Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 5 grudnia 2007 r., I CSK 273/07
Artykuł 4171
§ 4 k.c. nie ma zastosowania do stanu zaniechania
prawodawczego powstałego przed dniem 1 września 2004 r. i trwającego po
tym dniu (art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks
cywilny oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 162, poz. 1692).
Sędzia SN Gerard Bieniek (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Jan Górowski
Sędzia SN Mirosław Bączyk
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa "L.F.M.N.R.P.", spółki z o.o. w
likwidacji z siedzibą w W. przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez
Prezesa Rady Ministrów i Ministra Skarbu Państwa o odszkodowanie, po
rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 5 grudnia 2007 r. skargi
kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 2
lutego 2007 r.
oddalił skargę kasacyjną i nie obciążył strony powodowej kosztami
postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
W pozwie z dnia 28 kwietnia 2004 r. skierowanym przeciwko Skarbowi
Państwa reprezentowanemu przez Prezesa Rady Ministrów spółka z o.o.
"L.F.M.N.R.P." w L. domagała się zasądzenia kwoty 8 000 000 zł tytułem
naprawienia szkody, której doznała na skutek nieuzyskania odszkodowania za
przedsiębiorstwa spółki przejęte na własność Państwa, na podstawie ustawy z dnia
3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi
gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm. – dalej: "ustawa z dnia 3 stycznia
1946 r."). Nieuzyskanie odszkodowania było następstwem braku przepisów
wykonawczych do powołanej ustawy. Jako podstawę prawną żądania strona
powodowa wskazywała najpierw art. 77 Konstytucji i art. 417 k.c., a po zmianie
stanu prawnego – art. 4171
§ 4 k.c., obowiązujący od dnia 1 września 2004 r. (...)
Wyrokiem z dnia 30 maja 2006 r. Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił
powództwo, ustalając że "L.F.M.N.R.P.", spółka z o.o. została zawiązana umową
zawartą w dniu 18 czerwca 1937 r. Dnia 12 sierpnia 1937 r. została wpisana do
rejestru handlowego prowadzonego przez Sąd Okręgowy w Warszawie, a
następnie we wrześniu 1942 r. przeniesiono jej siedzibę do L. i w dniu 18 września
1942 r. wciągnięto do rejestru handlowego, prowadzonego przez Sąd Okręgowy w
Lublinie. Majątek spółki stanowiły m.in. obiekt fabryczny i nieruchomości gruntowe.
Do prowadzonego przez spółkę przedsiębiorstwa miały zastosowania przepisy
ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. O przejściu przedsiębiorstwa powodowej spółki na
własność Państwa orzeczono stosując tryb przewidziany w powołanej ustawie. W
2004 r., w odniesieniu do orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Przemysłu i
Handlu z dnia 24 czerwca 1947 r. i zarządzenia z dnia 31 lipca 1947 r. Ministra
Przemysłu i Handlu o objęciu przedsiębiorstwa, zostało wszczęte postępowanie o
stwierdzenie ich nieważności; postępowanie to nie zostało zakończone.
Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. przewidywała przejęcie przedsiębiorstwa na
własność Państwa za odszkodowaniem. Do orzekania w tym przedmiocie
przewidywała właściwość organów szczególnych, tj. specjalnie powołanych komisji,
a odszkodowanie miało być wypłacone w ciągu roku, licząc od dnia doręczenia
właścicielowi przedsiębiorstwa zawiadomienia w przedmiocie prawomocnego
ustalenia wysokości przypadającego odszkodowania (art. 7 ust. 1 i 3).
Rozporządzenie Rady Ministrów miało określić skład komisji, sposób powoływania
jej członków, liczbę członków konieczną do ważności uchwał, tryb postępowania
oraz odwoływania się od orzeczeń oraz szczegółowe zasady obliczania i
wypłacania odszkodowania. Rozporządzenie takie nie zostało wydane i w związku z
tym nie doszło do zapłaty odszkodowania.
W ocenie powoda, nieuzyskanie odszkodowania odpowiadającego co
najmniej wartości zawłaszczonego przedsiębiorstwa i niemożność korzystania z
odszkodowania stanowią szkodę, którą pozwany powinien naprawić na zasadach
ogólnych, gdyż swoją biernością, mimo ustawowego obowiązku działania,
doprowadził do jej powstania.
Sąd Okręgowy wskazał, że zaniechanie legislacyjne, które stanowi źródło
szkody powoda, miało miejsce w 1946 r., a najpóźniej w 1947 r., obowiązek bowiem
wydania aktów wykonawczych, mimo że w ustawie nie określono terminu,
zaktualizował się najpóźniej w tym roku. Obowiązujące wówczas przepisy nie
przewidywały odpowiedzialności Państwa za działania lub zaniechania legislacyjne
jego funkcjonariuszy. Sytuacja nie uległa zmianie po wejściu w życie kodeksu
cywilnego, w szczególności takiej podstawy nie stanowił art. 417 i 418 k.c. Również
wejście w życie Konstytucji, która w art. 77 przewidywała, że każdy ma prawo do
wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy
publicznej, nie uzasadniało przyjęcia, iż art. 417 k.c. stanowi podstawę prawną dla
przypisania odpowiedzialności odszkodowawczej za zaniechanie legislacyjne.
Artykuł 4171
§ 4 k.c. nie miał w sprawie zastosowania ze względu na
brzmienie przepisów przechodnich zawartych w ustawie zmieniającej kodeks
cywilny z dniem 1 września 2004 r., tj. art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o
zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz.
1692 – dalej: "ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r."). Przepis ten nakazywał do
zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy
zmieniającej stosować art. 417 w brzmieniu uprzednio obowiązującym. Fakt, że
stan zaniechania legislacyjnego utrzymuje się po dniu 1 września 2004 r., nie był w
sprawie prawnie doniosły, zdarzenie sprawcze miało bowiem miejsce przed
wejściem w życie ustawy zmieniającej.
Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2007 r. oddalił
apelację powodowej spółki, podnosząc m.in., że w niniejszej sprawie chodzi o
szkodę polegającą co najmniej na pomniejszeniu aktywów w majątku powoda przez
to, że do tego majątku nie weszły kwoty należnego odszkodowania. Tak rozumiana
szkoda nastąpiła na skutek zachowania się funkcjonariuszy pozwanego, którzy
zaniedbali wydania przewidzianego w art. 7 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r.
rozporządzenia wykonawczego, umożliwiającego ustalenie wysokości
odszkodowania i jego wypłacenie. Obowiązek wydania rozporządzenia
wykonawczego powstał już w chwili wejścia w życie ustawy, jego wydanie powinno
było zatem nastąpić bez zbędnej zwłoki, najpóźniej – jak prawidłowo przyjął Sąd
Okręgowy – z upływem 1947 r., a więc w tym samym czasie, w którym wydano
pozostałe rozporządzenia wykonawcze do ustawy. Bezskuteczny upływ tego
terminu oznaczał, że funkcjonariusze pozwanego naruszyli obarczający ich
obowiązek działania, zatem z upływem tego terminu nastąpiło zaniechanie, a więc
zdarzenie sprawcze, z którym ustawa wiąże obowiązek odszkodowawczy.
Niewydanie rozporządzenia wykonawczego wymaganego w art. 7 ust. 4 i ust. 6
powołanej ustawy oznacza, że od 1948 r. zaniechanie utrzymuje się, ale trwałość
tego stanu nie jest zdarzeniem nowym, sprawczym, lecz tylko kontynuacją.
Sąd Apelacyjny odwołał się do stanowiska wyrażonego w uchwale Sądu
Najwyższego z dnia 24 listopada 2005, III CZP 82/05 (OSNC 2006, nr 9, poz. 48), w
której stwierdzono, że zaniechanie wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia
przewidzianego w art. 7 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. do dnia wejścia w
życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. nie stanowiło podstawy roszczenia
właściciela przejętego przedsiębiorstwa o odszkodowanie z tego tytułu, zgodnie zaś
z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. do zdarzeń i stanów prawnych
pozostałych przed dniem 1 września 2004 r. stosuje się przepisy dotychczasowe,
czyli art. 417 i nast. k.c. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 września
2004 r., które nie przewidywały odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu
Państwa za zaniechanie legislacyjne.
Wyrok Sądu Apelacyjnego powodowa spółka zaskarżyła skargą kasacyjną.
Jako podstawy wskazała naruszenie prawa materialnego w postaci naruszenia art.
5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. i art. 4174
§ 4 k.c. w związku z art. 7 ust. 4 i 6
ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. przez niewłaściwe zastosowanie i dokonanie
błędnej wykładni, naruszenia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. w związku z
art. XXVI i XLIX § 1 p.w.k.c. przez błędne zastosowanie, naruszenie art. 32
Konstytucji przez zaniechanie obowiązku wypłaty odszkodowania podmiotom
wywłaszczonym na podstawie art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r., naruszenie
art. 6 konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4
listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) i art. 14 międzynarodowego
paktu praw obywatelskich i politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r.
Nr 38, poz. 167) przez zamkniecie powodowi prawa do sądu, naruszenie art. 77 ust.
2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji przez zamknięcie drogi do dochodzenia
wynagrodzenia szkody oraz naruszenie art. 188 Konstytucji przez naruszenie
zasady domniemania konstytucyjności przepisów ustawy. Ponadto zarzucono
naruszenie art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) przez zaniechanie wystąpienia
przez Sąd Apelacyjny do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności
art. 7 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r.
Strona powodowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie
powództwa, względnie przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego
rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)
Zagadnienia związane z odpowiedzialnością Skarbu Państwa za zaniechania
ustawodawcze były już podejmowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W
wyroku z dnia 24 września 2003 r., I CKN 143/03 (nie publ.) Sąd Najwyższy uznał,
że art. 77 ust. 1 Konstytucji stanowi podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej
państwa za niezgodne z prawem działanie (zaniechanie) wszystkich organów
władzy publicznej, a wśród nich również władzy ustawodawczej, za szkody
wyrządzone bezprawiem legislacyjnym, przy czym pojęcie to obejmuje czynne
bezprawie legislacyjne oraz zaniechanie legislacyjne, które występuje wówczas,
gdy wbrew obowiązkowi prawnemu ustawodawca nie stworzył wymaganej regulacji
(zaniechanie właściwe) lub stworzył regulację niepełną, fragmentaryczną
(zaniechanie względne). To stwierdzenie Sądu Najwyższego zostało jednak
ocenione krytycznie, gdyż art. 4171
§ 4 k.c. nie upoważnia do przyjęcia tezy, że
zaniechanie legislacyjne występuje wtedy, gdy ustawodawca stworzył regulację
niepełną.
W uchwale z dnia 24 listopada 2005 r., III CZP 82/05 (OSNC 2006, nr 9, poz.
148) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że zaniechanie wydania przez Radę Ministrów
rozporządzenia przewidzianego w art. 7 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r.
do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. nie stanowiły podstawy
roszczenia właściciela przejętego przedsiębiorstwa, o odszkodowanie z tego tytułu.
Sąd Najwyższy, analizując stan prawny obowiązujący w chwili wejścia w życie
Konstytucji (17 października 1997 r.), stwierdził, że przed wejściem w życie
Konstytucji państwo nie odpowiadało na zasadach prawa cywilnego za następstwa
bezczynności prawodawczej. Jednocześnie stwierdził, że należy wykluczyć taką
interpretację art. 77 ust. 1 Konstytucji, w myśl której objęcie odpowiedzialnością
państwa za zaniechania prawodawcze otwierałoby możliwość dochodzenia
roszczeń wynikających ze stanów sprzed jej wprowadzeniem w życie. Nie daje ku
temu podstaw wykładnia językowa oraz charakter przepisów konstytucyjnych, które
wprowadzając zmiany ustrojowe wskazują, że są one ukierunkowane na
przyszłość. Sąd Najwyższy przyjął też, że art. 77 ust. 1 Konstytucji nie zawiera
normy pozwalającej wyprowadzić z niej bezpośrednio roszczenia o wynagrodzenia
szkody wynikającej z bezczynności ustawodawcy; ukształtowanie reguł
odpowiedzialności Państwa za działania w sferze prawodawczej wymagało
uchwalenia ustawy, określającej dalsze przesłanki skutecznego roszczenia.
W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że wymaganiom szczegółowości
niezbędnej do stosowania w zgodzie z art. 77 ust. 1 Konstytucji czyni natomiast
zadość art. 4171
§ 4 k.c. wprowadzony w życie na podstawie ustawy z dnia 17
czerwca 2004 r. Istotne dla rozstrzyganego zagadnienia skutki czasowe tego aktu
zostały wyraźnie określone w art. 5, wskazującym na prospektywne działanie m.in.
art. 4171
§ 4 k.c. Znamienne przy tym jest sformułowanie wyrażające
nieretroaktywny charakter przepisów, odwołujące się do „zdarzeń i stanów
prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie. Ponieważ stan prawny tworzy
prawodawca, to ocena skutków zaniechania prawodawczego trwającego przed 1
września 2004 r. regulowały przepisy wymienione w cytowanym art. 5 ustawy
nowelizującej. Wchodzący w rachubę art. 417 k.c. w pierwotnym brzmieniu nie
obejmował zaniechania prawodawczego, ponieważ – jak stwierdzono w omawianej
uchwale – oparty był na odmiennej podstawie aksjologicznej, tj. braku
odpowiedzialności cywilnoprawnej państwa za działalność prawodawcy.
Wyłączenie w art. 5 ustawy nowelizującej wstecznego działania art. 4171
§ 4 k.c.
nakazuje zrewidować poglądy wyrażane wcześniej, że w okresie między wejściem
w życie Konstytucji a dniem 1 września 2004 r. możliwe było wywiedzenie z treści
art. 77 ust. 1 konstrukcji deliktu prawodawczego w celu bezpośredniego
stosowania, tj. dochodzenia roszczenia o wynagrodzenie szkody.
Kolejną wypowiedzią Sądu Najwyższego w omawianej kwestii była uchwała z
dnia 6 lipca 2006 r., III CZP 37/06 (OSNC 2007, nr 4, poz. 56), w której wskazano,
że o zaniechaniu legislacyjnym powodującym odpowiedzialność odszkodowawczą
Skarbu Państwa można mówić tylko wówczas, gdy nie został wydany akt
normatywny, mimo obowiązku jego wydania wyrażonego w sposób jednoznaczny w
Konstytucji lub ustawie. Zwrócono też uwagę, że podstawą odpowiedzialności
Skarbu Państwa za zaniechanie legislacyjne jest art. 417 § 1 k.c., a art. 4171
§ 4
k.c. określa jedynie postępowanie zmierzające do naprawienia szkody, a więc ma
charakter procesowy.
W wyroku z dnia 4 sierpnia 2006 r., III CSK 198/05 (nie publ.) Sąd Najwyższy
wyraził pogląd, że odpowiedzialność Skarbu Państwa za zaniechanie legislacyjne
jest uzasadniona tylko w przypadkach patologicznych, a więc wówczas, gdy z
nadrzędnego źródła prawa wynikają w sposób oczywisty i bezwarunkowy
gwarancje na rzecz jednostek, które jednak nie mogą być urzeczywistnione wskutek
zupełnego braku adekwatnych norm niższego rzędu.
Należy zwrócić uwagę na następujące wnioski wynikające z orzecznictwa
Sądu Najwyższego.
Po pierwsze, jest bezsporne, że ustawodawstwo obowiązujące do dnia 17
października 1997 r., czyli daty wejścia w życie Konstytucji, nie przewidywało
odpowiedzialności cywilnej Skarbu Państwa za szkody wynikłe z zaniechania
legislacyjnego.
Po drugie, art. 77 ust. 1 Konstytucji powinien być interpretowany ściśle jako
podstawa odpowiedzialności za szkody wyrządzone niezgodnym z prawem
„działaniem” organu władzy publicznej. Analiza prac Komisji Konstytucyjnej
Zgromadzenia Narodowego wskazuje, że ustawodawca konstytucyjny
jednoznacznie określił zdarzenie rodzące konstytucyjne prawo do wynagrodzenia
szkody przez skreślenie z tekstu art. 77 ust. 1 frazy „lub zaniechania”. Nie można
więc przyjąć, że pojęcie „działanie” nie zostało zdefiniowane w Konstytucji, a zatem
nie należy go rozumieć jako działanie lub zaniechanie, przyjąć natomiast należy
pogląd mający oparcie w wykładni logiczno-językowej oraz w kodeksie cywilnym,
który wyraźnie odróżnia działanie od zaniechania (art. 5, 353 § 2, art. 361, 371, 417
§ 2, art. 443 k.c. i inne). Nie istnieje zatem konstytucyjne prawo do odszkodowania
za zaniechanie legislacyjne, co wynika także z uchwały Sądu Najwyższego z dnia
24 listopada 2005 r., III CZP 82/05, jednak z innym uzasadnieniem.
Po trzecie, z dniem 1 września 2004 r. ustawodawca uregulował w kodeksie
cywilnym odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wynikłe z zaniechania
legislacyjnego; art. 4171
§ 4 k.c. został wprowadzony w celu zaostrzenia zasad
odpowiedzialności Skarbu Państwa. W ten sposób ustawodawca zrealizował
zasadniczy cel art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Po czwarte, przepis intertemporalny art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.
jednoznacznie wyklucza stosowanie art. 4171
§ 4 k.c. do zdarzeń i stanów
powstałych przed 1 września 2004 r.
Po piąte, warunkiem sine qua non odpowiedzialności Skarbu Państwa na
zaniechanie legislacyjne jest stwierdzenie, że przepis prawa (Konstytucja lub
ustawa) jednoznacznie formułuje obowiązek wydania aktu normatywnego.
Obowiązek taki nie może być wyprowadzony w drodze wykładni dokonywanej przez
sąd.
Po szóste, o odpowiedzialności za zaniechanie legislacyjne, nie można mówić
wówczas, gdy ustawodawca wydał akt normatywny, który nie jest pełny, lecz
fragmentaryczny, lub nie odpowiada standardom prawidłowej legislacji. (...)
Mając na względzie te wnioski należy odpowiedzieć na pytanie, czy Skarbowi
Państwa można przypisać odpowiedzialność cywilną za szkodę wynikłą z
zaniechania ustawodawczego wtedy, gdy ustawowy obowiązek wydania
rozporządzenia wykonawczego powstał w 1946 r. i nie został dotychczas
zrealizowany, także po wejściu w życie art. 4171
§ 4 k.c. Należy stwierdzić, że
zgodnie z zasadą prawa cywilnego intertemporalnego, mającą zakotwiczenie
wprost w konstytucyjnej zasadzie pewności prawa, do oceny zobowiązań
powstałych z czynów niedozwolonych właściwe są przepisy obowiązujące w chwili
zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa łączy odpowiedzialność (art. XLIX ust. 1 w
związku z art. XXVI p.w.k.c.). Zasada ta obowiązuje również w prawie
wspólnotowym (por. wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 15
czerwca 1999 r. w sprawie W. Rechberger i inni przeciwko Austrii, C-140/97, Zb.
Orz. Trybunału Europejskiego 1999, s. I-3499). Oznacza to, że do oceny deliktów
legislacyjnych mających miejsce po dniu 1 września 2004 r. należy stosować art.
4171
§ 1 k.c. w związku z art. 77 Konstytucji oraz art. 4171
§ 4 k.c.
Przepisem właściwym do oceny skutków prawnych wydania aktów
normatywnych przed dniem 1 września 2004 r., a po dniu 17 października 1997 r.,
jest natomiast art. 417 k.c. w dawnym brzmieniu, interpretowany w zgodzie z art. 77
ust. 1 Konstytucji. Szkody wyrządzone przed dniem 17 października 1997 r.
bezprawiem legislacyjnym mogą być natomiast wynagradzane tylko w takim
zakresie, w jakim zezwalał na to art. 31 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o
Trybunale Konstytucyjnym (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 ze zm.) w
związku z art. 160 i 215 k.p.c. Wyjątkiem od wskazanych reguł jest
odpowiedzialność za zaniechanie legislacyjne. Rzecz w tym, że zaniechanie
legislacyjne nie jest zdarzeniem jednorazowym, lecz stanem rzeczy, który – jak w
niniejszej sprawie – może się utrzymywać także po wejściu w życie art. 4171
§ 4
k.c., co mogłoby prima facie uzasadniać odpowiedzialność Skarbu Państwa od dnia
1 września 2004 r.
Takie stanowisko pozostaje jednak w sprzeczności z art. 5 ustawy z dnia 17
czerwca 2004 r., który stanowi wyraźnie, że do stanów prawnych powstałych przed
dniem 1 września 2004 r. nie stosuje się m.in. art. 4171
§ 4 k.c. Jest poza sporem,
że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r., w której art. 7 ust. 4 i 6
nakładał na Radę Ministrów obowiązek wydania rozporządzenia wykonawczego,
powstał określony stan prawny. Artykuł 7 ust. 4 i 6 ustawy nie określał wprawdzie
terminu wydania rozporządzenia wykonawczego, jednak trafnie przyjęto, że
powinno to nastąpić w 1946 r., a najpóźniej w 1947 r. Uzasadnione jest twierdzenie,
że od tego czasu zaistniał stan zaniechania legislacyjnego, który utrzymuje się,
jednak treść art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. jest jednoznaczna. Skoro ten
stan powstał przed dniem 1 września 2004 r., to nie można stosować art. 4171
§ 4
k.c., a jak wykazano, dopiero po zmianach kodeksu cywilnego wprowadzonych z
dniem 1 września 2004 r. można konstruować odpowiedzialność cywilną Skarbu
Państwa za szkody wyrządzone zaniechaniem ustawodawczym.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu (art. 39814
k.p.c.).