Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 6 czerwca 2007 r., III CSK 464/06
Prawo do żądania wykupu gruntu ze względu na ustanowienie strefy
ochronnej powstałe na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia
1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. Nr 3, poz. 6 ze zm.) nie
wygasało, mimo likwidacji strefy na podstawie art. 26 ust. 2 i 4 ustawy z dnia
27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy
o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.).
Sędzia SN Iwona Koper (przewodniczący)
Sędzia SN Grzegorz Misiurek
Sędzia SN Zbigniew Strus (sprawozdawca)
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Aleksandra W. przeciwko Gminie
Miasta B. o wykup nieruchomości, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w
Izbie Cywilnej w dniu 6 czerwca 2007 r. skargi kasacyjnej strony pozwanej od
wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 4 maja 2006 r.
oddalił skargę kasacyjną i zasądził od pozwanej na rzecz powoda kwotę 3600
zł tytułem zwrotu kosztów procesu postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Powód domagał się złożenia przez pozwaną Gminę B. oświadczenia woli
następującej treści: „Gmina Miasta B. kupuje od powoda Aleksandra W.
nieruchomość położoną w K., składającą się z działek ewidencyjnych nr 145 i
143/2, objętą księgą wieczystą nr (...), prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Bochni,
za cenę 590 000 zł".
Wyrokiem z dnia 24 marca 2004 r. Sąd Okręgowy w Tarnowie zobowiązał
pozwaną do złożenia takiego oświadczenia, ustalając, że decyzją Wojewody T. z
dnia 11 sierpnia 1980 r. utworzono w odległości około 180 m od nieruchomości
powoda składowisko ziemi i stałych odpadów komunalnych oraz utworzono 500-
metrową strefę ochrony sanitarnej wysypiska, a decyzją z dnia 26 maja 1993 r.
zmodyfikowana została jej szerokość. Decyzją z dnia 28 stycznia 1994 r. Minister
Gospodarki Przestrzennej stwierdził, że pierwsza z wymienionych decyzji wydana
została z rażącym naruszeniem prawa lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności ze
względu na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych.
W latach 1999-2000 r. pozwana przeprowadziła rekultywację składowiska i
obecnie jest ono nieczynne, pozostały jednak skutki jego istnienia. Składowisko
spowodowało trwałe skażenie wód podziemnych w jego rejonie, także na
nieruchomości powoda. Powoduje to niemożliwość wykorzystania wody na cele
spożywcze i gospodarcze. Powód ma trudności ze zbyciem wyprodukowanych
warzyw i nie może znaleźć nabywcy nieruchomości. Odmówiono mu zezwolenia na
prowadzenie innej działalności (piekarni).
Jako podstawę prawną wyroku Sąd Okręgowy wskazał art. 84 ust. 1 ustawy z
dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. Nr 3, poz. 6
ze zm., jedn. tekst: Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm. – dalej: „u.o.k.ś.").
Sąd Apelacyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 listopada 2004 r. zmienił
wyrok Sądu pierwszej instancji i powództwo oddalił. Uznał, że przedstawioną w
postępowaniu apelacyjnym decyzją Wojewody M. z dnia 26 kwietnia 2004 r.,
orzekającą wygaśnięcie decyzji Wojewody T. z dnia 26 maja 1993 r., strefa
ochronna wokół składowiska uległa likwidacji. Według oceny tego Sądu, strefa
ochrony sanitarnej utworzona decyzją Wojewody T. z dnia 11 sierpnia 1980 r. nie
jest strefą ochronną w rozumieniu art. 71 u.o.k.ś., a gdyby nawet uznać, że decyzje
z 1980 i 1993 r. dotyczyły takiej strefy, to późniejsza decyzja z 1993 r. spowodowała
utratę mocy prawnej decyzji z 1980 r. w części dotyczącej ustanowienia strefy
ochronnej. Z tego względu podstawą istnienia strefy ochronnej była decyzja z
1993 r., której wygaśnięcie nie konwalidowało wcześniej uchylonej decyzji, lecz
spowodowało likwidację strefy. Odpadła zatem przesłanka – położenie
nieruchomości w strefie ochronnej – konieczna do uwzględnienia powództwa na
podstawie art. 84 ust. 1 u.o.k.ś.
Sąd Najwyższy po rozpoznaniu kasacji powoda, wyrokiem z dnia 29 listopada
2005 r., III CK 250/05, uchylił wyrok Sądu drugiej instancji i przekazał sprawę temu
Sądowi do ponownego rozpoznania. Wyraził pogląd, że art. 84 ust. 1 u.o.k.ś. wiąże
zasadność roszczenia powoda z ustanowieniem i istnieniem strefy ochronnej w
rozumieniu art. 71 ust. 1 u.o.k.ś., obejmującej jego nieruchomość. Stosownie do art.
71 ust. 2 i 3 u.o.k.ś., takie strefy mogły być tworzone na podstawie m.in. przepisów
szczególnych. Wobec powzięcia wątpliwości przez Sąd drugiej instancji co do
charakteru strefy ustanowionej decyzją Wojewody T. z dnia 11 sierpnia 1980 r.,
Sąd Najwyższy nakazał wyjaśnienie jej charakteru przez ustalenie podstawy
prawnej utworzenia z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 24 października
1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). (...)
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 4 maja 2006 r. oddalił apelacje obu stron,
przyjmując okoliczności faktyczne ustalone w pierwszej instancji, uzupełnione o
zdarzenia, które nastąpiły po ogłoszeniu wyroku Sądu Okręgowego. Od dnia 29
listopada 2004 r. toczyło się postępowanie o wygaśnięcie strefy ochronnej
ustanowionej w 1980 r. na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Po
ustaleniu w tym postępowaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny kompetencji
Wojewody M., organ ten decyzją z dnia 24 marca 2006 r. z urzędu stwierdził na
podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy –
Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw
(Dz.U. Nr 100, poz. 1085) wygaśnięcie decyzji z dnia 11 sierpnia 1980 r. w części
dotyczącej ustanowienia strefy ochrony sanitarnej (500 m) dla przedmiotowego
zwałowiska ziemi i odpadów komunalnych w K. Władający wysypiskiem w terminie
określonym w art. 26 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. nie przedstawił dowodów
potwierdzających ograniczenie szkodliwego wpływu oddziaływania na środowisko
umożliwiających dokonanie korekty istniejącej strefy bądź wygaśnięcia mocy decyzji
o jej utworzeniu.
Sąd Apelacyjny dokonał również oceny charakteru strefy ochronnej, o którą
chodzi w sprawie, i wyraził zapatrywanie, że została utworzona na podstawie Prawa
budowlanego, co nie wyklucza uznania jej za równoważną ze strefą ustanowioną na
podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu
środowiska, ze względu na art. 111 ust. 1 i art. 112 ust. 2 tej ustawy, pozwalające
uzupełniać decyzje wydawane na podstawie Prawa budowlanego, tak aby
odpowiadały one „warunkom i wymaganiom wynikającym z ustawy".
Rozstrzygając o skutkach decyzji Wojewody T. z dnia 26 maja 1993 r., której
nieważność stwierdził Minister Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych w
decyzji z dnia 4 sierpnia 1995 r., Sąd drugiej instancji uznał brak jej wpływu na
decyzję z dnia 11 sierpnia 1980 r. Ponieważ decyzja ta nie była ostateczna w chwili
orzekania przez Sąd Apelacyjny, nie można było uwzględnić zarzutu pozwanej, że
strefa ochronna utworzona decyzją z dnia 11 sierpnia 1980 r. przestała istnieć.
Wartość nieruchomości ustalono na podstawie opinii biegłego Jerzego C.;
biegły wskazał, że według metody odtworzeniowej wartość wynosi kwotę 590 000
zł, a według metody dochodowej – kwotę 618 700 zł.
Skargę kasacyjną wniosła pozwana Gmina opierając ją na zarzucie
naruszenia art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego
wyroku i przekazania sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.
Podniosła, że w piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2006 r. żądała zawieszenia
postępowania do chwili, gdy decyzja stanie się ostateczna. Stwierdziła, że
Wojewoda M. nadał decyzji z dnia 24 marca 2006 r. charakter deklaratoryjny,
dlatego można było się na nią powoływać, gdy stała się ostateczna. Skarżąca
przyznała, że dnia 28 maja 2006 r. została wydana decyzja Ministra Środowiska
utrzymująca w mocy decyzję Wojewody. Z tej decyzji wynika, że od dnia 31 grudnia
2005 r. nie istnieje już żadna strefa ochronna i roszczenie jest bezpodstawne.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 listopada 2005 r., III CK 250/05 nakazał
wyjaśnienie, czy strefa ochronna została utworzona na podstawie przepisów ustawy
z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska albo innych
przepisów (np. Prawa budowlanego) i w jakim stosunku do siebie pozostają decyzje
Wojewody T. z dnia 11 sierpnia 1980 r. i z dnia 26 maja 1993 r., ponieważ w
wypadku całkowitego uchylenia pierwszej z wymienionych decyzji przez drugą i
„wyeliminowania jej z obrotu", nie byłoby podstawy do istnienia strefy ochronnej
jako przesłanki roszczenia o wykup nieruchomości. Strefa ta nie istniałaby również,
gdyby podstawą jej utworzenia była decyzja z dnia 26 maja 1993 r. uznana za
nieważną. Wskazania te i ocena prawna wiązały Sąd Apelacyjny oraz Sąd
Najwyższy ponownie rozpoznający skargę kasacyjną (art. 39820
k.p.c.).
Rozpoznając ponownie sprawę na skutek apelacji strony pozwanej Sąd
Apelacyjny uznał, że utworzenie strefy ochronnej było skutkiem decyzji z dnia 11
sierpnia 1980 r., a podstawę materialnoprawną stanowił art. 20 ust. 2 Prawa
budowlanego. Użycie nazwy „strefa ochrony sanitarnej" nie miało znaczenia dla
treści decyzji wynikającej z jej osnowy, a utworzony w tym trybie obszar chroniony
był równoważny ze strefami ustanawianymi na podstawie ustawy o ochronie i
kształtowaniu środowiska.
Sąd Apelacyjny orzekający po raz drugi odmówił znaczenia toczącemu się
postępowaniu i wydaniu przez Wojewodę z urzędu decyzji w przedmiocie
wygaśnięcia strefy ochronnej ustanowionej w 1980 r., zajmując stanowisko
podzielane przez Sąd Najwyższy rozpoznający skargę kasacyjną, że skutki tej
decyzji mogą nastąpić w przyszłości, jeżeli stanie się ona ostateczna.
Pozwana Gmina, podważając decyzję procesową Sądu drugiej instancji
kontynuującego postępowanie, zamiast – jak utrzymuje skarżąca – zawieszenia
postępowania, wskazał prejudycjalny charakter postępowania administracyjnego
oraz działanie wsteczne decyzji deklaratoryjnych stwierdzających istnienie, zakres i
skutki stosunku prawnego powstałego wcześniej z mocy przepisów prawa. Nie
kwestionując deklaratoryjnego charakteru decyzji Wojewody M. z dnia 24 marca
2006 r., skarżąca wyprowadziła wniosek o wygaśnięciu strefy z dniem 31 grudnia
2005 r. i wygaśnięciu roszczenia powoda o wykup nieruchomości.
Wobec niekwestionowanego przez Sąd Apelacyjny ustalenia, że strefa
ochronna została utworzona i nie wygasła na podstawie decyzji Wojewody z dnia
26 maja 1993 r., nie budzi wątpliwości powstanie prawa podmiotowego po stronie
powoda, uzasadniającego – co do zasady – roszczenia odszkodowawcze.
Zgodnie z powszechnym zapatrywaniem, prawo podmiotowe może być
zniweczone tylko na szczególnej podstawie. W ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. o
wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o
zmianie niektórych ustaw, ani w innej, nie ma przepisu stanowiącego o wygaśnięciu
nabytych praw podmiotowych. Przeciwnie, art. 26 ust. 5 stanowi, że właściciel
nieruchomości położonej w strefie ochronnej może do dnia 31 grudnia 2005 r.
żądać wykupu nieruchomości lub jej zamiany na inną, na zasadach określonych w
art. 129-134 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (jedn.
tekst: Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), jeżeli korzystanie z niej w sposób
dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami. Ze
względu na określony w art. 62 tej ustawy dzień wejścia w życie m.in. art. 26 ust. 5
oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska uzasadniony jest wniosek, że
ustawodawca przedłużył poza okres obowiązywania ustawy dotychczasowej termin
dochodzenia zasadniczego roszczenia z niej wynikającego dla właścicieli
dotkniętych skutkami ustanowienia strefy ochronnej (ograniczenia wykorzystywania
terenu). Oznacza to poszanowanie powstałych wcześniej praw podmiotowych i
wynikających z nich roszczeń.
Związki między utrzymaniem stref ochronnych a roszczeniami właścicieli
nieruchomości widoczne są w świetle postanowień art. 26 ust. 1, 2, 4 i 6 ustawy z
dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska.
Nałożono w nich przede wszystkim obowiązek ograniczenia szkodliwego
oddziaływania na środowisko do terenu, do którego mają tytuł prawny. Orzeczenie
o wygaśnięciu wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów, decyzji w
sprawie stref ochronnych (art. 26 ust. 2) było wydawane w razie zadośćuczynienia
obowiązkowi ustawowemu oraz w razie niewykonania obowiązku (art. 26 ust. 2 i
ust. 4), jednakże w pierwszym wypadku wojewódzki inspektor ochrony środowiska
nakazywał wstrzymanie działalności szkodliwej dla środowiska (art. 26 ust. 6),
czego nie mógł orzec w razie ograniczenia oddziaływania szkodliwego (art. 26 ust.
4). Zróżnicowanie sankcji oraz jednakowy termin do wykonania czynności
naprawczych i zgłoszenia roszczenia o wykup nieruchomości (art. 26 ust. 5)
pozwala stwierdzić niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej opartego na błędnej
wykładni art. 84 ust. 1 u.o.k.ś., zrównującej wszelkie przypadki wygaśnięcia decyzji
o ustanowieniu strefy ochronnej wydanych przed dniem 1 października 2001 r.
Wykładnia taka podważałaby racjonalność ustawodawcy (...). Ustanowienie prawa
wykupu również w nowym Prawie ochrony środowiska i poddanie regułom tego
Prawa roszczeń wynikających ze zdarzeń podlegających ustawie z 1980 r.
wskazuje na ciągłość ochrony osób trzecich niemających istotnego wpływu na
szkodliwe oddziaływanie urządzeń szkodliwych dla środowiska. Bezwzględna utrata
wcześniej zgłoszonego roszczenia, ze względu na wygaśnięcie decyzji
ustanawiającej strefę ochronną, niezależna od przyczyny takiej decyzji wojewody,
byłaby nieusprawiedliwionym i nieznajdującym oparcia w przepisach ustawy
przywilejem dla podmiotu szkodzącego środowisku, który wskutek zwłoki byłby
zwolniony z obowiązku wykupienia nieruchomości, nieprzydatnej dla właściciela.
W rozpoznawanej sprawie pozwana Gmina nie wykazała, że w terminie
zakreślonym w art. 26 ust. 1 ograniczyła szkodliwe oddziaływanie wysypiska,
dlatego nie może skutecznie powoływać się na odmowę zawieszenia postępowania
jako uchybienie procesowe mające wpływ na treść wyroku, jeżeli podstawę decyzji
Wojewody M. z dnia 24 marca 2006 r. stanowiło właśnie nieprzedstawienie
dowodów ograniczenia szkodliwego oddziaływania na środowisko.
Skarżąca wsparła podnoszony zarzut wywodem zmierzającym do wykazania
skutku wstecznego decyzji Wojewody M. z dnia 26 marca 2006 r. Z zapatrywaniem
takim nie można się zgodzić. Powoływany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego
Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1998 r., IV SA 889/96 (nie publ.) nie jest
adekwatny do rozpatrywanego zagadnienia, ponieważ wyjaśniono w nim skutek
wsteczny decyzji o podleganiu nieruchomości ziemskiej dekretowi o
przeprowadzeniu reformy rolnej, mimo deklaratoryjnego jej charakteru.
Sformułowania art. 26 ust. 1 nie dają natomiast podstawy do określania skutków
decyzji w kategorii wstecznego działania, a oznaczony w nim termin dotyczy
spełnienia się wszystkich warunków prawnych umożliwiających wydanie z urzędu
orzeczenia o wygaśnięciu decyzji ustanawiającej strefę ochronną.
Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Sąd Najwyższy
oddalił ją na podstawie art. 39814
k.p.c.