Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CSK 318/06
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 12 stycznia 2007 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Marek Sychowicz (przewodniczący)
SSN Irena Gromska-Szuster (sprawozdawca)
SSN Tadeusz Żyznowski
Protokolant Hanna Kamińska
w sprawie z powództwa K. K. B. - następcy prawnego Z. B.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie P., Ministrowi Skarbu Państwa i
Ministrowi Spraw Zagranicznych
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej
w dniu 12 stycznia 2007 r.,
skargi kasacyjnej pozwanego Skarbu Państwa - Ministra Skarbu Państwa
i Wojewody P.
od wyroku Sądu Apelacyjnego w [...]
z dnia 30 czerwca 2005 r.,
1) uchyla zaskarżony wyrok w części zmieniającej wyrok Sądu
pierwszej instancji (punkt 1) oraz orzekającej o kosztach
postępowania apelacyjnego (punkt 3) i oddala apelację;
2) nie obciąża powoda kosztami postępowania apelacyjnego
i kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Wyrokiem z dnia 12 maja 2004 r. Sąd Okręgowy w G. oddalił powództwo Z.
B .przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Wojewodę Pomorskiego
o zasądzenie kwoty 368 613 zł. z odsetkami tytułem równowartości mienia
pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną
1939 - 1945 r., ewentualnie tytułem odszkodowania z powodu deliktu
legislacyjnego.
Sąd ten ustalił, że w dniu 20 lutego 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego
w G. wydał na podstawie § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia
1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za
granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie
wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9 poz. 32
ze zm.) zaświadczenie, w którym potwierdził, że powód posiada uprawnienie do
zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza granicami obecnego państwa
polskiego (na Ukrainie), ustalonej na kwotę 834 400zł., na pokrycie opłat za
użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych lub ceny sprzedaży działki
budowlanej i ceny położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność
Skarbu Państwa.
W dniu 16 grudnia 1998 r. powód nabył w przetargu nieruchomość
stanowiąca własność Skarbu Państwa, której cena w kwocie 465 787 zł. została
uiszczona przez zaliczenie na nią części ustalonej wartości nieruchomości
pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego. Powód nie
przystępował już później do innych przetargów. Wynikało to z tego, że był
zainteresowany tylko nabyciem nieruchomości na terenie Trójmiasta i nie miał
wiadomości o organizowaniu przetargów pozwalających na zaliczenie wartości
mienia „zabużańskiego”. Na przestrzeni lat 1998-2002 poszczególne Starostwa
Powiatowe wchodzące w skład Województwa P. prowadziły przetargi na nabycie
nieruchomości, w których nie mniej niż w piętnastu przypadkach nastąpiła sprzedaż
z zaliczeniem na cenę wartości mienia „zabużańskiego”.
Oddalając powództwo Sąd Okręgowy stwierdził, że umowa międzynarodowa
z dnia 9 września 1944 r. zawarta przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego
3
z Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, jakkolwiek
ratyfikowana, nie została do chwili obecnej opublikowana a zatem nie może być
źródłem prawa. Nie podzielił stanowiska powoda o odpowiedzialności strony
pozwanej z tytułu przyrzeczenia publicznego ani umowy o świadczenie na rzecz
osoby trzeciej. Stwierdził także, iż fakt zaniechania opublikowania tzw. umowy
republikańskiej zawartej z USRR nie rodzi odpowiedzialności deliktowej Skarbu
Państwa wobec braku związku przyczynowego między tym deliktem a szkodą
powoda, bowiem umowa nie zawierała tzw. norm samowykonalnych, które mogłyby
być samodzielnym źródłem zobowiązania Skarbu Państwa do wypłacenia
uprawnionym „zabużanom” równowartości mienia pozostawionego poza granicami
Polski albo odszkodowania za nie, a zatem, nawet opublikowana, nie mogłaby
stanowić podstawy roszczeń powoda. Sąd Okręgowy wskazał, że w tzw. umowach
republikańskich państwo polskie zobowiązało się jedynie do uregulowania w prawie
wewnętrznym kwestii świadczeń dla osób, które utraciły mienie w związku ze
zmianą granic Polski po II wojnie światowej i zobowiązanie to wykonało
ustanawiając w kolejno wydawanych aktach prawnych formę rekompensaty
w postaci prawa do zaliczenia między innymi na cenę nabycia własności
nieruchomości państwowych lub użytkowania wieczystego wartości
pozostawionego za granicą mienia według zasad określonych w ustawach i aktach
wykonawczych, ostatnio w art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) oraz w ustawie z dnia
12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu
użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości
pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. Nr 6, poz.
39). Taka forma rozliczenia nie została zakwestionowana przez Trybunał
Konstytucyjny ani Europejski Trybunał Praw Człowieka.
Rozważając odpowiedzialność Skarbu Państwa na podstawie art. 417 k.c.
Sąd Okręgowy uznał, że wobec stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny
w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r., K 33/02 (OTK-A 2002/7/97) niezgodności
z konstytucją tych uregulowań art. 212 i art. 213 u.g.n. oraz innych wskazanych
ustaw, które wyłączały możliwość zaliczenia wartości pozostawionego mienia na
poczet ceny określonych nieruchomości Skarbu Państwa, usuwając je spod
4
możliwości nabycia przez „zabużan”, spełniona została przesłanka
odpowiedzialności Skarbu Państwa na podstawie art. 417 k.c. w postaci
prejudykatu Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego bezprawność tych
regulacji. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie zostały natomiast udowodnione
pozostałe przesłanki odpowiedzialności w postaci szkody powoda pozostającej
w normalnym związku przyczynowym z tak określonym deliktem ustawodawczym.
Sąd Okręgowy stwierdził, że skoro powód w grudniu 1998 r. w znacznej części
zrealizował przysługujące mu prawo do zaliczenia a po tym fakcie nie przystępował
do żadnych organizowanych przetargów, w których istniała możliwość
zrealizowania tego prawa w pozostałej części, to tym samym nie wykazał, że to
działania lub zaniechania strony pozwanej faktycznie uniemożliwiły mu
zrealizowanie w całości prawa do zaliczenia. Z tych przyczyn powództwo zostało
oddalone.
W wyniku apelacji powoda, Sąd Apelacyjny, uzupełniając reprezentację
Skarbu Państwa dodatkowo o Ministra Skarbu Państwa i Ministra Spraw
Zagranicznych, zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 czerwca 2005 r. zmienił wyrok
Sądu Okręgowego w ten sposób, że zasądził od Skarbu Państwa - Wojewody
Pomorskiego i Ministra Skarbu Państwa na rzecz powoda dochodzoną pozwem
kwotę z ustawowymi odsetkami od dnia 17 czerwca 2005 r. a w pozostałej części
(w zakresie żądania zasądzenia ustawowych odsetek od dnia 29 listopada 2002 r.
do dnia 16 czerwca 2005 r.) powództwo i apelację oddalił orzekając o kosztach
procesu.
Sąd drugiej instancji oparł swoje rozstrzygniecie na ustaleniach faktycznych
Sądu pierwszej instancji ustalając jedynie dodatkowo, że od końca grudnia 2004 r.
(to jest od daty opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia
2004 r. K 2/04, OTK-A 2004/11/117, dotyczącego ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r.
o zaliczaniu…) nie były organizowane żadne przetargi, w których istniałaby
możliwość zaliczenia na poczet ceny nieruchomości wartości mienia
„zabużańskiego”.
Wskazując na przedstawione przez powoda podstawy roszczenia Sąd
Apelacyjny uznał, że Pozwany Skarb Państwa powinien być w sprawie
5
reprezentowany zarówno przez Wojewodę P., który zgodnie z art. 15 pkt.2 ustawy z
dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (jedn. tekst: Dz. U.
z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.) oraz art. 23 ust.1 pkt 7 u.g.n. kontroluje
wykonywanie przez organy samorządowe zadań rządowych, a także kontroluje
starostwa powiatowe w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu
Państwa, jak również przez Ministra Skarbu Państwa, który zgodnie z art. 67 § 3
k.p.c., obowiązującym od dnia 21 stycznia 2005 r., jest statio fisci Skarbu Państwa
w zakresie odpowiedzialności za szkodę wynikającą z wydania ustawy niezgodnej z
konstytucją. Stwierdził, że ponieważ źródłem roszczenia jest również zarzut deliktu
polegającego na zaniechaniu publikacji umowy międzynarodowej, Skarb Państwa
powinien reprezentować także Minister Spraw Zagranicznych, na którym, zgodnie z
art. 88 Konstytucji oraz art. 2 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu
aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718
ze zm.) i przepisami ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach
międzynarodowych (Dz. U. Nr 39, poz. 443 ze zm.), spoczywa obowiązek
inicjatywy publikacji umów międzynarodowych.
Podzielając stanowisko Sądu Okręgowego, że źródłem roszczenia powoda
nie może być umowa międzynarodowa z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy PKWN
a Rządem USRR, Sąd Apelacyjny stwierdził, że umowa ta przede wszystkim nie
została przyjęta przez władzę ustawodawczą w formie ustawy. Nie może zatem być
także podstawą do formułowania roszczenia w oparciu o przepisy o przyrzeczeniu
publicznym oraz świadczeniu na rzecz osoby trzeciej ani w oparciu o delikt
polegający na zaniechaniu jej publikacji, skoro, zdaniem tego Sądu, nie istniał
obowiązek jej publikacji wobec nie przyjęcia umowy przez władzę ustawodawczą.
Rozważając odpowiedzialność deliktową Skarbu Państwa wynikającą
z niekonstytucyjności przepisów ustawowych dotyczących tzw. prawa zaliczania
oraz ich sprzeczności z Protokołem nr 1 do Konwencji o ochronie wolności i praw
człowieka a także z wadliwej praktyki organów władzy publicznej przy realizacji
prawa zaliczania, Sąd Apelacyjny uznał, że może ona istnieć dopiero od dnia
wejścia w życie Konstytucji z 1997 r., co nastąpiło w dniu 17 października 1997 r.
Dopiero bowiem art. 77 konstytucji, który nie ma mocy wstecznej, stosowany
łącznie z art. 417 k.c., wykładanym w sposób określony przez Trybunał
6
Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r. SK 18/00 (OTK 2001/8/256), mógł
stanowić podstawę takiej odpowiedzialności do dnia 1 września 2004 r. a po tej
dacie znowelizowane przepisy kodeksu cywilnego - art. 417 i art. 4171
.
Sąd Apelacyjny uznał, że stanowiący podstawę odpowiedzialności Skarbu
Państwa stan bezprawia legislacyjnego polegającego na sprzecznym z konstytucją
wyłączaniu spod możliwości realizacji prawa zaliczania niektórych nieruchomości
Skarbu Państwa oraz wadliwym uregulowaniu prawa zaliczania w ustawie z dnia
12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu… trwał niemal od chwili wejścia w życie Konstytucji
z 1997 r. do dnia 8 stycznia 2003 r. - chwili wejścia w życie wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie K 33/02, a następnie od
wejścia w życie z dniem 30 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r.
o zaliczaniu…do dnia 30 kwietnia 2005 r. stanowiącego datę wejścia w życie
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie K 2/04
stwierdzającego niezgodność z konstytucją przepisów tej ustawy. Po dniu 1 maja
2005 r., gdy brak podstaw do przyjęcia istnienia sprzecznych z Konstytucją lub
umowami międzynarodowymi regulacji normatywnych prawa zaliczania,
odpowiedzialność deliktowa Skarbu Państwa wynika zdaniem Sądu Apelacyjnego
z tego, że uprzednie sprzeczne z Konstytucją regulacje prawne wpłynęły na
ograniczenie ilości nieruchomości państwowych kierowanych do przetargów
z prawem zaliczania, co spowodowało obniżenie wartości przysługującego
powodowi prawa zaliczenia a wadliwa i bezprawna praktyka organów państwowych
odpowiedzialnych za doprowadzenie do realizacji tego prawa, polegająca na
ograniczaniu ilości przetargów na nieruchomości państwowe a potem ich
zaniechaniu, braku informacji o planach realizacji uprawnień „zabużan”, o ilości
nieruchomości przeznaczonych do przetargów, ich wielkości i położeniu,
doprowadziła do praktycznej niemożności zrealizowania tego prawa.
Sąd Apelacyjny uznał, że szkodą powoda jest nie tylko niemożliwa do
wyliczenia utrata wartości prawa majątkowego, jakim jest prawo do zaliczania, lecz
w ogóle utrata możliwości realizacji tego prawa, bowiem od dnia 27 grudnia 2004 r.
nie organizowano żadnych przetargów a wcześniej, praktycznie od dnia 1 stycznia
1998 r. (wejście w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami) istniał
permanentny stan bezprawia uniemożliwiający zakup nieruchomości państwowych
7
z prawem zaliczenia na ich cenę wartości mienia pozostawionego poza obecnymi
granicami państwa polskiego.
Między wskazanymi wyżej bezprawnymi działaniami i zaniechaniami Skarbu
Państwa a szkodą powoda istnieje, w ocenie Sądu Apelacyjnego, adekwatny
związek przyczynowy. Powód, zdaniem tego Sądu, nie miał obowiązku
realizowania swojego prawa w określonym czasie ani nie mógł przewidzieć, że
ustawodawca podejmie działania legislacyjne sprzeczne z Konstytucją i umowami
międzynarodowymi, których efektem będzie zmniejszenie wartości jego prawa
zaliczania. W czasie, gdy organizowano przetargi, powód miał prawo powstrzymać
się od udziału w nich, skoro obowiązywały wówczas przepisy sprzeczne
z Konstytucją, obniżające wartość prawa do zaliczania a przetargi były
organizowane na podstawie reżimu prawnego sprzecznego z Konstytucją. Wzięcie
udziału w procedurze przetargowej narażało go na szkodę majątkową
a zaniedbania Skarbu Państwa w opracowaniu odpowiedniej procedury
informacyjnej uniemożliwiały podejmowanie racjonalnych decyzji o udziale
w przetargach. Te okoliczności usprawiedliwiają, zdaniem Sądu, zaniechanie
powoda uczestniczenia we wszelkich przetargach, w ramach których miał
potencjalną możliwość zaspokojenia swojego prawa do zaliczenia.
Z tych względów Sąd Apelacyjny zasądził na rzecz powoda odszkodowanie
w pełnej wysokości stanowiącej różnicę między wartością mienia pozostawionego
za granicą a zrealizowanym w dniu 16 grudnia 1998 r. w części prawem zaliczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa zawierając
ją w dwóch pismach procesowych złożonych przez Wojewodę P. i Ministra Skarbu
Państwa
Zarzucił naruszenie art. 67 § 2 i 3 k.p.c. oraz art. 25 ustawy z dnia
4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (jedn. tekst: Dz. U. z 2003 r.,
Nr 159, poz. 1548 ze zm.) przez przyjęcie, że dochodzone roszczenie wiąże się
z działalnością Ministra Skarbu Państwa, który jest organem reprezentującym
Skarb Państwa a nie jedynie jego zastępcą procesowym oraz przez ustalenie, że
drugim właściwym statio fisci jest Wojewoda P., naruszenie art. 77 ust. 1
Konstytucji w związku z art. 417 § 1 k.c. i art. 4171
k.c. przez niewłaściwe
8
zastosowanie i przyjęcie odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa za brak
działań legislacyjnych, organizacyjnych i koordynacyjnych koniecznych do realizacji
prawa „zabużan” do zaliczania oraz przez przyjęcie odpowiedzialności Skarbu
Państwa- Wojewody P. za wydanie ustaw niezgodnych z Konstytucją a Ministra
Skarbu Państwa za uchybienia organizacyjne i koordynacyjne w realizacji
uprawnienia powoda do zaliczania, naruszenie art. 40 § 1 k.c. przez niewłaściwe
zastosowanie i przyjęcie, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za działania
państwowych osób prawnych, w tym Agencji Nieruchomości Rolnych, naruszenie
art. 361 § 1 i 2 k.c. w związku z art. 6 k.c. oraz art. 362 k.c. przez przyjęcie istnienia
normalnego związku przyczynowego między zachowaniem pozwanego a szkodą
powoda ustaloną jako równowartość niezrealizowanego prawa zaliczania bez
uwzględnienia, że zaniechał on po 16 grudnia 1998 r. działań mających na celu
realizację tego prawa.
W oparciu o powyższe wnosił o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie
powództwa, ewentualnie uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu w obu wypadkach
kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez stronę pozwaną.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Nieuzasadnione są zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej. Sąd
Apelacyjny prawidłowo określił organy państwowych jednostek organizacyjnych,
z których działalnością wiąże się dochodzone roszczenie i które stanowią statio fisci
pozwanego Skarbu Państwa (art. 67 § 2 k.p.c.).
W chwili rozpoznawania sprawy przez ten Sąd obowiązywały przepisy art. 67
§ 2 i 3 k.p.c. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 grudnia 2004
r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy- Prawo o ustroju
sądów powszechnych (Dz. U. z 2005 r., Nr 13, poz. 98). Obowiązywały one
w okresie od dnia 21 stycznia 2005 r. do dnia 14 marca 2006 r., kiedy kwestie
reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu sądowym zostały objęte ustawą
z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 169,
poz. 1417 ze zm.), która uchyliła art. 67 § 3 i zmieniła art. 67 § 2 k.p.c. W okresie
do dnia 21 stycznia 2005 r. przepis art. 67 § 2 k.p.c. stanowił jedynie, że za Skarb
9
Państwa podejmuje czynności procesowe organ państwowej jednostki
organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ
jednostki nadrzędnej. Nie ulegało wówczas wątpliwości, że w przepisie tym chodzi
o tzw. statio fisci Skarbu Państwa zarówno w znaczeniu materialnoprawnym jak
i procesowym, a zatem o nieposiadającą osobowości prawnej jednostkę
organizacyjną Skarbu Państwa, z której działalnością materialnoprawną wiąże się
dochodzone roszczenie i która reprezentuje Skarb Państwa w procesie.
Wprowadzenie do art. 67 paragrafu trzeciego wiązało się z wejściem w życie
nowego przepisu art. 4171
k.c. przewidującego odpowiedzialność deliktową Skarbu
Państwa między innymi za tzw. bezprawie legislacyjne. Paragraf trzeci art. 67 k.p.c.
regulował reprezentację Skarbu Państwa w takich sprawach stanowiąc, że
w sprawie o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie ustawy lub
rozporządzenia niezgodnych z konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą,
a także w sprawie o naprawienie szkody wyrządzonej przez niewydanie takiego
aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa,
czynności procesowe za Skarb Państwa podejmuje minister właściwy do spraw
Skarbu Państwa. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 sierpnia 2006 r.
III CSK 138/05 (nie publ.) przepis ten stanowił lex specialis w stosunku do zasady
określonej w art. 67 § 2 k.p.c. W obu paragrafach użyto tego samego
sformułowania o „ podejmowaniu czynności procesowych za Skarb Państwa”,
w paragrafie drugim zawarto stwierdzenie ogólne, odnoszące się do wszystkich
kategorii spraw z udziałem Skarbu Państwa, natomiast w paragrafie trzecim
ustanowiono normę o charakterze wyjątkowym i o zakresie rodzajowo
ograniczonym tylko do kategorii spraw o tzw. bezprawie legislacyjne. W sprawach
tych Minister Skarbu Państwa przejął obowiązki reprezentanta Skarbu Państwa na
zasadach wyłączności. Nie było to jednak tylko zastępstwo procesowe, jak obecnie
reguluje rolę Prokuratorii Generalnej w sprawach z udziałem Skarbu Państwa
ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej, ale reprezentacja Skarbu
Państwa na takich samych zasadach, jak wskazane w art. 67 § 2 k.p.c. Intencją
ustawodawcy było, żeby jeden określony organ reprezentował Skarb Państwa w
sprawach, w których może chodzić o akty normatywne regulujące różnorodną
materię, łączącą się z działalnością niekiedy wielu różnych jednostek
10
organizacyjnych Skarbu Państwa. Określony w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24
września 1997 r. o działach administracji rządowej (jedn. tekst: Dz. U. z 2003 r., Nr
159, poz. 1548 ze zm.) zakres kompetencji Ministra Skarbu Państwa obejmujący
ochronę interesów Skarbu Państwa, z wyjątkiem spraw, które na mocy odrębnych
przepisów przypisane są innym działom, uzasadniał taki wybór statio fisci w
sprawach wskazanych w art. 67 § 3 k.p.c. Potwierdzeniem prawidłowości takiej
wykładni omawianego przepisu są nie tylko wskazane argumenty wynikające z
wykładni językowej i funkcjonalnej, lecz także wynikające z wykładni systemowej -
regulacji zawartej w art. 1060 § 1 i 1060 § 11
k.p.c., stanowiących odpowiedniki art.
67 § 2 i 3 k.p.c. w postępowaniu egzekucyjnym, po wydaniu wyroku zasądzającego
należność od Skarbu Państwa.
Z tych wszystkich względów prawidłowo Sąd Apelacyjny zastosował art. 67 §
3 k.p.c. wskazując Ministra Skarbu Państwa jako organ państwowej jednostki
organizacyjnej reprezentującej Skarb Państwa w zakresie roszczenia powoda
wywodzonego z tzw. deliktu normatywnego. Organ ten jest również właściwym
statio fisci według zasady określonej w art. 67 § 2 k.p.c. dla roszczenia powoda
opartego na zarzucie bezprawnej praktyki organów państwowych odpowiedzialnych
za realizację uprawnienia do zaliczenia wartości mienia pozostawionego za granicą
na poczet ceny zakupionych nieruchomości, polegającej na braku stosownych
informacji, ograniczaniu w skali krajowej ilości przetargów a następnie zaniechaniu
ich organizowania oraz niewłaściwej polityce polegającej na wyzbywaniu się
nieruchomości Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem ze wskazanym wyżej art. 25 ust.
1 ustawy o działach administracji rządowej do kompetencji Ministra Skarbu
Państwa należą sprawy dotyczące gospodarowania mieniem Skarbu Państwa.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej odpowiedzialność ta nie jest odpowiedzialnością
za działania państwowych osób prawnych, w tym Agencji Nieruchomości Rolnych
a zatem nie doszło do naruszenia art. 40 § 1 k.c. Wiąże się ona bowiem
z odpowiedzialnością za takie gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa,
by możliwe było zadośćuczynienie obowiązkowi realizacji uprawnień „zabużan”.
Także przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji
prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi
granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), uczyniły
11
Ministra Skarbu Państwa dysponentem Funduszu Rekompensacyjnego służącego
do realizacji świadczeń należnych „zabużanom”, a więc nadal z działalnością tej
jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa wiąże się realizacja omawianych
uprawnień.
Prawidłowo także Sąd Apelacyjny zastosował art. 67 § 2 k.p.c. określając
Wojewodę Pomorskiego jako organ państwowej jednostki organizacyjnej
podejmującej czynności procesowe za Skarb Państwa w zakresie zarzucanej
odpowiedzialności deliktowej polegającej na przeznaczaniu zbyt małej ilości
nieruchomości do przetargów na terenie województwa pomorskiego oraz pozostałe
wskazane wyżej, zarzucane uchybienia organizacyjne i informacyjne na terenie
tego województwa. O ile bowiem za tego rodzaju uchybienia dotyczące całego
kraju odpowiedzialność spoczywa, jak wskazano wyżej, na Ministrze Skarbu
Państwa, o tyle na terenie województwa to wojewoda wyraża zgodę na zbycie
przez starostę nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu
Państwa (art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n.) oraz jest odpowiedzialny za wykonywanie przez
organy rządowe i samorządowe zadań rządowych (art. 15 pkt 1 i 2 oraz art. 23, 24,
25 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie
(jedn. tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.). Na nim więc spoczywała
odpowiedzialność za realizację na terenie podległego mu województwa
omawianych uprawnień „zabużan”.
Prawidłowe określenie reprezentacji Skarbu Państwa w procesie
uwarunkowane jest rodzajem zgłoszonych roszczeń oraz zarzutów odnoszących
się do działań Skarbu Państwa i oczywiście nie przesądza o samej
odpowiedzialności i jej zakresie. Dopiero wykazanie przez powoda wszystkich
materialnoprawnych przesłanek tej odpowiedzialności w odniesieniu do
poszczególnych jednostek organizacyjnych reprezentujących Skarb Państwa
uzasadnia odpowiedzialność Skarbu Państwa reprezentowanego przez te
jednostki.
Przechodząc do materialnoprawnych zarzutów skargi kasacyjnej trzeba
stwierdzić, że prawidłowo Sąd Apelacyjny określił w rozpoznawanej sprawie
podstawę prawną odpowiedzialności Skarbu Państwa wskazując, że do chwili
12
wejścia w życie art. 4171
k.c. (1 września 2004 r.), podstawę tę stanowił art. 77
Konstytucji w zw. z art. 417 k.c. (rozumianym w sposób określony w wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 SK 18/00, OTK 2001/8/256),
a obecnie art. 417 i art. 4171
k.c. Jeżeli podstawę odpowiedzialności Skarbu
Państwa ma stanowić tzw. delikt legislacyjny, wykazanie tej przesłanki przed
sądem powszechnym, zarówno na gruncie art. 4171
k.c., jak i na gruncie art. 417
k.c. w zw. z art. 77 Konstytucji, było i jest możliwe tylko przez przedstawienie
stosownego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność
z konstytucją określonego przepisu prawa (porównaj między innymi wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 21 listopada 2003 r. I CK 323/02, OSNC 2004/6/103). Wyrok
taki jest decydujący zarówno co do samego faktu niezgodności z Konstytucją
określonej regulacji prawnej, jak i zakresu tej niezgodności, co oznacza, że sąd
powszechny ustalając bezprawne działania legislacyjne Skarbu Państwa jest
związany określonym przez Trybunał Konstytucyjny ich zakresem i nie może
zarzutu bezprawności rozciągać na nieobjęte wyrokiem Trybunału inne
uregulowania. Jeżeli natomiast podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa ma
stanowić zarzut zaniedbań legislacyjnych, okoliczność tę ustala sąd powszechny
samodzielnie w sprawie o odszkodowanie, z tym, że obowiązek wydania
określonego aktu prawnego musi wynikać z przepisu prawa. Stanowi tak wprost
przepis art. 4171
§ 4 k.c., który wprawdzie wszedł w życie dopiero z dniem
1 września 2004 r., jednak taką samą zasadę należało przyjąć, gdy
odpowiedzialność Skarbu Państwa za zaniechania legislacyjne opierała się na art.
417 k.c. w zw. z art. 77 Konstytucji. Sąd nie może samodzielnie określać, co jego
zdaniem powinno być objęte regulacją prawną i konstruować odpowiedzialności
Skarbu Państwa na zarzucie, że zaniechał uregulowania pewnych spraw, jeżeli
obowiązek takiej regulacji nie wynika z przepisu prawa.
W rozpoznawanej sprawie prawidłowo Sąd Apelacyjny ustalił, że powód
wykazał delikt legislacyjny przedstawiając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia
19 grudnia 2002 r. K 33/02 stwierdzający niezgodność z Konstytucją wskazanych
w nim przepisów. Prawidłowo też, co do zasady, określił czasowy zakres
obowiązywania niezgodnej z konstytucją regulacji prawnej, który faktycznie
obejmował okres od chwili wejścia w życie Konstytucji, gdy chodzi o niezgodność
13
z jej przepisami art. 17 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy
o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1994 r., Nr
1 poz. 3), od dnia 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie u.g.n.), gdy chodzi
o niezgodność z Konstytucją art. 212 i art. 213 u.g.n. oraz od dnia 1 stycznia 2002
r. gdy chodzi o niezgodność z Konstytucją art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 30 maja
1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz
Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. Nr 90, poz. 405, ze zm.), który wszedł w życie
z dniem 1 stycznia 2002 r. Stan ten trwał do chwili ogłoszenia omawianego wyroku
TK w dniu 8 stycznia 2003 r. W następnym okresie od dnia 8 stycznia 2003 r. do
dnia 30 stycznia 2004 r. (wejście w życie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r.
o zaliczaniu (…), a więc ponad rok nie obowiązywały żadne sprzeczne
z Konstytucją regulacje prawne w zakresie objętym sporem, co pominął Sąd
Apelacyjny, zaś po tej dacie obowiązywała wskazana wyżej ustawa, której przepisy,
w zakresie ograniczenia prawa do zaliczenia na poczet ceny nabycia
nieruchomości wartości mienia pozostawionego za granicą, Trybunał Konstytucyjny
uznał za sprzeczne z Konstytucją w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. K 2/04 (OTK-
A 2004/11/117), który w tym zakresie wszedł w życie z dniem 27 grudnia 2004 r.
Stwierdzić też trzeba, że określony przez Trybunał Konstytucyjny zakres
niezgodnej z Konstytucją regulacji obejmował tylko wyłączenie w tych przepisach
niektórych kategorii nieruchomości państwowych spod możliwości zaliczania
wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego na
poczet ceny nabycia nieruchomości. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że inne
regulacje prawne dotyczące uprawnień „zabużan”, były sprzeczne z Konstytucją lub
umowami międzynarodowymi. Potwierdził to także wyrok Europejskiego Trybunału
Praw Człowieka z dnia 22 czerwca 2004 r. (skarga nr 31443/96 J. Broniowski
przeciwko Polsce), który te same działania legislacyjne państwa polskiego uznał za
sprzeczne z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka
i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 i Dz. U. z 1995 r., Nr
36, poz. 175).
Zważywszy zatem na zakres czasowy i przedmiotowy wykazanej wyrokami
Trybunału Konstytucyjnego sprzeczności z Konstytucją omawianych regulacji
prawnych, nie ma podstaw, jak uczynił to Sąd Apelacyjny, do rozciągania opartej na
14
art. 417 k.c. w zw. z art. 77 Konstytucji oraz na art. 4171
§ 1 i 4 k.c.
odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa za tzw. bezprawie legislacyjne na
regulacje sprzed dnia wejścia w życie Konstytucji, takie jak na przykład przepisy
dokonujące komunalizacji mienia Skarbu Państwa (ustawa z dnia 10 maja 1990 r.-
Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę
o pracownikach samorządowych, Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Pomijając to, że
stanowiły one jeden z fundamentalnych elementów zmian ustrojowych
i generalnych przekształceń własnościowych a ich wydanie należało do
autonomicznego zakresu działań politycznych i ustrojowych państwa, to decydujące
z punktu widzenia zasad deliktowej odpowiedzialności Skarbu Państwa jest to, że
Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził ich niezgodności z Konstytucją, a zatem
nawet jeżeli doprowadziły one do zmniejszenia zasobu nieruchomości, z których
„zabużanie” mogli zaspokoić swoje roszczenia, pozostaje to bez znaczenia dla
deliktowej odpowiedzialności Skarbu Państwa. Sąd Apelacyjny zatem
bezpodstawnie powołał także te regulacje, jako jedno z działań Skarbu Państwa
prowadzących do zmniejszenia zasobu nieruchomości przeznaczonych na
realizację uprawnień „zabużan” i tym samym uzasadniających odpowiedzialność
Skarbu Państwa za szkodę powoda.
Bezpodstawnie także uznał, że we wskazanym okresie działania Skarbu
Państwa związane z organizowaniem przetargów na sprzedaż nieruchomości
z prawem do zaliczenia, były bezprawne i dlatego powód miał prawo powstrzymać
się od udziału w przetargach. Wbrew stanowisku Sądu drugiej instancji nie ma
bowiem podstaw prawnych do uznania, że przetargi były „organizowane na
podstawie ustawowego reżimu sprzecznego z Konstytucją i umową
międzynarodową”, skoro Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził sprzeczności
z Konstytucją przepisów określających zasady organizowania takich przetargów
a jedynie ustawowe wyłączenia z nich niektórych rodzajów nieruchomości.
Podobnie nie ma podstaw do przyjęcia deliktowej odpowiedzialności strony
pozwanej za zarzucane przez Sąd drugiej instancji zaniedbania organizacyjne
i informacyjne w „fazie realizacji prawa zaliczania” przez organizowanie przetargów
bez właściwej informacji o ilości, wielkości, położeniu nieruchomości
przeznaczonych do takich przetargów oraz przez „nie wykształcenie mechanizmów
15
pozwalających uprawnionym na racjonalne podejmowanie decyzji o udziale
w przetargach”. Nie ma podstaw do uznania takich zachowań Skarbu Państwa za
czyn niedozwolony polegający na zaniechaniu legislacyjnym, skoro żaden przepis
prawa nie przewiduje wydania aktów normatywnych regulujących te kwestie (art.
4171
§ 4 k.c.). Nie ma także podstaw do uznania ich za działania lub zaniechania
niezgodne z prawem, w rozumieniu art. 417 k.c., skoro nie zostało wykazane, że
były one sprzeczne z przepisami prawa.
W konsekwencji trafnie skarżący Skarb Państwa zarzucił bezpodstawne
rozszerzenie zakresu jego odpowiedzialności na zachowania, które w świetle art.
4171
§ 1 i 4 k.c. nie mogą być uznane za bezprawie legislacyjne ani za zachowania
sprzeczne z prawem, w rozumieniu art. 417 k.c.
Nie to jednak jest decydujące dla skuteczności skargi kasacyjnej, skoro
niewątpliwie wykazane zostało bezprawie legislacyjne w zakresie określonym przez
Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyżej wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r., co
mogło uzasadniać odpowiedzialność deliktową Skarbu Państwa. Decydujące
natomiast jest to, że wbrew stanowisku Sądu Apelacyjnego, nie można uznać, iż
powód wykazał istnienie pozostałych przesłanek odpowiedzialności deliktowej
Skarbu Państwa, to jest szkody pozostającej w normalnym związku przyczynowym
z wyżej określonym deliktem.
Jak powszechnie przyjmuje się w literaturze i co podkreślił także Sąd
Najwyższy między innymi w postanowieniu z dnia 30 maja 2003 r. III CZP 34/03
oraz we wskazanym już wyroku z dnia 21 listopada 2003 r. I CK 232/02, nie można
przyjmować, że abstrakcyjny z natury rzeczy charakter normy prawnej sprzecznej
z Konstytucją, stanowiącej zdarzenie, za które władza publiczna ponosi
odpowiedzialność, wyznacza automatycznie krąg poszkodowanych, obejmujący
wszystkich, którzy są potencjalnie zagrożeni konsekwencjami prawnymi
zastosowania wadliwej normy prawnej. Konsekwencje wadliwości normatywnej
muszą być po stronie poszkodowanego na tyle skonkretyzowane, aby można było
ustalić istnienie adekwatnego związku przyczynowego (art. 361 § 1 k.c.). Jeżeli
niezgodna z prawem norma ogranicza możliwość realizacji prawa podmiotowego
uprawnionego, to dopiero podjęta przezeń przynajmniej próba zrealizowania tego
16
prawa, uniemożliwiona przez działanie normy niezgodnej z Konstytucją, może
dawać podstawę do ustalenia normalnego związku przyczynowego. Nie daje
natomiast takiej podstawy sama potencjalna możliwość niezrealizowania prawa,
jeżeli w ogóle nie podjęto próby jego realizacji. Jeśli nawet uprawniony byłby
w stanie przeprowadzić dowód tego, że wadliwa norma prawna uniemożliwia
realizację przysługującego jemu i innym uprawnionym prawa i na skutek tego
pozbawia go korzyści majątkowej, to taka szkoda ma charakter szkody nawet nie
hipotetycznej, a jedynie ewentualnej i w świetle art. 361 § 2 k.c. nie podlega
naprawieniu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba
stwierdzić, że samo wykazanie przez powoda, że niezgodne z konstytucją normy
prawne ograniczały możliwość realizacji przez „zabużan” ich prawa majątkowego
w postaci prawa do zaliczenia na poczet ceny nabywanej nieruchomości wartości
mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego nie jest
wystarczające, bowiem wskazuje tylko na szkodę ewentualną. Konieczne jest
wykazanie, że powód próbował zrealizować przysługujące mu prawo i wadliwa
regulacja prawna mu to uniemożliwiła. W istocie bowiem przy delikcie
normatywnym szkoda nie jest skutkiem samego wydania aktu prawnego
sprzecznego z Konstytucją, ale skutkiem jego stosowania i żeby można było
przyjąć adekwatny związek przyczynowy, uprawniony powinien wykazać, że jego
szkoda była skutkiem zastosowania wobec niego wadliwej normy prawnej, to jest,
że faktycznie znalazł się w konkretnej sytuacji stosowania tego przepisu i na jego
podstawie odmówiono mu realizacji jego prawa.
Jeżeli, jak ustaliły Sądy obu instancji, powód po dniu 16 grudnia 1998 r. nie
wziął udziału w żadnym przetargu na sprzedaż nieruchomości z prawem zaliczenia
i jak sam stwierdził zainteresowany był tylko nieruchomościami na terenie
Trójmiasta, to nie można przyjąć, że wykazał, iż określone wyżej bezprawie
legislacyjne wywarło jakikolwiek wpływ na jego sytuację majątkową. Jak wskazał
Sąd Najwyższy w cytowanym już wyroku z dnia 21 listopada 2003 r. I CK 323/02
a także w wyrokach z dnia 19 listopada 2005 r. V CK 245/04, z dnia
13 października 2005 IV CK 174/05 i z dnia 31 marca 2005 r. V CK 309/04 (nie
publ.), osoby uprawnione do realizacji swojego prawa do rekompensaty w sposób
17
określony w art. 212 u.g.n. nie tylko mogły wykorzystać te możliwości, lecz powinny
to uczynić. Nie jest wystarczające ustalenie, że w istniejącym stanie prawnym było
to utrudnione, bowiem jest rzeczą powszechnie znaną, że mimo stwierdzonych
wadliwości legislacyjnych i ich skutku w postaci ograniczonego zasobu
nieruchomości, z których „zabużanie” mogli zrealizować swoje uprawnienia oraz
zbyt małej liczby organizowanych przetargów, zdecydowana większość
uprawnionych zrealizowała swoje prawo. Także powód, w ustalonym przez Sąd
Apelacyjny „okresie bezprawia legislacyjnego”, zrealizował to prawo
w przeważającym zakresie, co wprost podważa jego zarzuty i ustalenia Sądu
Apelacyjnego, że wadliwa regulacja prawna i jej wadliwe wykonanie, praktycznie
uniemożliwiały realizacje tego prawa. Nie bez znaczenia jest także i ta okoliczność,
że bez wątpienia w okresie od 8 stycznia 2003 r. do 30 stycznia 2004 r., gdy na
mocy wyroku TK z dnia 19 grudnia 2002 r. wyeliminowane zostały niezgodne
z Konstytucją regulacje prawne i jeszcze nie weszła w życie ustawa z dnia
12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu (…), nie obowiązywały żadne ograniczenia w prawie
zaliczania i wielu uprawnionych zrealizowało w tym okresie w pełni przysługujące
im prawo (porównaj między innymi sprawę Sądu Najwyższego III CZP 25/06).
W tym stanie rzeczy, dla ustalenia adekwatnego związku przyczynowego,
konieczne było wykazanie przez powoda, że podjął próbę realizacji
przysługującego mu na podstawie art. 212 u.g.n. prawa i nie mógł go zrealizować
z powodu wadliwej legislacji.
Spoczywający na państwie obowiązek umożliwienia uprawnionym realizacji
prawa do zaliczenia nie był związany z miejscem ich zamieszkania. Stąd
zainteresowanie „zabużan” jego realizacją nie mogło ograniczać się tylko do tego
terenu. Nie może zatem usprawiedliwiać nie brania przez powoda udziału
w przetargach to, że był zainteresowany tylko nieruchomościami w T. Jak
wskazano wyżej nie można także uznać, że powód miał prawo powstrzymać się od
udziału w przetargach ze względu na organizowanie ich w stanie „bezprawia
legislacyjnego”. Nie ma też podstaw, do przyjęcia, jak uczynił to Sąd Apelacyjny, że
udział w przetargach narażałoby go to na uszczerbek majątkowy, skoro nie
dokonano w tym zakresie żadnych ustaleń dotyczących jego sytuacji a rozważania
18
Sądu mają charakter teoretyczny i dotyczą wyłącznie szkody ewentualnej,
pozostającej bez znaczenia dla odpowiedzialności odszkodowawczej.
Trzeba więc uznać, że skoro powód nie wykazał, że mimo podjętych starań
nie mógł skorzystać z prawa do zaliczenia, a nie ma podstaw do przyjęcia, że miał
prawo starań takich nie podejmować, to jego roszczenie o odszkodowanie z tytułu
niemożności realizacji uprawnienia przyznanego mu w art. 212 u.g.n. lub z tytułu
obniżenia jego wartości, nie może być uwzględnione wobec niewykazania szkody
pozostającej w normalnym związku przyczynowym z deliktem legislacyjnym.
Z uwagi na to, że podstawa kasacyjna naruszenia prawa materialnego - art.
417 k.c. w zw. z art. 77 Konstytucji, art. 417 k.c., art. 4171
§ 1 i 4 k.c. oraz art. 361 §
1 i 2 k.c. - okazała się uzasadniona a podstawa naruszenia przepisów
postępowania bezzasadna, zachodziły podstawy z art. 39816
k.p.c. do uchylenia
zaskarżonego wyroku i oddalenia apelacji w całości. Biorąc pod uwagę charakter
sprawy oraz problemy prawne związane z dochodzeniem i dowodzeniem
roszczenia będącego jej przedmiotem, Sąd Najwyższy na podstawie art. 102 k.p.c.
w zw. z art. 39821
i art. 391 § 1 k.p.c. nie obciążył powoda kosztami postępowania
kasacyjnego.