Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 213/07
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 12 września 2007 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Gerard Bieniek (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Elżbieta Skowrońska-Bocian
SSN Dariusz Zawistowski
w sprawie z powództwa I. K.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Skarbu Państwa
o odszkodowanie,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 12 września 2007 r.,
skargi kasacyjnej powoda
od wyroku Sądu Apelacyjnego […]
z dnia 13 grudnia 2006 r.,
oddala skargę kasacyjną i odstępuje od obciążenia powoda
kosztami postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r. Sąd Okręgowy. zasądził od Skarbu
Państwa - Ministra Skarbu Państwa na rzecz I. K. kwotę 650 000 zł z ustawowymi
odsetkami, czyniąc następujące ustalenia faktyczne:
Nieruchomość gruntowa położona we wsi W., w gminie G., uchwałą Sądu
Okręgowego w K. z dnia 4 kwietnia 1931 r., została podzielona na trzy odrębne
nieruchomości. Wyłączną właścicielką jednej z trzech wyodrębnionych wskutek
podziału nieruchomości, wpisanej do wykazu hipotecznego pod nr Iwh [...], została
matka powoda, J. z L. K. Nieruchomość miała powierzchnię 35 ha 13a 29 m2
, w
tym 30 ha 8a 32 m2
stanowiły użytki rolne.
Decyzją Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia 6 czerwca 1945 r.
uznano, że wskazana nieruchomość, ze względu na powierzchnię, nie spełnia
przesłanek do parcelacji z art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944
r. o przeprowadzeniu reformy rolnej; decyzja ta, o niepodleganiu nieruchomości
pod działanie dekretu PKWN, wobec jej niezaskarżenia do właściwych organów
administracyjnych, jest decyzją ostateczną.
W Oddziale Archiwum Państwowego w N. natrafiono na wzmiankę, że
majątek ziemski W. oczekuje na wydanie zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform
Rolnych na podstawie art. 1 pkt 4 i art. 3 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o
przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa.
W Archiwum Akt Nowych w W. nie odnaleziono jednak zarządzenia dotyczącego
majątku matki powoda wydanego na podstawie przepisów powołanego dekretu.
Matka powoda została wysiedlona z majątku 7 marca 1945 r., z zakazem
stałego zamieszkiwania na terenie powiatu m., następnie została osadzona w
areszcie Powiatowego Urzędu Bezpieczeństwa w M. Wówczas doszło do
dokonania faktycznej parcelacji nieruchomości.
Uchwałą Sądu Grodzkiego w D. z dnia 24 grudnia 1947 r. zarządzono wpis
prawa własności i w miejsce matki powoda wpisano Skarb Państwa. Jako
podstawę wpisu podano dekret PKWN o reformie rolnej oraz zaświadczenie
Starosty Powiatowego w M. z 22 grudnia 1947 r.
3
Na skutek opisanego, bezprawnego, działania władzy publicznej, matka
powoda utraciła własność nieruchomości.
Powód jest jedynym spadkobiercą J. z L. K.
Sąd Okręgowy uwzględniając powództwo wskazał, że faktyczne
rozparcelowanie przedmiotowej nieruchomości było bezprawne, podobnie jak
ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela. Za podstawę prawną
odpowiedzialności Skarbu Państwa przyjął art. 145 k.z. w związku z art. 121
Konstytucji z dnia 17.03.1921 r. odrzucając stanowisko, że przed wejściem w życie
ustawy z dnia 15.11.1956 r. o odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone
przez funkcjonariuszy państwowych (Dz.U. Nr 54, poz. 243) brak było podstaw do
kreowania odpowiedzialności Skarbu Państwa za skutki działań w sferze imperium.
Uznał, też, że podnoszony zarzut przedawnienia stanowi nadużycie prawa.
Odmiennej oceny prawnej dokonał Sąd Apelacyjny, który wyrokiem z dnia
13.12.2006 r. zmienił zaskarżony wyrok i powództwo oddalił. Sąd ten wskazał, że
skoro szkoda powstała w latach 1945 – 47, to istotnie należy zastosować
w sprawie przepisy kodeksu zobowiązań, na gruncie których nie było podstaw
kreowania odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone działaniami
w sferze imperium. Taką podstawę stworzyły dopiero przepisy ustawy z dnia
15.11.1956 r. o odpowiedzialności Państwa (...). W tej ustawie zawarto przepis
intertemporalny art. 6, który przewidywał swoiste przedawnienie roszczeń (3 letnie,
10 – letnie i roczne). W świetle tego przepisu roszczenie jest przedawnione nawet
przy przyjęciu, że bieg termin przedawnienia uległ zawieszeniu przez okres do
czerwca 1989 r. z przyczyn natury politycznej. Okoliczności sprawy nie uzasadniają
również stanowiska, że podniesiony zarzut przedawnienia należy ocenić
w kategoriach nadużycia prawa.
Powód zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego w części oddalającej powództwo
w drodze skargi kasacyjnej. Zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.:
 art. 121 Konstytucji Marcowej oraz art. 135 i 145 k.z. przez ich błędną
wykładnię;
4
 art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15.11.1956 r. o odpowiedzialności Państwa za
szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych przez niewłaściwe
zastosowanie;
 art. 5 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie.
Nadto zarzucił naruszenie art. 328 § 2 k.p.c. przez to, że nie wskazano przyczyn
odmowy zastosowania art. 5 k.c. oraz niewskazanie jednoznacznie podstawy
i przyczyn oddalenia powództwa. Wskazując na powyższe powód wniósł
o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i orzeczenie co do istoty sprawy przez
oddalenie apelacji pozwanego względnie o przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Zgodne jest stanowisko sądów obu instancji, a także stron procesu, że
treść art. XXVI przepisów wprowadzających kodeks cywilny jednoznacznie
przesądza kwestię, w świetle jakich przepisów należy ocenić merytoryczną
zasadność roszczenia powoda. Skoro szkoda powoda polega na bezprawnym
pozbawieniu własności nieruchomości jego poprzednika prawnego, co nastąpiło
w latach 1945 – 1947 r., to w rachubę wchodzą przepisy obowiązujące przed
wejściem w życie kodeksu cywilnego. Rzecz jednak w tym, jakie przepisy
dotychczasowe w rozumieniu art. XXVI pwkc zastosować. Powód, a w ślad za nim
Sąd Okręgowy odwołał się do przepisów obowiązujących w okresie wyrządzenia
szkody wskazując, że w rachubę wchodzi art. 121 ustawy z dnia 17.03.1921 r. –
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 44, poz. 267) oraz przepisy
kodeksu zobowiązań, w szczególności art. 145 k.z. i na podstawie tych przepisów
wyprowadził wniosek o odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody związane
z bezprawnym działaniem funkcjonariuszy publicznych. Pozwany Skarb Państwa, a
w ślad za nim Sąd Apelacyjny uznał, że przepis art. 121 Konstytucji Marcowej nie
mógł stanowić samodzielnej podstawy odpowiedzialności Skarbu Państwa,
natomiast na podstawie art. 145 k.z. nie sposób przyjąć odpowiedzialności tego
podmiotu za działania w sferze imperium. Taką odpowiedzialność wprowadziła
dopiero ustawa z dnia 15.11.1956 r. o odpowiedzialności Państwa za szkody
wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych i przepisy tej ustawy są właściwe
5
dla merytorycznej oceny roszczenia powoda. Na gruncie zaś art. 6 tej ustawy
roszczenie powoda uległo przedawnieniu i to nawet przy przyjęciu zawieszenia
biegu przedawnienia do czerwca 1989 r.
Istota sporu sprowadza się do ustalenia właściwych przepisów
dotychczasowych, na podstawie których należy oceniać, zasadność roszczenia
powoda. Prima facie odpowiedź wydaje się oczywista. W rachubę wchodzą
przepisy obowiązujące w czasie wyrządzenia szkody, czyli Konstytucja Marcowa
i przepisy kodeksu zobowiązań. Jeśli chodzi o przepisy tej Konstytucji to należy
zauważyć, że Polska na pewno była jednym z pierwszych krajów, w którym
nastąpiła konstytucjonalizacja prawa obywatelskiego do kompensacji należnej
w wypadku szkody wyrządzonej działaniem władzy publicznej. Art. 121 tej
Konstytucji stanowi bowiem, że „każdy obywatel ma prawo do wynagrodzenia
szkody, jaką wyrządziły mu organy władzy państwowej cywilnej i wojskowej, przez
działalność urzędową niezgodną z prawem albo obowiązkiem służby.
Odpowiedzialnym za szkodę jest Państwo solidarnie z winami organami;
wniesienie skargi przeciw Państwu i przeciw urzędnikom nie jest zależne od
zezwolenia władzy publicznej. Tak samo odpowiedzialne są gminy i ciała
samorządowe oraz organy tychże. Przeprowadzenie tej zasady określają odrębne
ustawy”. Ma rację Sąd Apelacyjny, że wśród przedstawicieli nauki prawa niewielu
było zwolennikami tezy, ze Konstytucja Marcowa mogła być w tym punkcie
bezpośrednio zastosowana. Takie też stanowisko prezentował Sąd Najwyższy,
który w orzeczeniu z dnia 16.12.1927 r. SN I C 595/26 (Zbiór roszczeń SN 181/97)
stwierdził, że przepis art. 121 Konstytucji Marcowej wyrażający zasadę
odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone obywatelom przez organy
władzy państwowej, zarówno cywilnej, jak i wojskowej jest przepisem jedynie
programowym i do czasu wprowadzenia ustawy normującej sam zakres i szczegóły
zapowiedzianej odpowiedzialności Skarbu Państwa, odpowiedzialność ta nie może
opierać się wyłącznie na powyższym przepisie, lecz zachodzi jedynie tylko o tyle,
o ile dany przypadek podpada pod pojęcia unormowane ogólnymi przepisami
kodeksu zobowiązań. Powyższe nie oznacza wszakże, że to ogólna myśl
o odpowiedzialności władzy publicznej wyrażona w art. 121 Konstytucji Marcowej
nie wpływała na interpretację zasad odpowiedzialności ex delicto zawartych
6
w kodeksie zobowiązań. To stwierdzenie ma nie tylko historyczne znaczenie, ale
zachowało aktualność także obecnie. Dobitnie świadczy o tym pogląd Sądu
Najwyższego wyrażony w niepublikowanym wyroku z dnia 11.02.1997 r. II CKN
78/96 stwierdzając, m.in. „Przepis art. 145 kodeksu zobowiązań stanowił, że kto
powierza wykonanie czynności swemu podwładnemu, odpowiada za szkodę
wyrządzoną z jego winy przy wykonywaniu poleconej mu czynności. Przy
zastosowaniu współczesnych standardów wykładni prawa nie byłoby przeszkód do
przyjęcia, że norma zawarta w art. 145 kodeksu zobowiązań nakłada
odpowiedzialność także na Państwo za szkodę wyrządzoną z winy jego
funkcjonariuszy. Jednakże w okresie obowiązywania kodeksu zobowiązań zarówno
w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmowano, że przepisy tego kodeksu nie mają
zastosowania w sytuacji, gdy szkoda wynikła z działalności funkcjonariuszy
państwowych o charakterze władczym. Trzeba wszakże zauważyć, że w okresie
przedwojennym, gdy kształtował się ten pogląd nikomu nie śniło się, że działalność
funkcjonariuszy państwowych może mieć charakter zbrodniczy. Zmiany w zakresie
wykładni art. 145 kodeksu zobowiązań nie można było oczekiwać w czasach
stalinowskich, a także po 1956 r., gdy wcześniejsze zbrodnie eufemistycznie
nazywano błędami i wypaczeniami, a prawo w dalszym ciągu postrzegano
w kategoriach instrumentu walki klasowej.
Obecnie zasada państwa prawnego stała się zasadą konstytucyjną. Nie
może to nie mieć wpływu na wykładnię stosowanego prawa, bez względu na to
z jakiego czasu ono pochodzi. Wykładnia art. 145 kodeksu zobowiązań, która
prowadziłaby do wniosku, że Państwo nie ponosi odpowiedzialności za działania
swoich funkcjonariuszy przy stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie,
rażąco kłóciłaby się z zasadą państwa prawnego, gdyż naruszałaby elementarne
poczucie sprawiedliwości. Z tych względów przyjąć należy, że art. 145 kodeksu
zobowiązań stanowił podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę
wyrządzoną zbrodnią funkcjonariusza państwowego, popełnioną przy wykonywaniu
poleconej mu czynności (...).”
Pogląd ten został oczywiście sformułowany na tle określonego stanu
faktycznego, którym doszło do postrzelenia 5-letniej wówczas powódki przez
osoby, które otoczyły jej dom, gdzie ukrywali się członkowie oddziału AK.
7
Znamienne jednak jest to, że wprawdzie tylko pośrednio podważono utrwalony
pogląd, że na gruncie przepisów kodeksu zobowiązań nie sposób było uzasadniać
odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wynikłe z działalności
funkcjonariuszy o charakterze władczym. Sąd Najwyższy czyniąc to odwołał się do
współczesnych standardów wykładni prawa, a w szczególności do konstytucyjnej
zasady państwa prawnego. Pogląd ten należy uznać za odosobniony, który jedynie
w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest usprawiedliwiony. Dominował
bowiem pogląd przeciwny, który znalazł wyraz w wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 14.07.2004 r. Sk 8/03/OTK – A 20 04, nr 7, poz. 65).
Stwierdzono tam, że „przed 28.XI.1956 r. ustawodawstwo polskie nie dopuszczało
możliwości dochodzenia roszczeń z tytułu szkody wyrządzonej działaniem
władczym funkcjonariusza publicznego. Możliwości wystąpienia z takim
roszczeniem nie przewidywał obowiązujący wówczas kodeks zobowiązań. Ustawa
z dnia 15.11.1956 r. obowiązująca od 28.11.1956 r. stworzyła zatem, nieznaną
wcześniej polskiemu systemowi prawnemu, możliwość dochodzenia roszczeń
o naprawianie szkody wyrządzonej działaniem władczym funkcjonariusza
publicznego”. Ten dominujący pogląd należy honorować i to także
w okolicznościach niniejszej sprawy. Rzecz sprowadza się jednak do tego, czy
istotnie szkoda, której wynagrodzenia dochodzi powód wynikła z władczych działań
państwa. Gdyby bowiem uznać, że przedmiotowa szkoda w postaci utraty
własności nieruchomości nie była wynikiem działań władczych, to zastosowanie
przepisu art. 145 k.z. nie budziłoby wątpliwości. W tym też kierunku zmierzają,
wywody zawarte w skardze kasacyjnej. Twierdzi się że działania władcze to takie,
które przybierają postać orzeczeń, zarządzeń bądź decyzji; tymczasem w niniejszej
sprawie źródłem szkody nie było orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego,
w którym sporną nieruchomość wyłączono spod działania przepisów o reformie
rolnej, lecz bezprawne działania funkcjonariuszy państwowych, którzy wbrew
orzeczeniu Urzędu Ziemskiego doprowadzili do rozparcelowania majątku matki
powoda.
Odnosząc się do tych twierdzeń należy podnieść, że tego poglądu podzielić
nie można. Działania w sferze imperium, to niewątpliwie takie, które znajdują wyraz
w postaci bądź aktów normatywnych o charakterze powszechnym bądź w aktach
8
o charakterze indywidualnym (decyzje, orzeczenia). Nie wyczerpuje to jednak
pojęcia działań w sferze imperium. Wykonywanie władzy publicznej dotyczy
wszelkich form działalności państwa, które obejmują bardzo zróżnicowane formy
aktywności. Wykonywanie takich funkcji łączy się z reguły z możliwością władczego
kształtowania sytuacji jednostki. Z reguły też dotyczy to obszaru, na którym może
dojść do naruszenia praw i wolności jednostki ze strony „władzy publicznej”. Mogą
to być więc także czynności o charakterze porządkowym lub organizacyjnym, jeśli
mieszczą się w kompetencjach władzy publicznej. Wreszcie wchodzą w rachubę
czynności czysto faktyczne np. użycie przymusu bezpośredniego. W tym
kontekście nie sposób uznać, aby czynność rozparcelowania majątku matki
powoda, dokonana bezprawnie (co jest bezsporne) ograniczyło się do czynności
faktycznych, skoro ujawniono Skarb Państwa jako właściciela w księdze wieczystej,
a następnie dokonano czynności rozporządzających na rzecz rolników. Takie
zachowanie się funkcjonariuszy publicznych odpowiada wszelkim cechom działania
władczego. W konsekwencji kreowanie odpowiedzialności Skarbu Państwa na
podstawie art. 145 k.z. nie jest możliwe. Otwarcie możliwości dochodzenia
roszczenia w niniejszej sprawie nastąpiło istotnie z dniem 28.11.1956 r. tj. z chwilą
wejścia w życie ustawy z dnia 15.11.1956 r. o odpowiedzialności Państwa za
szkodę wyrządzoną przez funkcjonariuszy państwowych (Dz.U. Nr 54, poz. 243).
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 tej ustawy Państwo odpowiada za szkodę
wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej
czynność co oznacza, że chodzi zarówno o odpowiedzialność za szkody powstałe
przy działaniach (zaniechaniach) w sferze dominium, jak i imperium. Z tej
możliwości powód, jak i poprzednik prawny nie skorzystał, wytaczając powództwo
dopiero w styczniu 2005 r. To spowodowało podniesienie zarzutu przedawnienia
roszczenia na podstawie art. 6 ustawy z dnia 15.11.1956 r. o odpowiedzialności
Państwa (...). Przepis ten - nota bene utrzymany w mocy na podstawie art. VII pkt 4
pwkc – przewiduje 1-roczny termin, liczony od dnia wejścia w życie ustawy dla
dochodzenia roszczeń z tytułu szkód, za które Skarb Państwa wg wcześniejszych
przepisów odpowiedzialności nie ponosił (ust. 1), przy czym w ust. 2 art. 6 ustawy
wprowadzono dalsze ograniczenia czasowe. Trybunał Konstytucyjny w wyroku
z dnia 14.07.2004 r. Sk 8/03 (OTK – A 2004, nr 7, poz. 65) uznał art. 6 ust. 1
9
powołanej wyżej ustawy za zgodny z Konstytucją. Nie może więc być
kwestionowana jego konstytucyjność. Należy zgodzić się z Sądem Apelacyjnym, że
ze względu na uwarunkowania polityczne uzasadnione jest przyjęcie, iż bieg
przedawnienia uległ zawieszeniu do czerwca 1989 r. Wniesienie powództwa
dopiero w styczniu 2005 r. wskazuje, że nawet przy przyjęciu koncepcji
zawieszenia biegu przedawnienia do czerwca 1989 r., roszczenie powoda jest
przedawnione. W tych okolicznościach rozważenia wymaga zarzut skargi
kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 5 k.c. przez nieuwzględnienie twierdzenia
powoda, że w okolicznościach sprawy podniesienie przez pozwany Skarb Państwa
zarzutu przedawnienia należy uznać za nadużycie prawa. Uzasadniając ten zarzut
powód podniósł w skardze kasacyjnej, że powód przez wiele lat i w sposób
nieprzerwany dochodził roszczenia odszkodowawczego w postępowaniu
administracyjnym, że organy administracji publicznej wskazywały mu na możliwość
istnienia innych podstaw znacjonalizowania nieruchomości, iż po 1989 r. był
wielokrotnie zapewniony o naprawieniu szkody w drodze ustawy reprywatyzacyjnej.
Pomijając same twierdzenia powoda (k. 100-101) w sprawie przedstawiono jedynie
decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7.05.2001 r., w której utrzymano
w mocy decyzję Wojewody M. z 24.09.1999 r. o umorzeniu postępowania. Z treści
tej decyzji wynika, że powód wystąpił o odszkodowanie z tytułu bezprawnie
przejętego majątku. Jednym z istotnych kryteriów dopuszczalności stosowania art.
5 k.c. w odniesieniu do zarzutu przedawnienia jest czas opóźnienia w dochodzeniu
roszczenia. W szczególności opóźnienie to nie może być nadmierne (por. wyrok
SN z dnia 7.06.2000 r. III CKN 522/99, niepublik.; wyrok SN z dnia 2.04.2003 r. I
CKN 204/01 niepublik.; wyrok SN z dnia 26.03.2004 r. IV CK 268/03, niepublik. i
inne). Tego wymagania w każdym razie powód nie spełnił. Jeśli bowiem w czerwcu
1989 r. ustały przeszkody uzasadniające zawieszenie biegu przedawnienia z art. 6
ust. ustawy z dnia 15.11.1956 r. to przedawnienie to upłynęło w czerwcu 1990, zaś
powód dopiero w latach 1998/99 wszczyna postępowanie administracyjne
odnośnie odszkodowania. Następnie uzyskuje ostateczną decyzję negatywną z
7.05.2001 r., zaś powództwo wytacza dopiero w styczniu 2005 r. Takie
postępowanie powoda trudno uznać za dbałość o własne interesy. Przedawnienie
roszczeń jest instytucją powszechnie znaną i powód musiał mieć świadomość, że
10
upływ czasu działa na jego niekorzyść. Mimo to dopuszcza do sytuacji, kiedy
opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest nadmierne i nie sposób uzasadnić tu
inną ocenę.
Z tych względów, na podstawie art. 39814
k.p.c. orzeczono jak w sentencji.