Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 123/07
UCHWAŁA
Dnia 7 grudnia 2007 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Józef Frąckowiak (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Kazimierz Zawada
SSA Michał Kłos
Protokolant Bożena Kowalska
w sprawie ze skargi wykonawcy E. S.A. w W.
przeciwko zamawiającemu Komendzie Głównej Policji w W. oraz N. S.A. w W.
o udzielenie zamówienia publicznego,
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym
w dniu 7 grudnia 2007 r.,
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w W.
postanowieniem z dnia 4 września 2007 r.,
"Czy w przypadku, gdy wykonawca nie wnosi własnego
protestu i odwołania w postępowaniu o udzielenie zamówienia
publicznego, a przystępuje do postępowania odwoławczego w trybie
przewidzianym w art. 184 ust. 4 ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo
zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19 z 2004 r. z późn. zm.),
koniecznym jest, aby mógł brać udział w postępowaniu wywołanym
wniesieniem skargi do sądu okręgowego, zgłoszenie przez takiego
wykonawcę interwencji ubocznej, czy też staje się on automatycznie
uczestnikiem postępowania skargowego przed sądem okręgowym ?"
podjął uchwałę:
2
Wykonawca, który nie wniósł własnego protestu ani odwołania
przewidzianego w przepisach ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r.
- Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19 poz. 177 ze zm.),
lecz przystąpił do postępowania na podstawie art. 184 ust. 4 tej
ustawy, w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi do
sądu okręgowego ma status interwenienta ubocznego, bez
konieczności zgłaszania wstąpienia do sprawy na podstawie art.
77 k.p.c.
3
Uzasadnienie
Sąd Okręgowy w W., rozpoznając sprawę o udzielenie zamówienia
publicznego, powziął istotne wątpliwości i na podstawie art. 390 § 1 k.p.c.
przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne
sformułowane w sentencji swojego postanowienia z dnia 4 września 2007 r.
Zagadnienie to powstało na tle następującego stanu faktycznego.
Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem
jest dzierżawa przez Komendę Główną Policji w W. od operatora
telekomunikacyjnego cyfrowych łączy telekomunikacyjnych, prowadzone było
w trybie przetargu nieograniczonego. Przetarg ten ogłosiła Komenda Główna
Policji. Zamawiający wybrał jako najkorzystniejszą ofertę wykonawcy, ofertę
złożoną przez N. S.A. Uczestniczący w przetargu inny wykonawca E. S.A. z
siedzibą w W. złożył protest od tej decyzji zamawiającego, gdyż jego zdaniem
oferta N. S.A. powinna zostać odrzucona, a jako najkorzystniejsza uznana i
wybrana oferta E. S.A. Protest E. S.A. nie został uwzględniony wobec czego złożył
on odwołanie do Zespołu Arbitrów przy Urzędzie Zamówień Publicznych. Zespół
Arbitrów wyrokiem z dnia 22 grudnia 2006 r. oddalił odwołanie E. S.A. wobec czego
wystąpił on ze skargą do Sądu Okręgowego w W.
Wykonawca N. S.A. przystąpił, w trybie przewidzianym w przepisach art.
181 ust. 5 i art. 184 ust. 4 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień
publicznych (j.t. Dz.U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163, ze zm.), do postępowania
toczącego się w wyniku wniesienia protestu przez E S.A., a następnie do
postępowania odwoławczego. Na posiedzeniu w dniu 22 grudnia 2006 r. Zespól
Arbitrów postanowił dopuścić N. S.A. do udziału w postępowaniu odwoławczym. E.
S.A. wnosząc skargę na wyrok Zespołu Arbitrów, przesłał jednocześnie jej odpis nie
tylko zamawiającemu, ale również wykonawcy N. S.A.
Po rozpoczęciu w Sądzie Okręgowym rozprawy, wyznaczonej w celu
rozpoznania skargi, skarżący wykonawca E. S.A. zgłosił wniosek formalny
o niedopuszczenie N. S.A. do udziału w postępowaniu sądowym, kwestionując
prawo uczestniczenia tego wykonawcy w postępowaniu przed sądem wywołanym
4
wniesieniem skargi. Przy rozstrzyganiu o zasadności tego wniosku przez Sąd
Okręgowy pojawiły się poważne wątpliwości natury prawnej, w związku z faktem,
że ustawa - Prawo zamówień publicznych nie przesądza jednoznacznie powyższej
kwestii, natomiast jej rozstrzygnięcie ma istotne znaczenie dla prawidłowego toku
postępowaniu skargowego i zapewnienia podmiotom w nim uczestniczącym
możliwości ochrony ich uzasadnionych interesów prawnych.
Sąd Okręgowy zwrócił uwagę, że do postępowania na tle którego powstało
omawiane zagadnienie, stosuje się znowelizowane przepisy ustawy Prawa
zamówień publicznych, które znacznie zmieniły sytuację wykonawców,
kwestionujących wybór oferty przez zamawiającego. Wykonawcy, którzy
samodzielnie wnieśli protest lub przyłączyli się do cudzego protestu mogą bądź, jak
przed nowelizacją, wnieść samodzielne odwołanie, bądź przystąpić do już
wniesionego odwołania. Przystępując do wniesionego odwołania, zgodnie z art.
184 Prawa zamówień publicznych, powinni oni m.in. wskazać stronę, po której to
przystąpienie następuje.
W sytuacji umożliwienia wykonawcom, którzy nie wnoszą własnego
odwołania, udziału w postępowaniu odwoławczym przez przystąpienie do tego
postępowania i uzyskanie przez to statusu uczestnika postępowania
odwoławczego, pojawia się pytanie o pozycję takiego wykonawcy w postępowaniu
przed Sądem Okręgowym. Wątpliwości budzi kwestia, czy wykonawca
przystępujący do postępowania odwoławczego staje się automatycznie
uczestnikiem postępowania skargowego przed sądem, czy też - aby skutecznie
takim uczestnikiem się stać - winien podjąć odpowiednie czynności procesowe.
Sąd Okręgowy uznał, że analiza przepisów ustawy Prawo zamówień
publicznych daje podstawy do dwojakiego ich rozumienia. Z jednej strony, przyjąć
można, że przystąpienie do postępowania odwoławczego nie powoduje samo przez
się uzyskania przez wykonawcę, który z tego przystąpienia skorzystał, statusu
uczestnika postępowania skargowego. Takie stanowisko znajduje swoje wsparcie
w wykładni systemowej. Regulujące procedurę skargową przepisy rozdziału
4 działu VI Prawa zamówień publicznych (art. 194 – 198) nie zawierają bowiem
postanowień odnoszących się do takiej kategorii wykonawców i ich ewentualnej roli
5
w postępowaniu przed sądem. Brak takich regulacji może być uznawany za o tyle
istotny, że ustawodawca jednocześnie wyraźnie wyodrębnia i statuuje instytucję
przystąpienia do protestu i przystąpienia do odwołania. Można to więc tłumaczyć,
jako zakreślenie i ograniczenie pola działania wykonawcy, który przystępuje do
postępowania toczącego się w wyniku wniesienia protestu czy do postępowania
odwoławczego zainicjowanego przez inny podmiot, tylko do ram tego postępowania
i nadanie takiemu wykonawcy uprawnień do podejmowania czynności tylko
w zakresie postępowania, do którego przystąpił. Dalsze uczestnictwo
w postępowaniu skargowym przed sądem, i to niezależnie od tego czy wykonawca,
który przystąpił do postępowania odwoławczego sam chciałby wnieść skargę,
czy skargę wnosiłaby strona, do której przystąpił lub strona przeciwna, byłoby
możliwe, gdyby zgłosił interwencję uboczną. Skoro bowiem z przepisów ustawy -
Prawo zamówień publicznych nie można by wywodzić samodzielnej podstawy
traktowania wykonawcy, o którym tu mowa, jako uczestnika postępowania
skargowego, to należałoby się posłużyć w tym postępowaniu instytucją interwencji
ubocznej (art. 76-83 k.p.c.). Zgodnie bowiem z art. 194 ust. 2 Prawa zamówień
publicznych, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu
toczącym się na skutek skargi stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu
postępowania cywilnego o apelacji. Są to nie tylko przepisy dotyczące
postępowania apelacyjnego w sensie ścisłym (art. 367- 391 k.p.c.), lecz również
przez dalsze odesłanie (art. 391 § 1 k.p.c.) – przepisy o postępowaniu przed sądem
pierwszej instancji. Co do możliwości skorzystania z instytucji interwencji ubocznej
w celu wzięcia udziału w postępowaniu skargowym jednoznacznie wypowiedział
się Sąd Najwyższy w uchwale z 16 lipca 2003 r., III CZP 47/03. Uchwała ta odnosi
się jednak do innego stanu faktycznego i prawnego. Przepisy, na tle których
zapadła owa uchwała, nie przewidywały przystępowania wykonawcy do
postępowania odwoławczego i wykonawca nie brał udziału w postępowaniu przed
zespołem arbitrów.
Zdaniem Sądu Okręgowego z faktu wprowadzenia przez ustawodawcę
owej instytucji przystąpienia do postępowania odwoławczego można wyprowadzić
też wniosek przeciwny, a mianowicie dowodzić, że wykonawca przystępujący do
odwołania zyskuje tym samym umocowanie i uprawnienie do występowania
6
w postępowaniu skargowym przed sądem. Zatem dopuszczalne jest przyjęcie, że
przez skuteczne zgłoszenie przystąpienia do postępowania odwoławczego, bądź to
po stronie innego wykonawcy, który wniósł odwołanie bądź po stronie
zamawiającego, wykonawca niewątpliwie staje się jego uczestnikiem. Za takim
wnioskiem przemawia także to, że ustawodawca traktuje wykonawcę, który
przystąpił do postępowania odwoławczego jako uczestnika tego postępowania,
występującego po jednej ze stron postępowania skargowego. Po wprowadzeniu
instytucji przystąpienia do odwołania, ustawodawca nie zmodyfikował bowiem
przepisów regulujących postępowanie przed zespołem arbitrów poprzez
rozróżnienie sytuacji strony sensu stricto i wykonawcy, który do danej strony
w postępowaniu odwoławczym przystąpił. W przepisach rozdziału 3 działu VI
Prawa zamówień publicznych mowa jest ogólnie o „stronach", a we właściwym
rozporządzeniu wykonawczym o „uczestnikach". Wykonawca, przystępujący do
postępowania odwoławczego, może również zajmować stanowisko, składać
oświadczenia i podejmować wszelkie czynności, jakie przepisy ustawy Prawo
zamówień publicznych i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 maja
2006 r. w sprawie regulaminu postępowania przy rozpatrywaniu odwołań (Dz.U. Nr
87, poz. 603) przewidują w postępowaniu odwoławczym, a jedynym ograniczeniem
jego działań jest zgodność tych czynności z czynnościami i oświadczeniami strony,
do której przystąpił (art. 184 ust. 5). Ponadto dodać trzeba, że wykonawca, który
przystąpił do postępowania odwoławczego wymieniany jest w sentencji orzeczenia
zespołu arbitrów przy stronie, do której przystąpił (§ 29 ust. 1 cyt. rozporządzenia).
Jest też uprawniony do otrzymania odpisu orzeczenia (art. 192 ust. 5 w zw. z § 29
ust. 3 rozporządzenia). Wobec powyższego, zdaniem Sądu Okręgowego,
uzasadnione jest uznanie, że przystąpienie wykonawcy do postępowania
odwoławczego nie powoduje zakłócenia owego dwustronnego charakteru tego
postępowania (odwołujący się - zamawiający) lecz powstanie swoistej
wielopodmiotowości po danej stronie postępowania.
Skutkiem traktowania wykonawcy, przystępującego do postępowania
odwoławczego jako uczestnika tego postępowania występującego po jednej z jego
stron, jest też to, że w zależności od wyniku postępowania odwoławczego
wszystkie podmioty usytuowane po danej jego stronie będą bądź zainteresowane
7
we wniesieniu lub popieraniu skargi na orzeczenie zespołu arbitrów, bądź –
w odpieraniu zarzutów skargi. Jeżeli podmiot, który przystąpił do postępowania
odwoławczego po stronie przeciwnej niż skarżący, jest już tylko z tego powodu
przeciwnikiem skargi, skuteczne wniesienie skargi obejmować powinno także
doręczenia mu jej odpisu (art. 197 ust. 1).
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Należy zgodzić się z Sądem Okręgowym, że pozycja wykonawcy, który
przystąpił do postępowania odwoławczego prowadzonego przez Zespół Arbitrów,
w postępowaniu skargowym przed sądem, nie została wyraźnie sprecyzowana
w przepisach ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych
(j.t. Dz.U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163, ze zm.). Ze względu na częste nowelizacje
tej ustawy, przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań należy ustalić jakie
przepisy będą właściwe w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze, że do
postępowań o udzielnie zamówień i konkursów wszczętych przed wejściem w życie
ustawy oraz kontroli, odwołań i skarg, które ich dotyczą, stosuje się przepisy
dotychczasowe (art. 220 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień
publicznych oraz art. 6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie tej ustawy),
a zamawiający w rozpoznawanej sprawie ogłosił przetarg we wrześniu 2006 r.,
do oceny przedstawionego zagadnienia prawnego mają zastosowanie przepisy
ustawy Prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r., w brzmieniu po jej
nowelizacji, która weszła w życie w dniu 25 maja 2006 r. a sprzed nowelizacji
dokonanej ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r.
Zgodnie z art. 194 ust. 2 ustawy - Prawo zamówień publicznych,
w postępowaniu toczącym się wskutek wniesienia skargi stosuje się odpowiednio
przepisy k.p.c. o apelacji, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.
Należy w tym kontekście zauważyć, że ustawa Prawo zamówień publicznych
ustala co powinna zawierać skarga. Rozpoczęcie postępowania skargowego
w sprawie zamówień publicznych przed sądem następuje więc na podstawie
innego pisma procesowego niż apelacja. Skargę może złożyć zarówno strona jak
i inny uczestnik postępowania. Nie ulega więc wątpliwość, że wykonawca, który
8
przystąpił do postępowania odwoławczego może także złożyć do sądu skargę na
wyrok zespołu arbitrów.
Brak w przepisach ustawy Prawo zamówień publicznych natomiast
jakiejkolwiek wzmianki na temat tego czy taki wykonawca może dalej występować
w procesie przed sądem wszczętym na skutek skargi złożonej przez stronę lub
innego uczestnika postępowania odwoławczego. Jak była już o tym mowa odpis
wyroku zespołu arbitrów powinien być także doręczony wykonawcy, który przystąpił
do postępowania odwoławczego, co jednoznacznie wynika z art. 192 ust. 5 ustawy
Prawo zamówień publicznych. Należy więc stwierdzić, że przepisy wspomnianej
ustawy zapewniają wykonawcy, który przystąpił do postępowania odwoławczego
w specjalnym trybie (art. 184 ustawy) możliwość wszczęcia postępowania
skargowego przed sądem. Jeżeli taki wykonawca może wszcząć postępowanie
skargowe, to nie ulega wątpliwości, że wnioskując z większego na mniejsze należy
także zapewnić mu możliwość wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem
w takim samym charakterze jak występował dotychczas. Problem sprowadza się
tylko do tego, czy wykonawca ów powinien złożyć formalną interwencję uboczną,
czy też wystarczy, że zgłosi się on do procesu w charakterze uczestnika
popierającego jedną ze stron, z powołaniem się na swoje wstąpienie
do postępowania odwoławczego przed zespołem arbitrów.
Z wykładni językowej oraz systemowej przepisów ustawy Prawo zamówień
publicznych wynika, że wykonawca, który brał udział w postępowaniu
odwoławczym jako uczestnik popierający stanowisko jednej ze stron, powinien
złożyć interwencję uboczna zgodnie z art. 76 i 77 k.p.c. Do postępowania
skargowego przed sądem stosuje się przecież odpowiednio przepisy k.p.c.,
a żaden przepis ustawy Prawo zamówień publicznych nie wprowadza wprost
regulacji sytuacji prawnej wykonawcy w postępowaniu skargowym. Jeżeli jednak
wziąć pod uwagę, że postępowanie wywołane wniesieniem skargi ma na celu
szybkie rozstrzygniecie sprawy oraz zapewnienie ochrony praw wszystkich stron
i uczestników tego postępowania, to wymaganie, aby wykonawca który otrzymał
wyrok zespołu arbitrów oraz odpis skargi i zgłosił się na rozprawę przed sądem,
jeszcze dodatkowo złożył pisemną interwencję, jest nadmiernym formalizowaniem
postępowania przed sądem i może być wykorzystywane do przedłużania tego
9
postępowania oraz pozbawiać w efekcie takiego wykonawcę, należnego mu
miejsca w procesie. Skoro ustawodawca, w celu przyspieszenia postępowania
odwoławczego, zezwala wykonawcy, aby przystąpił on do niego w sposób
uproszczony (art. 184 ustawy Prawo zamówień publicznych), to podobnie należy
traktować takiego wykonawcę w procesie przed sądem. Mając na uwadze,
że w postępowaniu odwoławczym złożył on już pismo, z którego wynika, którą
stronę i dlaczego popiera, wystarczy, że w procesie przed sądem zgłosi, iż dalej
chce występować w tym samym charakterze. Wymaganie od niego, w tej sytuacji,
aby jego udział w procesie zależał od tego czy złożył formalne pismo zatytułowane
interwencja uboczna, jest nadmiernym formalizowanie procesu wywołanego
wniesieniem skargi i umożliwia jednie kwestionowanie jego sytuacji procesowej
albo przedłużanie procesu, w celu rozpoznania złożonej na rozprawie interwencji
wykonawcy.
Takie rozumienie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych w niczym
też nie ogranicza praw innych uczestników postępowania przed sądem,
wywołanego wniesieniem skargi. Skoro bowiem do postępowania tego stosuje się
odpowiednio przepisy k.p.c., w tym jak trafnie wywiódł Sąd Okręgowy przepisy
o interwencji ubocznej, to do sytuacji wykonawcy, który zgłosił się jako uczestnik
popierający jedną ze stron tego postępowania należy odpowiednio stosować
przepisy art. 76-83 k.p.c. Wniosek innego uczestnika postępowania przed sądem,
zmierzający do niedopuszczenia do tego postępowania wykonawcy, który zgłosił
zamiar występowania w nim jako uczestnik na tych samych zasadach
co w postępowaniu odwoławczym, należy więc rozpoznać stosując odpowiednio
art. 78 k.p.c. Pozwoli to na merytoryczną ocenę zasadności tego wniosku, a nie
pozostawienia go bez rozpoznania, wbrew wyraźnej woli uczestniczącego
w postępowaniu wykonawcy, który określił swój interes prawny oraz to po czyjej
stronie występuje w procesie, powołując się na przystąpienie do postępowania
odwoławczego.
Mając na uwadze powyższe względy Sąd Najwyższy, na podstawie art. 390
k.p.c., udzielił odpowiedzi takiej jak w sentencji uchwały.