Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 23 kwietnia 2008 r., III CZP 36/08
Sędzia SN Barbara Myszka (przewodniczący)
Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca)
Sędzia SN Gerard Bieniek
Sąd Najwyższy w sprawie upadłościowej "A.B.C.H.S.-B.", sp. z o.o. w O. przy
uczestnictwie wierzyciela Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W., Oddział
Wojewódzki w O. po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w
dniu 23 kwietnia 2008 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd
Rejonowy w Olsztynie postanowieniem z dnia 26 lutego 2008 r.:
"Czy w postępowaniu upadłościowym składki na ubezpieczenie zdrowotne,
Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych podlegają
zaspokojeniu w kategorii II, w szczególności – czy są daninami publicznymi w
rozumieniu art. 342 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo
upadłościowe i naprawcze (Dz.U. Nr 60, poz. 535 ze zm.)?"
podjął uchwałę:
Składki na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz
Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych są daninami publicznymi w
rozumieniu art. 342 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo
upadłościowe i naprawcze (Dz.U. Nr 60, poz. 535 ze zm.) i podlegają
zaspokojeniu w kategorii drugiej.
Uzasadnienie
Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powstało w związku z
rozpoznawaniem zażalenia na postanowienie sędziego-komisarza, którym
oddalono sprzeciw wierzyciela – Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od listy
wierzytelności w takim zakresie, w jakim wierzytelność z tytułu nieopłaconych przez
upadłego składek na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz
Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych zakwalifikowano w trzeciej, a nie – jak
domagał się tego skarżący – w drugiej kategorii określonej w art. 342 ust. 1 ustawy
z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz.U. Nr 60, poz. 535
ze zm. – dalej: "Pr.u.n.").
Sąd Rejonowy podniósł w uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu
zagadnienia prawnego, że przepis ten, w którym odrębnie wymieniono „podatki”
„inne daniny publiczne” oraz „składki na ubezpieczenie społeczne,” stanowi
podstawę wątpliwości, jak należy zakwalifikować daniny publiczne inne niż składki
na ubezpieczenie społeczne.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W art. 342 ust. 1 pkt 1 Pr.u.n. ustawodawca zaliczył do pierwszej kategorii
zaspokojenia z masy upadłości m.in. koszty postępowania upadłościowego,
należności z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i chorobowe
pracowników oraz należności ze stosunku pracy, a do kategorii drugiej,
unormowanej w pkt 2, podatki, inne daniny publiczne oraz niepodlegające
zaspokojeniu w kategorii pierwszej należności z tytułu składek na ubezpieczenia
społeczne należne za ostatni rok przed datą ogłoszenia upadłości wraz z należnymi
od nich odsetkami i kosztami egzekucji. Jednocześnie art. 342 ust. 3 Pr.u.n.
stanowi, że przepisy dotyczące zaspokojenia należności ze stosunku pracy stosuje
się odpowiednio do roszczeń Funduszu Gwarantowanych Świadczeń
Pracowniczych o zwrot z masy upadłości świadczeń wypłaconych przez Fundusz
pracownikom upadłego.
Podstawową formą finansowania ochrony zdrowia jest składka na
ubezpieczenie zdrowotne, uregulowana ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r. o
świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U z
2004 r. Nr 210, poz. 2135 ze zm. – dalej „u.ś.o.z.”). Ustawa ta w art. 65 wyraża
zasadę solidarności społecznej jako zasadę ubezpieczenia zdrowotnego. Artykuł 66
ust. 1 określa szeroki katalog osób podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu
zdrowotnemu. Zwraca uwagę, że w odróżnieniu od systemu ubezpieczeń
społecznych, w którym uiszczenie składek daje roszczenie do określonych
dokładnie świadczeń pieniężnych (zasiłek, emerytura, renta, odszkodowanie),
składka na ubezpieczenie zdrowotne ma odmienny charakter, uprawniony bowiem
do składki Narodowy Fundusz Zdrowia nie jest zobowiązany do spełnienia
„określonego świadczenia”. Składka na ubezpieczenie zdrowotne osób
zatrudnionych jest zatem w istocie wpłatą obciążającą budżet państwa. W systemie
finansów publicznych jest ona faktycznie częścią podatku dochodowego od osób
fizycznych (odliczana od kwoty zobowiązania podatkowego) i w niewielkiej tylko
mierze, w części przypadającej na ubezpieczonego, obciąża bezpośrednio
wynagrodzenie za prace.
Podstawą działania Funduszu Pracy jest ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o
promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.),
która w rozdziale 18 zawiera regulację odnoszącą się do Funduszu Pracy. Artykuł
103 stanowi, że Fundusz Pracy jest państwowym funduszem celowym, którego
dysponentem jest minister właściwy do spraw pracy. Zgodnie z art. 104, składki są
obowiązkowe i są ustalone od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na
ubezpieczenia emerytalne i rentowe bez stosowania ograniczenia, o którym mowa
w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.).
Środki z funduszu pracy przeznaczone są na cele mające priorytetowe
znaczenie w stosunkach pracy i dla walki z bezrobociem. Fundusz finansuje
głównie świadczenia wypłacone osobom bezrobotnym oraz ponosi inne wydatki na
aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu.
Składka na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych regulowana
jest ustawą z dnia 13 lipca 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie
niewypłacalności pracodawcy (Dz.U Nr 158, poz. 1121). W rozdziale 6
„Finansowanie Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych”
ustawodawca określił, że Fundusz ten jest państwowym funduszem celowym
mającym osobowość prawną (art. 24 ust. 1). Podobnie jak w przypadku Funduszu
Pracy, dysponentem Funduszu jest minister właściwy do spraw pracy (art. 24 ust.
2). W art. 25 ust 1 wskazuje się, że dochodami Funduszu są min. składki płacone
przez pracodawców oraz dotacja budżetowa. Fundusz Gwarantowanych Świadczeń
Pracowniczych realizuje roszczenia pracownicze w razie niewypłacalności
pracodawcy. Dotyczą one przede wszystkim wynagrodzenia za pracę wraz ze
składkami na ubezpieczenie społeczne oraz odpraw pieniężnych z tytułu
rozwiązania stosunku pracy (art. 12).
Sąd Rejonowy trafnie zauważył, że składki na ubezpieczenie zdrowotne,
Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych nie mogą
być kwalifikowane jako składki na ubezpieczenie społeczne, jak bowiem wynika z
art. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
(jedn. tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm. – dalej: "u.s.u.s."), składki te
obejmują należności z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe,
chorobowe oraz wypadkowe pracowników, określane łącznie jako ubezpieczenia
społeczne.
Nie oznacza, to że nie występuje między nimi podobieństwo, na co zresztą
zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 23 maja 2003 r., III CZP 27/03
(OSNC 2004, nr 3, poz. 37). Warto w tym miejscu odwołać się do art. 32 u.s.u.s.,
zgodnie którym do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych
Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie ich poboru,
egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych,
dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i
prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się
odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. W każdym z
tych przypadków, a więc do składek zarówno na ubezpieczenie społeczne, jak i
składki zdrowotnej oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń
Pracowniczych, podmioty zobowiązane do ich odprowadzenia podlegają
odpowiedzialności karnej. W ostatnim wypadku nie ma szczególnych norm karnych
i stosuje się regulację odnoszącą się wprost do składek na ubezpieczenia
społeczne.
Odnosząc się do pojęcia "daniny publicznej" trzeba zauważyć, że nie jest ono
rozumiane jednolicie i budzi wątpliwości, zatem rozważania w tym zakresie muszą
mieć charakter interdyscyplinarny. Prawo konstytucyjne za daniny publiczne (art.
217 Konstytucji) uważa świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne,
ustalane jednostronnie i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu
realizacji zadań publicznych. W doktrynie istnieją pewne wątpliwości odnośnie do
tego, czy składki na ubezpieczenie zdrowotne mogą być zakwalifikowane jako
daniny publiczne. Kwalifikację taką przyjął Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z
dnia 27 lutego 2002 r., K 47/01, OTK-A Zb.Urz. 2002, nr 1, poz. 6).
Podobnie, na gruncie prawa finansowego, w tym przede wszystkim ustawy o
finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm. –
dalej: "u.f.p."), składki te należy kwalifikować jako daniny publiczne. Artykuł 4 ust. 1
u.f.p. stanowi, że sektor finansów publicznych tworzą państwowe i samorządowe
fundusze celowe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, Zakład
Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i
zarządzane przez nie fundusze i Narodowy Fundusz Zdrowia. Ustawa ta wskazuje,
jakie dochody wchodzą w zakres pojęcia danin publicznych (art. 5 ust. 1 pkt 1).
Artykuł 5 wymienia środki publiczne, a wśród nich dochody publiczne. W ich skład
wchodzą daniny publiczne, do których zalicza się podatki, składki, opłaty oraz inne
świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek
samorządu terytorialnego, funduszy celowych oraz innych jednostek sektora
finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw niż ustawa budżetowa, zwanych
dalej "odrębnymi ustawami".
Ta sama ustawa w art. 29 ust. 1 reguluje kwestie funduszy celowych. Stanowi
on, że funduszem celowym jest fundusz powołany ustawowo, którego przychody
pochodzą ze środków publicznych, a wydatki są przeznaczone na realizację
wyodrębnionych zadań. W literaturze zauważa się, że według definicji legalnej,
warunkiem uznania funduszu za celowy jest finansowanie jego działalności w ten
sposób, iż uzyskuje on przychody ze środków publicznych, a wydatki przeznacza
na realizacje wyodrębnionych zadań.
Przepisy tego aktu prawnego oraz istota funduszów celowych dają podstawę
do stwierdzenia, że wiele z nich to fundusze pozabudżetowe. Wbrew jednak
niektórym twierdzeniom wypowiadanym w doktrynie, brak objęcia ich dochodów
budżetem państwa bądź budżetami jednostek samorządu terytorialnego nie
powoduje, że tracą one „publiczny” charakter. Z przepisów ustawy z dnia 29
sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60
ze zm.) nie wynika, że samo wyłączenie określonych należności z kręgu dochodów
budżetowych stanowiło o istotnych zmianach konstrukcyjnych, niepodatkowe
bowiem należności budżetowe to pojęcie o charakterze techniczno-prawnym,
pozwalające na poddanie zbioru instytucji prawnych wspólnym regulacjom,
nieoznaczające natomiast odrębnego rodzaju daniny publicznej.
W Prawie upadłościowym i naprawczym brak jednak definicji daniny
publicznej. W art. 230 ust. 3 daniny są kwalifikowane jako jeden z kosztów
postępowania upadłościowego, obejmującego likwidację majątku upadłego za okres
po ogłoszeniu upadłości. Koszty te podlegają zaspokojeniu z funduszów masy
upadłości w kategorii pierwszej (art. 342 ust. 1 pkt. 1). W kategorii drugiej, jak
stanowi art. 342 ust. 1 pkt. 2 Pr.u.n., zaspokajane są podatki, inne daniny publiczne
oraz niepodlegające zaspokojeniu w kategorii pierwszej należności z tytułu składek
na ubezpieczenia społeczne należne za ostatni rok przed datą ogłoszenia upadłości
wraz z należnymi od nich odsetkami i kosztami egzekucji. Te dwie kategorie są
traktowane jako uprzywilejowane, a kwalifikowanie do nich uzasadnia się
szczególnymi racjami (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 2006 r., III
CZP 41/06, OSNC 2007, nr 5, poz. 64).
Podobieństwo składek objętych pytaniem do pozostałych danin wymienionych
w art. 342 ust. 1 pkt 2 Pr.u.n. pozwala odwołać się do wykładni systemowej i
funkcjonalnej. Nie ma powodów, dla których należy różnie traktować wskazane
daniny publiczne, ale względy aksjologiczne przemawiają za uprzywilejowanym
traktowaniem składek na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz
Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Spełniają one funkcje o dużej
doniosłości społecznej, podobnie jak składki na ubezpieczenie społeczne i podatki
(por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 maja 2003 r., III CZP 27/03).
Działalność tych funduszy związana jest z ochroną zdrowia, zabezpieczeniem
roszczeń o należności pracownicze i świadczenia na rzecz osób bezrobotnych i
podejmowaniem działań zmierzających do ograniczenia bezrobocia. Składki te
określa się mianem quasi-podatków, a dochody z nich są przeznaczone na cele,
które spełnia państwo. Jeżeli zatem, zgodnie z art. 6 Ordynacji podatkowej,
podatkiem jest publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne
świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy,
wynikające z ustawy podatkowej, to omawiane składki nie mają jedynie tej ostatniej
cechy. Oba jednak świadczenia wchodzą w skład pojęcia daniny publicznej, co
jednoznacznie wynika z przepisów ustawy o finansach publicznych.
Trzeba przy tym podkreślić, że ustawodawca także w Prawie upadłościowym i
naprawczym w sposób szczególny traktuje należności pracownicze, umieszczając
je w kategorii pierwszej. Co więcej, zgodnie z art. 342 ust. 3 Pr.u.n., przepisy
dotyczące zaspokojenia należności ze stosunku pracy stosuje się odpowiednio do
roszczeń Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o zwrot z masy
upadłości świadczeń wypłaconych przez Fundusz pracownikom upadłego. Tym
samym racje celowościowe przemawiają za szczególnym traktowaniem także
składek na sam Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Oczywiście,
zrównanie roszczeń regresowych Funduszu Gwarantowanych Świadczeń
Pracowniczych z roszczeniami ze stosunku pracy jest przesądzone samą ustawą o
ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (art. 23),
jednak w tym przepisie wyrażona jest pewna idea ogólna, zarówno bowiem
należności uzyskane na podstawie art. 342 ust. 3 Pr.u.n., jak i same składki
stanowią dochody Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, które
pozwalają na realizację jego celów. Jak zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w uchwale z
dnia 23 maja 2003 r., III CZP 27/03, w sytuacji, w której nastąpią trudności w
pozyskiwaniu tych składek, koszty z tego tytułu poniesie, w postaci płaconych
podatków, całe społeczeństwo. Ponadto, przychody funduszów to nie tylko składki,
ale i dotacja budżetowa; nie ma też stałego poziomu finansowania z
poszczególnych źródeł, w konsekwencji, w zależności od przychodów ze składek,
konieczne jest różnicowanie innych przychodów (zwiększenie dotacji budżetowej)
celem realizacji zadań publicznych, do których zobowiązane jest Państwo.
Wszystkie argumenty funkcjonale i systemowe dają podstawę do przyjęcia
omawianych składek jako danin publicznych w rozumieniu art. 342 ust. 1 pkt 2
Pr.u.n. Także racje aksjologiczne przemawiają za podobnym traktowaniem składek
na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz
Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz podatków, co odpowiada
istniejącej w naszym prawie uprzywilejowanej pozycji wspomnianych zobowiązań
publicznych. Prowadzi to do przyjęcia twierdzenia, że w przypadku tzw. upadłości
likwidacyjnej powstałe po ogłoszeniu upadłości składki, o których mowa,
zaspokajane są w kategorii pierwszej, jako koszty postępowania. W kategorii
drugiej, a więc także uprzywilejowanej, zaspokajane są daniny publiczne powstałe
przed ogłoszeniem upadłości, w tym także składki zdrowotne, na Fundusz Pracy i
Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
Przyjęcie takiego rozwiązanie nie prowadzi do naruszenia zasady wykładni
ścieśniającej przy uprzywilejowanych należnościach objętych kategorią pierwszą i
drugą, gdyż składki określone w przedstawionym zagadnieniu prawnym spełniają
wszelkie cechy daniny publicznej i z tego względu powinny być w taki sam sposób
traktowane.
Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na wstępie.