Pełny tekst orzeczenia

Uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2008 r., III CZP
130/07
Prezes SN Tadeusz Ereciński (przewodniczący)
Sędzia SN Gerard Bieniek
Sędzia SN Stanisław Dąbrowski
Sędzia SN Antoni Górski (sprawozdawca)
Sędzia SN Iwona Koper
Sędzia SN Krzysztof Pietrzykowski
Sędzia SN Lech Walentynowicz
Sąd Najwyższy na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 11 kwietnia
2008 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka, po
rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego przedstawionego przez Rzecznika Praw
Obywatelskich we wniosku z dnia 17 października 2007 r.:
„Czy pod pojęciem »nabywcy nieruchomości« zawartym w art. 68 ust. 2
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst:
Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji
dokonanej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce
nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz.
1218) należy rozumieć, poza nabywcą pierwotnym, który nabył nieruchomość
lokalową od Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, za kwotę
równą wartości nieruchomości pomniejszoną o udzieloną bonifikatę, również osobę
bliską nabywcy, na rzecz której nabywca pierwotny dokonał przeniesienia prawa
własności przed upływem 5 lat licząc od dnia jej nabycia, a w konsekwencji, czy
przewidziany w art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek
zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie obciąża osobę bliską nabywcy
pierwotnego, która zbyła nieruchomość lub wykorzystała ją na inne cele niż cele
uzasadniające udzielenie bonifikaty przed upływem 5 lat od dnia jej nabycia przez
pierwotnego nabywcę?”
podjął uchwałę:
Nabywcą nieruchomości, o którym mowa w art. 68 ust. 2 ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z
2004 r. Nr 261, poz. 2603) przed jej zmianą ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o
zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych
innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218), jest wyłącznie kupujący nieruchomość
od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
Uzasadnienie
Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o podjęcie uchwały mającej na celu
wyjaśnienie rozbieżności zaistniałych w orzecznictwie przy wykładni i stosowaniu
art. 68 ust. 2 i 2a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce
nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej:
„u.g.n.”). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w
życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce
nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218
– dalej: „ustawa nowelizacyjna”), jeżeli m.in. nabywca nieruchomości stanowiącej
lokal mieszkalny zbył nieruchomość lub wykorzystał ją na inne cele niż cele
uzasadniające udzielenie bonifikaty, przed upływem 5 lat, licząc od dnia jej nabycia,
jest zobowiązany do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji.
Jednakże, stosownie do art. 68 ust. 2a pkt 1 u.g.n., przepisu ust. 2 o zwrocie
bonifikaty nie stosuje się w przypadku zbycia lokalu na rzecz osoby bliskiej.
Zdaniem Rzecznika, w orzecznictwie Sądu Najwyższego pojawiły się
rozbieżności na tle wykładni określenia „nabywca nieruchomości”, użytego w art. 68
ust. 2, którego rozumienie ma kluczowe znaczenie przy ustalaniu podmiotowego
zakresu obowiązku zwrotu bonifikaty. W uchwale z dnia 6 listopada 2002 r., III CZP
59/02 (OSNC 2003, nr 7-8, poz. 101) Sąd Najwyższy uznał, że właściwy organ
może żądać zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie, w wypadku zbycia lokalu
mieszkalnego przez osobę bliską spadkodawcy przed upływem terminu
określonego w art. 68 ust. 2 u.g.n. na rzecz osoby nie będącej osobą bliską w
rozumieniu tej ustawy. Wskazał, że obowiązek zwrotu udzielonej ulgi, adresowany
do nabywcy lokalu jako kontrahenta, nie wygasa w razie jego śmierci, gdyż przepisy
ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają podstaw do wnioskowania o
niedziedziczności tego obowiązku, brak zatem podstaw do zwężenia pojęcia
nabywcy określonego w art. 68 ust. 2 tej ustawy tylko do pierwotnego nabywcy.
Posługując się wykładnią funkcjonalną uznał, że nabywcą w rozumieniu tego
przepisu jest także osoba bliska uprzywilejowanego nabywcy pierwotnego. Z kolei
w wyroku z dnia 25 października 2006 r., III CSK 145/06 (OSP 2008, nr 4, poz. 41)
przyjął, że przewidziany w art. 68 ust. 2 u.g.n. obowiązek zwrotu bonifikaty obciąża
uprawnionego do jej uzyskania, który uiścił cenę uwzględniającą udzieloną
bonifikatę. Opowiedział się za ścisłym rozumieniem pojęcia „nabywca
nieruchomości”, ograniczając je tylko do nabywcy pierwotnego, czyli
bezpośredniego kontrahenta sprzedawcy nieruchomości, co w konsekwencji
prowadzi do wniosku, że właściwy organ może żądać zwrotu bonifikaty tylko od tak
rozumianego nabywcy nieruchomości, a nie od jego osoby bliskiej.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, podobnie ścisłym rozumieniem
„nabywcy” kierował się Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 9 grudnia
2005 r., III CZP 112/05 (OSNC 2006, nr 11, poz. 184), przyjmując, że zwrot kwoty
równej bonifikacie w cenie sprzedaży udzielonej nabywcy nieruchomości, o którym
mowa w art. 68 ust. 2 u.g.n., może być zabezpieczony hipoteką kaucyjną.
Wnioskodawca wskazał też kilka spraw, w których sądy powszechne, nawiązując
do stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale z dnia 6 listopada
2002 r., III CZP 59/02, opowiedziały się za szerszym rozumieniem pojęcia
„nabywca nieruchomości”, przyjmując, że jest nim także osoba bliska pierwotnego
nabywcy.
W tej sytuacji, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, istnieje potrzeba
dokonania przez Sąd Najwyższy w składzie powiększonym wykładni określenia
„nabywca nieruchomości” użytego w art. 68 ust. 2 u.g.n. w celu ujednolicenia
rozbieżnej praktyki występującej na tle tego przepisu. Rzecznik opowiedział się za
ścisłym rozumieniem pojęcia „nabywcy”, uznając, że nie obejmuje ono osoby
bliskiej pierwotnego nabywcy nieruchomości. Trzeba dodać, że podobne
stanowisko w tej kwestii zajmują przedstawiciele doktryny.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
(...) W petitum wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich podał, że chodzi o
podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie rozbieżności w wykładni art. 68 ust. 2
i 2a w wersji objętej tekstem jednolitym ustawy zawartym w Dzienniku Ustaw z
2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami, co mogłoby sugerować, że wniosek
obejmuje także zmianę dokonaną ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. Jednakże z
uzasadnienia wynika, że tej zmiany wniosek nie dotyczy, a zatem trzeba przyjąć, iż
chodzi o treść art. 68 ust. 2 i 2a ustaloną z dniem 22 września 2004 r. ustawą z dnia
28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o
zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), którą
uwzględnia jednolity tekst ustawy zamieszczony w Dzienniku Ustaw z 2004 r. Nr
261, poz. 2603. Według tej wersji przepisu, jeżeli nabywca nieruchomości zbył
nieruchomość stanowiącą lokal mieszkalny lub wykorzystał ją na cele inne niż cele
uzasadniające udzielenie bonifikaty, przed upływem pięciu lat, licząc od jej nabycia,
jest zobowiązany, na żądanie właściwego organu, do zwrotu kwoty równej
udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku
zbycia na rzecz osoby bliskiej.
Z drugiej jednak strony, Rzecznik odwołał się m.in. do uchwały Sądu
Najwyższego z dnia 6 listopada 2002 r., a więc wydanej na tle stanu prawnego
sprzed zmiany art. 68 dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. Z uzasadnienia
tej uchwały wynika, że odnosi się ona do stanu prawnego obowiązującego w dacie
zawierania umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego z dnia 30 sierpnia 1999 r.
Wówczas obowiązywał art. 68 ust. 2 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu, zgodnie z
którym właściwy organ mógł żądać zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej
waloryzacji, jeżeli nabywca nieruchomości przed upływem 10 lat, licząc od dnia jej
nabycia, zbył lub wykorzystał nieruchomość na cele inne niż wymienione w ust. 1
pkt 1-3 i 7. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej. Trzeba jednak podkreślić,
że przy wszystkich różnicach występujących między tymi wersjami art. 68 ust. 2,
zasadnicza jego treść pozostawała niezmienna: zbycie lokalu na rzecz osoby
bliskiej nie pociągało za sobą zwrotu udzielonej bonifikaty. Wątpliwości budziła
jedynie kwestia, czy przez „nabywcę nieruchomości” powinno się rozumieć tylko
nabywcę pierwotnego, czy też także jego osobę bliską, która nabyty od niego lokal
zbyła następnie osobie trzeciej. Należy zatem uznać, że w tej kwestii zmiany art. 68
ust. 2 u.g.n. dokonywane przed ogłoszeniem tekstu jednolitego ustawy w Dzienniku
Ustaw z 2004 r. nie miały znaczenia, istnieją więc przesłanki do rozpoznania
wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o wyjaśnienie rozbieżności zaistniałych w
orzecznictwie na tle wykładni tego przepisu. Wątpliwości te pogłębiła ustawa
nowelizacyjna, której mocą dodano do jego treści ustęp 2b, jednoznacznie
obciążający obowiązkiem zwrotu bonifikaty także osobę bliską pierwotnego
nabywcy, co czyni dodatkowo uzasadnionym rozstrzygnięcie, czy taki obowiązek
istniał w stanie prawnym sprzed tej nowelizacji.
Artykuł 67 ust. 1 u.g.n. statuuje zasadę, że cenę przeznaczonej do sprzedaży
nieruchomości należącej do Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego ustala
się na podstawie jej wartości. Wartość tę określa rzeczoznawca i na tej podstawie
podmiot sprzedający ustala cenę wywoławczą w pierwszym przetargu, nie niższą
od wartości. Zgodnie z art. 67 ust. 3 i 3a u.g.n., także przy sprzedaży nieruchomości
w drodze bezprzetargowej, cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej
niż jej wartość. W art. 68 u.g.n. przewidziano wiele wyjątków od tej zasady ustalania
ceny zbywanej nieruchomości, które, w ocenie ustawodawcy, usprawiedliwiają
zastosowanie przywileju w postaci udzielenia bonifikaty cenowej. Jednym z tych
wyjątków jest sprzedaż nieruchomości jako lokalu mieszkalnego (art. 67 ust. 1 pkt
7), na tle której powstało rozpoznawane zagadnienie prawne. W orzecznictwie
podkreśla się, że ratio legis tego przepisu polega na ułatwieniu zakupu lokalu przez
najemcę, dla którego lokal ten stanowi centrum życiowe, a najemca uzyskuje w ten
sposób stabilne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 15 stycznia 2003 r., IV CKN 1637/00, nie publ., lub uchwała z
dnia 6 listopada 2002 r., III CZP 59/02).
Realizacja tego celu następuje przez udzielenie nabywcy – dotychczasowemu
najemcy lokalu – upustu cenowego (bonifikaty) na sprzedawany lokal, przy czym
trzeba podkreślić, że stosowane tą drogą obniżki cen są bardzo radykalne.
Oznacza to, że w ten sposób dochodzi do przyznania kupującemu znacznego
przywileju finansowego i pomocy ze środków publicznych. Ustawodawca, chcąc
zapewnić, żeby pomoc ta była wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem,
przewidział okres karencji (początkowo 10 lat, a od dnia 15 lutego 2002 r. – 5 lat), w
którym możliwe jest dochodzenie zwrotu udzielonej bonifikaty, jeżeli nabywca zbył
lub wykorzystał lokal na cel inny niż mieszkalny, z zastrzeżeniem, że nie dotyczy to
zbycia na rzecz osoby bliskiej. Ustawa zmieniająca z dnia 28 listopada 2003 r.,
która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., wprowadziła obowiązek żądania
zwrotu tej bonifikaty. Trzeba zgodzić się z wnioskodawcą, że – w kontekście tego
obowiązku – zasadniczego znaczenia nabiera rozumienie użytego w art. 68 ust. 2
u.g.n. sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. pojęcia
„nabywca nieruchomości”, zwłaszcza że nie zostało ono w ustawie zdefiniowane.
Może ono być rozumiane trojako: w sensie ścisłym, jako określenie
kontrahenta sprzedawcy nieruchomości skarbowej lub samorządowej, czyli
bezpośrednio kupującego, a zatem tzw. nabywcę pierwotnego, w sensie szerszym,
obejmującym także spadkobierców kupującego, oraz w sensie najszerszym, przez
zaliczenie do tej kategorii prawnej także osób bliskich pierwotnego nabywcy, które
przed upływem karencji zbyły nieruchomość na rzecz osoby trzeciej. Należy
podkreślić, że przedmiotem wniosku Rzecznika nie jest rozstrzyganie kwestii, czy
do kategorii „nabywców nieruchomości” zalicza się także spadkobierców
kontrahenta umowy sprzedaży lokalu należącego do Skarbu Państwa lub
samorządu, wobec czego nie jest ona przedmiotem rozważań. Wnioskodawca
oczekuje natomiast wyjaśnienia wątpliwości powstałych w orzecznictwie, który z
pozostałych wariantów interpretacyjnych art. 68 ust. 2 u.g.n. jest prawidłowy.
W znaczeniu potocznym bonifikata oznacza upust, obniżenie ceny. Zgodnie z
ogólną zasadą wykładni, takie rozumienie tego sformułowania należy generalnie
przyjąć na gruncie art. 68 ust. 2 u.g.n., gdyż brak podstaw do nadawania mu innej
treści w sensie prawnym. Trzeba jednak zaznaczyć, że o ile w obrocie
powszechnym bonifikata ma charakter bezwzględny, tzn. że po zastosowaniu
obniżenia ceny na ogół nie można potem dochodzić od kupującego jej dopłaty lub
uzupełnienia, o tyle na tle tego przepisu przybiera charakter względny. W razie
zaistnienia warunków przewidzianych w ustawie, udzielona bonifikata podlega
zwrotowi, a sprzedawca ma obowiązek dochodzenia kwoty równej bonifikacie – po
jej zwaloryzowaniu. Należy podkreślić, że sformułowanie ustawy o „zwrocie kwoty
równej bonifikacie” nie jest precyzyjne; w istocie nie chodzi tu o zwrot tej kwoty, lecz
o uiszczenie dopłaty do rzeczywistej ceny zbywanej nieruchomości, obniżonej na
skutek zastosowania bonifikaty.
Takie ujęcie mechanizmu „zwrotu” bonifikaty pozwala wstępnie stwierdzić, że
– zgodnie z ogólnymi zasadami kontraktowania – strony mogą przewidzieć w
określonych wypadkach obowiązek dopłaty ceny. Obowiązek ten spoczywa
wówczas jednak tylko na kupującym lub ewentualnie na jego spadkobiercach jako
następcach prawnych pod tytułem ogólnym, nie może zaś – bez wyraźnej
dyspozycji ustawowej – odnosić się do innych osób. Przewidziana w art. 68 ust. 2
u.g.n. ustawowa bonifikata zwrotna oznacza zatem sprzedaż nieruchomości po
cenie obniżonej pod warunkiem, że nabywca nie zbędzie tej nieruchomości w
okresie karencji na rzecz osoby trzeciej. Dokonanie takiej sprzedaży, a więc
spełnienie się warunku, rodzi obowiązek sprzedawcy dochodzenia od kupującego
dopłaty ceny – po jej zwaloryzowaniu.
Konstatacja ta nie przesądza jeszcze, rzecz jasna, odpowiedzi na
przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, istnieją bowiem doniosłe
względy społeczne, a zwłaszcza aksjologiczne, które przemawiają za podjęciem
próby poszukiwania możliwości szerszego rozumienia pojęcia „nabywca
nieruchomości”; chodzi o niezwężanie jego treści tylko do kupującego
nieruchomość skarbową lub komunalną, ale o objęcie tą kategorią także osób
bliskich pierwotnego nabywcy. Takie ograniczenie semantyczne prowadzi do tego,
że z przywileju bonifikaty korzystać może osoba bliska pierwotnego nabywcy i to
bez żadnych ograniczeń. W szczególności może ona dowolnie dysponować
nieruchomością, bez obawy o narażenie się na sankcję zwrotu bonifikaty. Tym
samym byłaby ona w sytuacji korzystniejszej od bezpośredniego nabywcy
nieruchomości, który, zbywając ją na rzecz osoby trzeciej – spoza kręgu osób
bliskich – musi się liczyć z obowiązkiem dopłaty ceny do rzeczywistej jej wartości.
Dodatkowo trzeba uwzględnić, że osoba bliska, w przeciwieństwie do najemcy –
późniejszego pierwotnego nabywcy, najczęściej nie ponosiła żadnych obciążeń z
tytułu eksploatacji przedmiotu najmu. Tym trudniej jest więc zaakceptować ze
względów słusznościowych sytuację przejęcia przez nią przywileju bonifikaty bez
zagrożenia obowiązkiem zwrotu zastosowanego upustu cenowego.
Jeszcze istotniejsze zastrzeżenia natury aksjologicznej wzbudza możliwość
wykorzystywania takiego uprzywilejowanego statusu przez osobę bliską do
uprawiania swoistego handlu nabytym w ten sposób lokalem i „zarabiania” –
kosztem środków publicznych – na jego odprzedaży. Jednym z praktycznych
wymagań stawianych wykładni jest dążenie do zapobiegania tego typu nadużyciom
przy stosowaniu prawa; stąd bierze się postulat pod adresem interpretatora o
możliwe „uszczelnianie” obowiązującego stanu prawnego. Postulat ten spełnia
niewątpliwie stanowisko zajęte w uzasadnieniu uchwały z dnia 6 listopada 2002 r.,
III CZP 59/02, w którym Sąd Najwyższy – posługując się wykładnią funkcjonalną –
przyjął, że nabywcą w rozumieniu art. 68 ust. 2 u.g.n. jest także osoba bliska
uprzywilejowanego nabywcy pierwotnego. Rozumiejąc intencje, jakie przyświecały
takiej wykładni, należy jednak uznać, że jest ona zbyt szeroka i idzie za daleko, a
tym samym nie można jej zaaprobować z kilku powodów.
Po pierwsze, ustawa odróżnia wyraźnie nabywcę nieruchomości, którym jest
kontrahent umowy sprzedaży nieruchomości skarbowej lub komunalnej od osoby
bliskiej, zdefiniowanej w art. 4 pkt 13. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu
ustalonym przez ustawę zmieniającą z dnia 28 listopada 2003 r., przez osobę bliską
należy rozumieć zstępnych, wstępnych, rodzeństwo, dzieci rodzeństwa, małżonka,
osoby przysposabiające i przysposobione oraz osobę, która pozostaje ze zbywcą
faktycznie we wspólnym pożyciu. Tym samym utożsamianie tych podmiotów z
nabywcą narażałoby interpretatora na zarzut stosowania wykładni preater legem, a
nawet contra legem, co czyni ją niedopuszczalną.
Po drugie, jak trafnie przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 października
2006 r., III CSK 145/06, nabycie prawa własności lokalu przez osobę bliską rodzi
konieczność zapewnienia jej ochrony nabytego prawa, a więc m.in. swobody
dalszego rozporządzania przedmiotem własności. Skorzystanie z tego uprawnienia
nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami majątkowymi w postaci
obowiązku zwrotu kwoty równej wysokości udzielonej bonifikaty, jeśli sankcja taka,
stanowiąca niewątpliwą ingerencję w sferę prawa własności, nie została wyraźnie
zastrzeżona w ustawie (art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji).
Po trzecie, przyjęcie, że w takiej sytuacji obowiązek zwrotu bonifikaty mimo
wszystko jednak powstaje, rodzi kolejne, trudne do rozwiązania problemy. Przede
wszystkim powstaje pytanie – kogo miałby ten obowiązek obciążać: nabywcę
pierwotnego, czy osobę bliską, która dokonała dalszego zbycia lokalu. Pierwszy
nabywca może nie mieć żadnego wpływu na podejmowane czynności przez taką
osobę, trudno byłoby zatem przypisać mu odpowiedzialność za jej działania. Z kolei
osoba bliska nie zawsze staje się beneficjentem udzielonej bonifikaty.
Z przytoczonej definicji ustawowej osoby bliskiej wynika, że określenie to obejmuje
szeroki krąg osób, w tym relatywnie dalszych krewnych, jakimi są np. dzieci
rodzeństwa. W praktyce nieodpłatne przysporzenia na rzecz takich krewnych
bywają rzadkością, jeżeli zatem nabywca pierwotny zbył na rzecz takiej osoby
nieruchomość za cenę rynkową, a z kolei ona dokonała zbycia osobie trzeciej, to
obciążanie w takiej sytuacji osoby bliskiej obowiązkiem zwrotu bonifikaty, bez
wyraźnego upoważnienia ustawowego, trzeba byłoby uznać za nieusprawiedliwione
i bezpodstawne.
Ewentualne opowiedzenie się za wariantem interpretacyjnym, traktującym
osobę bliską jako nabywcę nieruchomości w rozumieniu art. 68 ust. 2 u.g.n.,
pociąga za sobą dalsze komplikacje i wątpliwości; czy termin pięcioletni liczy się od
daty pierwotnego nabycia, czy od nabycia przez osobę bliską, a także – w razie
kolejnego zbywania lokalu – czy krąg osób bliskich, zdefiniowany w ustawie, należy
odnosić do pierwotnego nabywcy, czy do kolejnego zbywcy nieruchomości. Brak
także w tym przedmiocie regulacji ustawowej powoduje, że próba ich
wyprowadzenia w drodze wykładni spotkałaby się z uzasadnionym zarzutem
arbitralności, a nawet niedopuszczalnego, ze względu na konstytucyjną zasadę
podziału władzy, zastępowania ustawodawcy.
Wszystko to skłania do powrotu na grunt wykładni gramatycznej, która
uzasadnia wniosek, że treść określenia „nabywca nieruchomości”, o którym mowa
w art. 68 ust. 2 u.g.n., ogranicza się do kupującego nieruchomość skarbową lub
komunalną. Za przyjęciem takiego rozumienia tego pojęcia przemawiają dodatkowo
istotne argumenty natury systemowej i historycznej. Ustawa o gospodarce
nieruchomościami posługuje się tym pojęciem nie tylko w art. 68 ust. 2, ale także w
innych przepisach. Szczególne znaczenie mają art. 73 ust. 6 i ust. 7 oraz art. 109
ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1. Pierwszy z tych przepisów odnosi się do przekazania w
wieczyste użytkowanie nieruchomości z zastosowaniem bonifikaty. Zgodnie z nim,
jeżeli osoba, której oddano nieruchomość w wieczyste użytkowanie, przed upływem
10 lat, licząc od dnia ustanowienia prawa, dokonała jego zbycia lub wykorzystała
nieruchomość na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty, właściwy
organ wypowiada udzieloną bonifikatę. Jednakże – stosownie do ust. 7 pkt 1 –
przepisu tego nie stosuje się w przypadku zbycia na rzecz osoby bliskiej. Z kolei art.
109 ust. 1 pkt 1, odnoszący się do prawa pierwokupu, stanowi, że gminie
przysługuje prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży niezabudowanej
nieruchomości nabytej uprzednio od Skarbu Państwa albo jednostek samorządu
terytorialnego. Zgodnie jednak z ust. 3 pkt 1 tego przepisu, prawo pierwokupu nie
przysługuje, jeżeli sprzedaż nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego
następuje na rzecz osób bliskich sprzedawcy.
Nie ulega wątpliwości, że treść tych przepisów nie pozwala na zastosowanie
rozszerzającej interpretacji, w wyniku której można byłoby rozciągnąć przewidziany
w nich obowiązek zwrotu bonifikaty z bezpośrednich kontrahentów Skarbu Państwa
lub jednostki samorządu terytorialnego na osoby bliskie tych kontrahentów, albo na
zaliczenie osób bliskich do kategorii „nabywców nieruchomości”. Trzeba zatem
przyjąć, że – przy braku wyraźnej dyspozycji ustawowej – nie ma podstaw, aby
temu pojęciu nadawać odmienną treść na gruncie art. 68 ust. 2 i 2a tego samego
aktu prawnego. Wychodząc poza ramy ustawy o gospodarce nieruchomościami,
warto dodać, że podobny mechanizm zwrotu bonifikaty przewidziany został w
ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w
prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459). Zgodnie z art. 4 ust. 5
tej ustawy, organ, o którym mowa w art. 3 ust. 1, żąda zwrotu kwoty równej
udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało
przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości
przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała
nieruchomość na inne cele niż te, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty.
Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 u.g.n. W
świetle tej ustawy nie ma także podstaw od rozciągnięcia obowiązku zwrotu
bonifikaty na inne osoby, poza tą, na rzecz której prawo użytkowania wieczystego
zostało ustanowione.
Przeciwko przyjęciu rozszerzającej wykładni pojęcia „nabywca nieruchomości”
przemawia szczególnie mocno argument natury historycznej, zaczerpnięty z treści
uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o
gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W
uzasadnieniu tym motywowano konieczność zmiany art. 68 ust. 2 u.g.n. tym, że
dotychczas obowiązujące przepisy dotyczą jedynie pierwotnych nabywców, co
oznacza, że w razie dalszego zbycia nieruchomości przez osobę bliską, organ nie
ma możliwości wyegzekwowania należnych kwot z tytułu udzielonej bonifikaty. Z
tego względu zaproponowano zmianę art. 68 przez dodanie ust. 2b, zgodnie z
którym ustęp 2 stosuje się odpowiednio do osoby bliskiej, która zbyła lub
wykorzystała nieruchomość na inne cele niż uzasadniające udzielenie bonifikaty
przed upływem 10 lat, a w przypadku nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny
przed upływem 5 lat, licząc od dnia pierwotnego nabycia. Sejm uchwalił przepis w
projektowanej treści, wprowadzając go do ustawy nowelizacyjnej z mocą
obowiązywania od dnia 22 października 2007 r.
W doktrynie zwraca się krytyczną uwagę, że dokonując wykładni zbyt rzadko
sięga się do materiałów przygotowawczych, mimo że zwykle dostarczają one
istotnych argumentów co do tego, jak rozumieć przepisy prawne. Z kolei w
orzecznictwie podkreśla się, że chociaż intencje lub wola ustawodawcy nie mogą
przesądzać treści wyinterpretowanej z uchwalonego przepisu normy prawnej, to nie
powinno się od tych motywów abstrahować (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia
16 stycznia 2007 r., IV CSK 290/07, nie publ., lub postanowienie Sądu
Najwyższego z dnia 25 maja 2001 r., WA 15/01, OSNKW 2001, nr 9-10, poz. 81).
W kontekście rozpoznawanego zagadnienia prawnego nabierają one szczególnego
znaczenia, gdyż wyjaśniają wprost przyczynę dokonanej zmiany art. 68 u.g.n., a
tym samym pośrednio pozwalają prawidłowo ustalić sens i treść normy prawnej
sprzed dokonanej nowelizacji. Warto dodać, że Sąd Najwyższy w składzie zwykłym
zajął stanowisko, iż obowiązek zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie ciąży na
osobie, która nabyła nieruchomość od gminy lub od Skarbu Państwa, nie obciąża
zaś jej osoby bliskiej (wyrok z dnia 7 lutego 2008 r., V CK 461/07, nie publ.).
Z podanych przyczyn Sąd Najwyższy w składzie powiększonym opowiedział
się za ścisłym rozumieniem pojęcia „nabywca nieruchomości”, użytym w art. 68 ust.
2 u.g.n., orzekając jak w uchwale.