSNCP 1989, nr 9, poz. 129).
Po trzecie, podstawą prawną odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę
7
powstała na skutek wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z naruszeniem
art. 156 § 1 k.p.a. (w warunkach nieważności) albo stwierdzenia nieważności takiej
decyzji - był wyłącznie art. 160 k.p.a. z tym, że zgodnie z wyrokiem Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 23.09.2003 r. K 20/02 stronie poszkodowanej przysługiwało
pełne odszkodowanie, a nie tylko wyrównanie rzeczywistej szkody.
Po czwarte, podstawą prawną odpowiedzialności Skarbu Państwa za
szkodę powstałą wskutek wydania ostatecznej decyzji przez organ podatkowy,
następnie uchylonej w wyniku wznowienia postępowania lub stwierdzenia
nieważności takiej decyzji był art. 260 Ordynacji podatkowej w brzmieniu sprzed
nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 30.06.2005 r. o zmianie ustawy - Ordynacja
podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw, (Dz.U. Nr 143, poz. 1199)
z tym, że poszkodowany miał prawo do pełnego odszkodowania (w związku
z wyrokiem Trybunału z dnia 23.09.2003 r.).
Trzeci okres, to stan po 1.09.2004 r. obowiązujący zgodnie z ustawą z dnia
17.06.2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw
(Dz. U. Nr 162, poz. 1692), w której znowelizowano art. 417, 4171
, 4172
oraz art.
421 k.c.
2. W sprawie niniejszej zdarzeniem wywołującym szkodę było wydanie
decyzji administracyjnej, przy czym w istocie rzeczy źródłem szkody była decyzja
Urzędu Powiatowego w Ł. z dnia 9.02.1974 r. dotycząca aktu nadania CN
451/17/74, gdyż tę decyzję wydano z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. Skoro jednak
art. 160 § 6 k.p.a. stanowi, że roszczenie o odszkodowanie przedawnia się
z upływem 3 lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca
nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo
decyzją, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że zaskarżona decyzja
została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a., to nie ulega żadnej
wątpliwości, iż początek biegu 3 letniego przedawnienia roszczenia
odszkodowawczego należy liczyć od dnia 30.09.1996 r. tj. od dnia wydania
ostatecznej decyzji stwierdzającej, że decyzja Urzędu Powiatowego w Ł. z dnia
9.02.1974 r. została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. To zdarzenie
nastąpiło więc w okresie przed wejściem w życie Konstytucji (17.10.1997 r.), a więc
podlega ono ocenie prawnej wg art. 160 k.p.a. Sugestia zawarta w skardze
8
kasacyjnej, jakoby art. 5 ustawy z dnia 17.06.2004 r. o zmianie Kodeksu cywilnego
(...) był sprzeczny z Konstytucją nie znajduje żadnego uzasadnienia.
W szczególności nie sposób podzielić stanowiska, że przepis ten pozostaje
w sprzeczności z art. 77 ust. 1 Konstytucji, skoro przepis art. 77 nigdy nie był
traktowany jako samodzielna podstawa dochodzenia odszkodowania za szkodę
wynikłą z bezprawnego działania władzy publicznej. Nie jest też tak, jak twierdzi się
w skardze kasacyjnej, że art. 160 został uchylony z uwagi na konieczność realizacji
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23.09.2003 r. Uchylenie art. 160 k.p.a.
jest konsekwencją treści przyjętej w art. 4171
§ 2 k.c., obowiązującego od
1.09.2004 r. Zupełnie dowolne jest też twierdzenie, że zmiana treści art. 287 ustawy
z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, była
wymuszona niekonstytucyjnością art. 160 § 6 k.p.a. Przeciwnie, w pierwotnej treści
art. 287 tej ustawy skreślono postanowienie „przepis art. 160 kodeksu
postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio” tylko dlatego, że art. 160
k.p.a. został uchylony. Wreszcie podnieść należy, że przyjmując treść art. 5
w ustawie z dnia 17.06.2004 r. o zmianie ustawy (...) ustawodawca znał treść
orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23.09.2003 r., w którym stwierdzono,
że art. 160 § 1 k.p.a. jest sprzeczny z Konstytucją jedynie w części ograniczającej
odszkodowanie od rzeczywistej szkody. W konsekwencji ugruntowane jest
stanowisko, którego normatywnym wyrazem jest art. 5 ustawy z 17.06.2004 r. iż
podstawą prawną odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę powstałą przed
1.09.2004 r. na skutek wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z naruszeniem
art. 156 § 1 k.p.a. był wyłącznie art. 160 k.p.a., z uwzględnieniem treści wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23.09.2003 r. Odmiennie stanowisko nie
znajduje uzasadnienia. Jeśli więc art. 160 k.p.a. jest podstawą oceny prawnej
roszczenia powodów, że nie sposób pominąć art. 160 § 6 k.p.a., w którym
określono instytucję przedawnienia tych roszczeń. Zasadnie przyjęto, że
zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie prowadziło do oddalenia
powództwa, skoro 3 - letni okres przedawnienia upłynął 30.09.1999 r. a pozew
wniesiono w dniu 14.12.2000 r.
3. Nie sposób podzielić zasadności zarzutu naruszenia art. 160 § 1 k.p.a.
w związku z art. 363 § 1 i art. 123 § 1 pkt 1 k.c. Wnoszący skargę kasacyjną
9
utrzymują, że w następstwie wytoczenia powództwa o stwierdzenie nieważności
umowy darowizny przeciwko E. i W. G. nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia
roszczenia odszkodowawczego przeciwko Skarbowi Państwa. Treść art. 123 § 1
pkt 1 k.c. sprzeciwia się takiej interpretacji. Pozew jako czynność, o której mowa w
art. 123 § 1 pkt 1 k.c. przerywa przedawnienie tylko wtedy, gdy został wniesiony
skutecznie, to znaczy przez osobę, której przysługuje czynna legitymacja
materialnoprawna, a stroną przeciwną jest osoba mająca bierną legitymację
materialnoprawną. To podstawowe wymaganie nie zostało spełnione, gdyż po
stronie pozwanej nie występował Skarb Państwa, który nie miał biernej legitymacji
materialnoprawnej w sprawie o stwierdzenie nieważności umowy darowizny. O
żadnym naruszeniu art. 123 § 1 pkt 1 k.c. nie może być więc mowy.
W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie art. 328 § 2 k.p.c.
w związku z art. 391 § 1 k.p.c. przez pominięcie w uzasadnieniu dokonania oceny
zdarzeń mających znaczenie dla powstania szkody. Nie jest to zarzut uzasadniony.
Sąd rozstrzygnął sprawę co do zasady przyjmując, że roszczenie jest
przedawnione w świetle art. 160 § 6 k.p.a. Nie miał więc potrzeby czynić ustaleń
faktycznych co do powstania szkody i jej wysokości i dokonywać ich oceny prawnej
w uzasadnieniu.
4. W skardze kasacyjnej wskazano wreszcie na zarzut naruszenia art. 5 k.c.
Zdaniem powodów podniesienie przez pozwany Skarb Państwa zarzutu
przedawnienia roszczenia powstaje w kolizji z art. 5 k.c. Sąd Apelacyjny
szczegółowo w rozważył zasadność tego zarzutu podnosząc, że po pierwsze,
opóźnienie jest znaczne, bowiem wynosi 1 rok i 3 miesiące; po wtóre, wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę powodów zapadł
12.09.1997 r., a więc powodowie mieli jeszcze dwa lata na zgłoszenie roszczeń
odszkodowawczych, co jest tym bardziej istotne, iż - jak to wynika z uzasadnienia
ich skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny pouczył ich o możliwości
dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa. Nie stanowi
argumentu przemawiającego za zasadnością zarzutu naruszenia art. 5 k.c. to, iż
powodowie skoncentrowali się na prowadzeniu innych postępowań sądowych z ich
udziałem. Zasadnie podniósł Sąd Apelacyjny, że przebieg postępowań
administracyjnych i sądowych wskazuje, iż powodowie nie należą do osób
10
nieporadnych, czy też pozostających w nieświadomości, co do ich sytuacji prawnej.
Te okoliczności przekonują co do zasadności tezy, że w sprawie nie zachodzą
wyjątkowe w okoliczności usprawiedliwiające znaczne opóźnienie w zgłoszeniu
roszczenia odszkodowawczego.
Z tych względów skargę kasacyjną należało oddalić (art. 39814
k.p.c.).