Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CSK 156/07
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 8 listopada 2007 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Krzysztof Pietrzykowski (przewodniczący)
SSN Zbigniew Strus
SSN Hubert Wrzeszcz (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa R. S.A. z siedzibą w W.,
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Skarbu Państwa
i Starostę T.
o nakazanie złożenia oświadczenia woli,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 8 listopada 2007 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 15 listopada 2006 r.,
oddala skargę kasacyjną.
2
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2006 r. Sąd Okręgowy w N. oddalił powództwo
o nakazanie Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Ministra Skarbu Państwa
i Starostę T., aby złożył oświadczenie o nieodpłatnym ustanowieniu na rzecz
powoda użytkowania wieczystego gruntu oraz o nieodpłatnym przeniesieniu na
jego rzecz własności znajdujących się na nim budynków i nie obciążył powoda
kosztami procesu.
Sąd ustalił, że dochodzone roszczenie dotyczy nieruchomości położonej
w Z. przy ul. Z. 2, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 102/3 o pow. 781 m2
oraz działka ewidencyjna nr 102/5 o pow. 167 m2
, dla której Sąd Rejonowy w Z.
prowadzi księgę wieczystą nr […]. W wymienionej księdze jest wpisany jako
właściciel nieruchomości Skarb Państwa - Starosta Powiatu T.
Na podstawie decyzji Naczelnika Miasta Z. i Gminy T. z dnia 21 stycznia
1987 r. wymieniona nieruchomość wraz z budynkiem Klubu […] została przekazana
nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste […] Spółdzielni Wydawniczej „P. "Z dniem 6
kwietnia 1990 r. „P." została postawiona w stan likwidacji na podstawie ustawy z
dnia 22 marca 1990 r. o likwidacji Spółdzielni „P." (Dz. U. Nr 21, poz. 125). Zgodnie
z uchwałą Rady Ministrów nr 172 z dnia 29 października 1991 r. (MP nr 3, poz. 13)
część majątku likwidowanej Spółdzielni przejął Skarb Państwa w celu utworzenia
spółki akcyjnej Skarbu Państwa.
Zarządzeniem z dnia 29 kwietnia 1991 r. Minister Przemysłu i Handlu
utworzył z dniem 1 maja 1991 r. - wykorzystując przejęty przez Skarb Państwa
majątek zlikwidowanej „P." - przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą
Przedsiębiorstwo „R". Na podstawie zarządzenia z dnia 20 stycznia 1992 r.,
zmieniającego pierwotne zarządzenie Ministra Przemysłu i Handlu, utworzone
Przedsiębiorstwo zostało nieodpłatnie wyposażone w nieruchomości, wymienione
w załączniku nr 3 do zrządzenia zmieniającego, w ten sposób, że grunty oddano
mu w użytkowanie wieczyste, a znajdujące się na nich budynki – na własność. W
przytoczonym załączniku została wymieniona nieruchomość w Z. przy ul. Z. 2.
3
Dnia 14 października 1991 r. pomiędzy komisją likwidacyjną „P." a
przedstawicielem Ministra Przemysłu i Handlu została zwarta umowa, której § 7
stanowi, że ilekroć z mocy prawa, umowy lub zwyczaju dla skutecznego przejęcia
wymagana jest zgoda wierzyciela, zgoda organu administracji państwowej lub
organu samorządu, zmiana decyzji administracyjnej, wygaszenie prawa strony
przekazującej i ustanowienie w to miejsce prawa strony przejmującej, z
odpowiednim wnioskiem wystąpi strona przejmująca, a strona przekazująca nie
będzie uchylać się od niezbędnego współdziałania.
Na podstawie zarządzenia Prezesa Rady Ministrów nr 30 z dnia 24 stycznia
1992 r. oraz aktu notarialnego z dnia 24 marca 1992 r., który został sporządzony na
podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw
państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.), Przedsiębiorstwo „R." zostało
przekształcone w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa „R." S.A., która przejęła
cały majątek przekształconego przedsiębiorstwa.
Sąd Okręgowy uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia powództwa.
W chwili tworzenia Przedsiębiorstwa „R." obrót nieruchomościami stanowiącymi
własność Skarbu Państwa regulowała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o
gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r.,
Nr 30, poz. 127 ze zm., dalej: u.g.g.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.g.g. podmiotami
uprawnionymi do gospodarowania gruntami stanowiącymi własność Skarbu
Państwa byli właściwi wojewodowie i rejonowe organy rządowej administracji
ogólnej, chyba że przepisy szczególne stanowiły inaczej. Opierając się na analizie
stanu prawnego z chwili tworzenia Przedsiębiorstwa „R.", Sąd stwierdził, że
wówczas nie było w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.g.g. przepisu szczególnego
uprawniającego Ministra Przemysłu i Handlu do gospodarowania sporną
nieruchomością. Takiego charakteru nie miał zwłaszcza przepis art. 46 ust. 1
ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tekst jedn.:
Dz. U. z 1991 r., Nr 18, poz. 80 ze zm. dalej: u.p.p.). To oznacza, że wymienione
zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu nie stanowiły ani podstawy prawnej
nabycia przez Przedsiębiorstwo „R." prawa użytkowania wieczystego spornych
gruntów oraz prawa własności znajdujących się na nim budynków, ani - źródła
dochodzonego w sprawie roszczenia. Również umowa z dnia 14 października 1991
4
r. - z tych samych powodów co zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu - nie
stanowi podstawy prawnej dochodzongo w sprawie roszczenia.
Sąd Apelacyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił apelację powódki,
podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną Sądu pierwszej instancji.
W skardze kasacyjnej, opartej na pierwszej podstawie, pełnomocnik powódki
zarzucił naruszenie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1
w zw. z art. 46 ust. 1 u.p.p. i art. 140 k.c. Powołując się na tę podstawę wniósł
o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu bądź o uchylenie wyroków Sądów obu instancji
i przekazanie sprawy Sądowi Okręgowemu do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności skargi kasacyjnej ma zarzut
dotyczący relacji między art. 46 ust. 1 u.p.p. a art. 2 ust. 1 u.g.g., w wersji
obowiązującej w chwili wyposażania Przedsiębiorstwa „R." m.in. w sporną
nieruchomość. Naruszenie przytoczonych przepisów polega - zdaniem skarżącej -
na uznaniu, że art. 46 ust. 1 u.p.p. nie jest przepisem szczególnym w stosunku do
art. 2 ust. 1 u.g.g.
Pierwszy z przytoczonych przepisów stanowi, ze organ założycielski
wyposaża przedsiębiorstwo w środki niezbędne do prowadzenia działalności
określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu. Z przepisu art. 2 ust. 1 u.g.g. wnika
natomiast, że gospodarka gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy
do właściwości wojewodów i rejonowych organów rządowej administracji ogólnej,
a gruntami stanowiącymi własność gminy - do właściwości rad gmin i zarządów
gmin, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Unormowanie zawarte w art. 46 ust. 1 u.p.p. jest - jak podkreśla się
w piśmiennictwie - klasycznym przykładem wyposażania osoby prawnej
w określone uprawnienia do mienia państwowego. Wprawdzie użyte w tym
przepisie określenie „środki niezbędne" nie zostało bliżej sprecyzowane, jednakże
nie ulega wątpliwości, że obejmuje ono nieruchomości (grunty, budynki, urządzenia
trwale z gruntem związane), ruchomości (maszyny) i środki finansowe. W związku
z tą regulacją pojawił się problem, w jakim trybie następuje owo przekazanie
mienia, zwłaszcza nieruchomości.
5
Kwestię tę podjął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 9 czerwca 1995 r.,
III CZP 70/95 (OSNC 1995, nr 10 poz. 146), w której przyjął, że: „Wyposażenie
przez organ założycielski tworzonego przedsiębiorstwa państwowego w takie
składniki mienia, jak zabudowane grunty Skarbu Państwa, może nastąpić wyłącznie
na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami
i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.)". Również
w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że Minister Przemysłu i Handlu,
tworząc przedsiębiorstwo państwowe, nie miał podstaw prawnych do orzekania
o prawach do nieruchomości gruntowych, ponieważ gospodarka nieruchomościami
stanowiącymi własność Skarbu Państwa albo gminy nie należała do jego
kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r., l SA 1768/96, Lex
nr 44 632).
Wyrażony wyżej pogląd spotkał się z krytyką w piśmiennictwie. Nawiązując
do niej, skarżąca zarzuciła, że przepis art. 46 ust. 1 u.p.p. jest przepisem
szczególnym w stosunku do art. 2 ust. 1 u.g.g., ponieważ nie sposób uznać, aby
przy wyposażaniu nowotworzonego przedsiębiorstwa państwowego w mienie
w postaci nieruchomości mogły być stosowane wymagania wynikające z ustawy
o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a więc przetargowy tryb
nabycia oraz odpłatność.
Tego zarzutu - jak trafnie przyjęły Sądy obu instancji - nie można podzielić.
Zastrzeżenia budzi bowiem - co słusznie podniesiono w piśmiennictwie - również
zapatrywanie, że przedsiębiorstwo państwowe powinno być wyposażane w mienie
w szczególnym trybie, tzn. na podstawie przepisów ustawy o przedsiębiorstwach
państwowych, z pominięciem ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu
nieruchomości. Rzecz w tym, że prowadzi ono do tworzenia - bez uzasadnienia
prawnego - przywilejów na rzecz państwowych osób prawnych. Dlatego
w piśmiennictwie wskazywano na potrzebę interwencji ustawodawczej.
Postulowane zmiany ustawodawcze, nawiązujące do kierunku przyjętego
w uchwale Sądu Najwyższego III CZP 70/95, znalazły się w ustawie z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: DZ. U. z 2004 r.
Nr 261, poz. 2603). Jednakże nie mają one zastosowania do przedsiębiorstw
utworzonych przed wejściem w życie ustawy.
6
Argumentu przeciwko stanowisku skarżącej dostarcza także - pominięta
przez skarżącą - ustawa z dnia 25 marca 1994 r. zmieniająca ustawę o zmianie
ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu (Dz. U. nr 51, poz. 201).
Wymieniona ustawa, dodając art. 2 lit. e, wyraźnie przyjęła, że przedsiębiorstwa
utworzone na podstawie zarządzeń Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej,
które przejęły mienie będące w zarządzie odpowiednich państwowych jednostek
organizacyjnych, nabywają z dniem ich wpisu do rejestru przedsiębiorstw
państwowych, z mocy prawa, użytkowanie wieczyste gruntów wchodzących
w skład tego mienia oraz własność położonych na nich budynków i innych urządzeń
oraz lokali. Potwierdza to wniosek - wbrew stanowisku skarżącej - że przepis art. 46
ust. 1 u.p.p. nie jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 2 ust. 1 u.g.g. oraz
że wyposażenie przez organ założycielski tworzonego przedsiębiorstwa w prawo
użytkowania wieczystego gruntów oraz własność położonych na nich budynków
następowało na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami
i wywłaszczeniu nieruchomości lub na podstawie wyraźnego przepisu innej ustawy.
Reasumując, zarzut, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art.
7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 1 u.p.p., polegającym - zdaniem skarżącej - na
błędnym uznaniu, iż nie stanowią one przepisów szczególnych w stosunku do art. 2
ust. 1 u.g.g., należało uznać za nieuzasadniony. W konsekwencji nie można także
podzielić zarzutu, że Sąd błędnie uznał, iż art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 1
u.p.p. nie uprawniał Ministra Przemysłu i Handlu do przeniesienia prawa
użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności położonego na nim budynku,
a wyposażenie w te prawa - w rozumieniu art. 46 ust. 1 u.p.p. - tworzonego
przedsiębiorstwa wymagało zachowania postanowień ustawy o gospodarce
gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.
Naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 1 u.p.p., stanowiących
podstawę prawną wydanych przez Ministra Przemysłu i Handlu zarządzeń z dnia
29 kwietnia 1991 r. i z dnia 20 stycznia 1992 r., skarżąca dopatrzyła się także
w błędnym uznaniu Sądu, że przytoczone przepisy, w kontekście wymienionych
zarządzeń i umowy z dnia 14 lipca 1991 r., nie stanowią źródła przysługującego
powodowi roszczenia o nakazanie pozwanemu, aby złożył oświadczenie woli
7
o nieodpłatnym oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu oraz nieodpłatnym
przeniesieniu prawa własności położonych na nim budynków.
Również ten zarzut należało uznać za nieuzasadniony. W sytuacji, w której
przepis art. 46 ust. 1 u.p.p. nie uprawniał Ministra Przemysłu i Handlu jako organu
założycielskiego tworzonego Przedsiębiorstwa „R." do oddania temu
przedsiębiorstwu gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienia prawa własności
położonych na nim budynków z pominięciem ustawy o gospodarce gruntami i
wywłaszczeniu, nie ma racjonalnych powodów do uznania, że wymieniony przepis,
będąc podstawą prawną wydanych przez Ministra zarządzeń z dnia 29 kwietnia i z
dnia 20 stycznia 1992 r., może stanowić źródło dochodzonego w sprawie
roszczenia. Przemawia przeciwko temu także konstrukcja tego przepisu. Ma on –
co trafnie podkreśliły Sądy obu instancji - charakter ogólny. Nie zwiera przesłanek,
których spełnienie pozwalałoby określić zasady żądania oddania gruntu w
użytkowanie wieczyste i przeniesienie prawa własności położonego na nim
budynku. Nie wynika z niego zwłaszcza to, aby organ założycielski tworzonego
przedsiębiorstwa był uprawniony do oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i
przeniesienia prawa własności położonego na nim budynku nieodpłatnie i bez
przetargu, mimo że ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości
przewidywała odpłatność i tryb przetargowy jako zasadę przekazywania gruntów
Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste lub na własność (por. uzasadnienie
przytoczonej uchwały Sądu Najwyższego III CZP 70/95). Ponadto wymienione
zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu, które należałoby traktować jako tzw. akty
prawa wewnętrznego, mogłyby wiązać tylko jednostki podległe organowi, który je
wydał, i stanowić jedynie dla nich źródło uprawnień. Tymczasem takiego charakteru
nie miało Przedsiębiorstwo „R.", utworzone z dniem 1 maja 1991 r., a więc po
wejściu w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks
cywilny (Dz. U. Nr 3, poz. 11) znoszącej zasadę, że jedynie Skarbowi Państwa
może przysługiwać prawo własności mienia państwowego; w rezultacie państwowe
osoby prawne przestały być jednie zarządcami mienia państwowego i stały się
podmiotem praw i obowiązków w zakresie posiadanego mienia (por. uzasadnienie
uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 1995 r., III CZP 17/95, OSNC 1995,
nr 6, poz. 91, i przytoczone tam orzecznictwo).
8
Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 140 k.c. polegającego -
zdaniem skarżącej - na uznaniu, że przytoczony przepis nie stanowił podstawy
prawnej do rozporządzenia przez Skarb Państwa sporną nieruchomością.
Prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy. Najszerszą
w tym znaczeniu, że spośród wszystkich praw, które polegają na korzystaniu
z rzeczy, forma ta zapewnia właścicielowi uprawnienia najdalej idące. Jednakże nie
oznacza to, że prawo własności daje właścicielowi absolutną władzę nad rzeczą.
Zgodnie z art. 140 k.c. granice własności wyznaczają ustawy i zasady współżycia
społecznego, a granice sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego
mu prawa - jego społeczno-gospodarcze przeznaczenie. Dlatego Sądy obu
instancji słusznie uznały - wbrew stanowisku skarżącej - że art. 140 k.c. nie mógł
stanowić podstawy prawnej rozporządzenia nieruchomością z pominięciem ustawy
o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomościami, regulującej zasady
gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa.
Za stosowaniem tej ustawy przemawiał jej uniwersalny charakter w zakresie
gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i gmin.
Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji wyroku
(art. 39814
k.p.c.).