Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 235/08
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 15 października 2008 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Gerard Bieniek (przewodniczący)
SSN Hubert Wrzeszcz (sprawozdawca)
SSN Dariusz Zawistowski
Protokolant Ewa Krentzel
w sprawie z powództwa A. H. B.-W., E. M. N.-W., A. R., A. V.
i J. M. V.
przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy
oraz Miastu Stołecznemu Warszawie
o odszkodowanie,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej
w dniu 15 października 2008 r.,
skargi kasacyjnej powodów od wyroku Sądu Apelacyjnego w W.
z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt [...],
uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej apelację
w stosunku do Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Stołecznego
Warszawy (pkt 3) i orzekającej o kosztach postępowania
apelacyjnego na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta
Stołecznego Warszawy (pkt 5) i w tym zakresie przekazuje
sprawę Sądowi Apelacyjnemu w W. do ponownego rozpoznania,
pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach
postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Powodowie – po ostatecznym sprecyzowaniu powództwa – domagali się
zasądzenia:
– od Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy oraz
Miasta Stołecznego Warszawy in solidum 1 549 831,08 zł z ustawowymi odsetkami
od dnia 12 września 2003 r., w tym na rzecz A. H. B.-W. 581 186,66 zł, E. M. N. –
W. i A. R. po 193 773,88 zł, A. V. i J. M. V. po 290 593 zł, tytułem odszkodowania
za utratę roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego oznaczonych
gruntów
ewentualnie
– od Skarbu Państwa – Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz każdego
z nich wyżej określonych kwot tytułem odszkodowania za szkodę doznaną wskutek
działania organów władzy publicznej (Samorządowego Kolegium Odwoławczego,
Sejmu, sądów powszechnych i Sądu Najwyższego), polegającego na wadliwym
przeprowadzeniu postępowania przedsądowego – zakończonego decyzją
Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2000 r. stwierdzającą,
że decyzja o oddaniu w użytkowanie wieczystego wskazanego gruntu
Zjednoczonym Zespołom Gospodarczym sp. z o.o. w W. została wydana
z naruszeniem prawa – na skutek niezakwestionowania legitymacji biernej Skarbu
Państwa i wskazania Prezydenta m. st. Warszawy jako następcy prawnego organu,
który wydał wadliwą decyzję administracyjną, uprawnionego do przyjęcia wniosku
o przyznanie odszkodowania oraz wadliwego sformułowania przepisu art. 36 ust. 3
pkt 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę
o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powodującego
rozbieżności w orzecznictwie.
Pozwani wnieśli o oddalenie powództwa.
Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2007 r. Sąd Okręgowy w W. oddalił powództwo,
zasądził od każdego z powodów na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta m. st.
Warszawy koszty procesu […], nie obciążył powodów kosztami procesu na rzecz
Miasta Stołecznego Warszawy i orzekł, że nieuiszczone koszty sądowe ponosi
Skarb Państwa.
3
Sąd Okręgowy ustalił, że powodowie są następcami prawnymi A. B., byłego
właściciela gruntu położonego w W. przy ul. K. [...], o łącznej powierzchni 3640 m2
,
opisanego w księdze wieczystej „F. S.”, objętego dekretem z dnia 26 października
1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Warszawy (Dz. U. Nr 50,
poz. 279 ze zm.; dalej - dekret).
W dniu 31 stycznia 1949 r. powódka A. B. – W. w imieniu własnym i
pozostałych spadkobierców A. B. złożyła zgodnie z powyższym dekretem wniosek
– nie rozpoznany do tej pory – o przyznanie własności czasowej wymienionego
gruntu. Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Urzędu Dzielnicowego
[…] z dnia 16 marca 1987 r. grunt został oddany w użytkowanie wieczyste
Zjednoczonym Zespołom Gospodarczym sp. z o.o. (obecnie I.-V. sp. z o.o.).
Dnia 10 listopada 1988 r. pomiędzy Urzędem Dzielnicowym […] a Zjednoczonymi
Zespołami Gospodarczymi sp. z o.o. została zawarta notarialna umowa
użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 7 447 m2
, obejmującego grunt
położony w W. przy ul. K. [...]. Na podstawie tej umowy dokonano wpisu w księdze
wieczystej KW nr [...] prawa użytkowania wieczystego do dnia 10 listopada 2028 r.
na rzecz Zjednoczonych Zespołów Gospodarczych sp. z o.o. w W.
W dniu 6 maja 1996 r. powód A. R. ponowił wniosek o przyznanie
użytkowania wieczystego gruntu spadkobiercom A. B. W związku ze złożeniem
tego wniosku Burmistrz Gminy […] wydał postanowienie o zawieszeniu z urzędu
postępowania w przedmiocie wniosku A. B. – W. z dnia 31 stycznia 1949 r. i
zobowiązaniu spadkobierców A. B. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności
decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu
Dzielnicowego z dnia 16 marca 1987 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.
– na wniosek spadkobierców Adama B. z dnia 28 maja 1998 r. – postanowieniem z
dnia 14 grudnia 2000 r. stwierdziło, że decyzja z dnia 16 marca 1987 r. została
wydana z naruszeniem prawa (z powodu nieodwracalnych skutków nie można
stwierdzić jej nieważności). Po uzyskaniu tej decyzji powodowie zwrócili się do
Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odszkodowanie w wysokości
1 456 000 zł. Decyzja z dnia 5 maja 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze
odmówiło wypłaty odszkodowania z powodu niewykazania szkody.
4
Sąd pierwszej instancji ustalił – na podstawie opinii biegłego – że wartość
rynkowa prawa użytkowania wieczystego wymienionego gruntu, ustalona według
stanu gruntu z dnia 16 marca 1987 r. oraz cen z dnia 12 września 2003 r. i z dnia
5 maja 2004 r., wynosi 1 743 560 zł.
Sąd Okręgowy uznał, że podstawę prawną dochodzonego roszczenia
stanowi art. 160 k.p.a. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06 (OSNC 2007, nr 6, poz. 79),
stwierdził, że biernie legitymowanym w sprawie jest Skarb Państwa,
reprezentowany przez Prezydenta m. st. Warszawy, jako następca prawny Urzędu
Dzielnicowego [..], który wydał decyzję niezgodną z prawem.
Zdaniem Sądu decyzja z dnia 16 marca 1987 r. o oddaniu gruntu
w użytkowanie wieczyste Zjednoczonym Zespołom Gospodarczym sp. z o.o.
w W., uznana za niezgodną z prawem, nie wyrządziła szkody powodom.
Wymieniona decyzja ograniczyła jedynie możliwości rozpoznania wniosku
powodów. Ustanowienie prawa użytkowania gruntu na rzecz osoby trzeciej
wyklucza bowiem możliwość oddania go w użytkowanie wieczyste powodom.
Organ rozpoznający wniosek może jednak przyznać powodom działkę
równorzędną albo odpowiednie odszkodowanie. Dopiero wydana na podstawie art.
7 dekretu decyzja odmawiająca uwzględnia wniosku bez ekwiwalentu albo
przyznającą inną działkę lub odszkodowanie nieodpowiadające wartości gruntu
mogłaby uzasadniać żądanie odpowiedniego odszkodowania. Powództwo
w stosunku do Skarbu Państwa należało zatem uznać za przedwczesne.
Wyrok zaskarżyli powodowie w części oddalającej powództwo w stosunku do
Skarbu Państwa oraz w zakresie orzeczenia o kosztach procesu. Pozwane Miasto
Stołeczne Warszawa zaskarżyło natomiast postanowienie o nieobciążeniu
powodów należnymi mu kosztami procesu.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny oddalił apelację powodów
w zakresie dotyczącym orzeczenia co do istoty sprawy. Uwzględniając natomiast
zażalenie i apelację w części dotyczącej rozstrzygnięcia o kosztach procesu,
zmienił postanowienie w ten sposób, że obniżył koszty procesu zasądzone od
5
powodów na rzecz Skarbu Państwa i częściowo uwzględnił wniosek Miasta
Stołecznego Warszawy o zasądzenie kosztów procesu.
Nawiązując do granic apelacji, Sąd odwoławczy podkreślił, że zakres
zaskarżenia i wnioski apelacyjne – w sposób nie pozostawiający wątpliwości –
odnoszą się do oddalenia powództwa w części dotyczącej żądania zasądzenia
odszkodowania pieniężnego za szkodę wyrządzoną decyzją administracyjną z dnia
16 marca 1987 r. o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej
w sytuacji, w której nie został rozpoznany jeszcze wniosek następców prawnych
właściciela gruntu zgłoszony na podstawie art. 7 dekretu, a przytoczona decyzja
została uznana decyzją z dnia 14 grudnia 2000 r. za wydaną z naruszeniem prawa.
Sąd Apelacyjny podkreślił, że uznanie decyzji o oddaniu gruntu
w użytkowanie wieczyste za niezgodną z prawem wiąże sąd o tyle o ile stanowi
spełnienie podstawowej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej
przewidzianej w art. 160 k.p.a., ale nie przesądza w sposób wiążący sąd kwestii
adekwatnego związku przyczynowego między wadliwą decyzją a dochodzoną
szkodą. W szczególności stwierdzenie leżących u podstaw tzw. nieodwracalnych
skutków prawnych oznacza jedynie, że organ administracyjny nie może tych
następstw wzruszyć dostępnymi mu środkami prawnymi. Zawarta w następstwie
uznanej za niezgodną z prawem decyzji administracyjnej umowa o oddaniu gruntu
w użytkowanie wieczyste może być podważana za pomocą odpowiednich środków
prawnych, przewidzianych w prawie cywilnym. Nie przesądzając kwestii tytułu
prawnego powodów do gruntu, w istocie dopiero umowa o oddaniu gruntu
w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej ubezskuteczniłaby – i to jedynie okresowo
– uzyskanie przez nich oznaczonego prawa rzeczowego.
Sąd odwoławczy podzielił stanowisko Sądu Okręgowego, że dopiero
ostateczna decyzja w przedmiocie wniosku powodów o ustanowienie na ich rzecz
prawa własności czasowej gruntu (prawa użytkowania wieczystego) przesądzi
o tym, jakie prawa przysługują powodom w związku z przejęciem prawa własności
gruntu na podstawie dekretu. Niedopuszczalne jest antycypowanie tych
rozstrzygnięć organu administracyjnego w sądowym postępowaniu
o odszkodowanie.
6
Sąd drugiej instancji nie podzielił zarzutu apelujących, że ich prawa wygasły
na podstawie art. 82 (art. 89 według tekstu pierwotnego) ustawy z dnia 29 kwietnia
1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U.
z 1991 r., Nr 30, poz. 127; dalej – u.g.g.). W orzecznictwie i doktrynie
ukształtowało się ostatecznie stanowisko, że uregulowania zawarte
w przytoczonych przepisach nie mają wpływu na pozostające w toku postępowania
administracyjne wywołane złożeniem wniosku o ustanowienie prawa własności
czasowej gruntu na podstawie art. 7 dekretu.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego nieuzasadniony jest także zarzut powodów, że
przepis art. 7 ust. 4 dekretu uległ derogacji na skutek desuetudo.
Wystąpienia na drogę sądową nie uzasadnia również zarzut, że roszczenie
odszkodowawcze ulegnie przedawnieniu. Powoływanie się na przedawnienie jest –
zdaniem Sądu – bezprzedmiotowe w sytuacji, w której decyzja administracyjna nie
jest źródłem szkody z powodu niewykazania związku przyczynowego.
Wskazując na niezasadność powództwa o odszkodowanie
z przedstawionych wyżej powodów, Sąd odwoławczy podkreślił, że ciężar
wykazania nieistnienia zasobu gruntów umożliwiającego zaspokojenie zastępcze
byłych właścicieli gruntów warszawskich i wydania decyzji na podstawie art. 7 ust. 4
dekretu obciąża – wbrew zarzutowi skarżących – powodów zgodnie z ogólną
zasadą przewidzianą w art. 6 k.c.
W skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach, pełnomocnik skarżących
zarzucił naruszenie przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 7
ust. 2-5 dekretu w związku z art. 82 ust. 1 u.g.g., art. 6 k.c., art. 361 w związku
z art. 363 k.c., art. 160 k.p.a. sprzed nowelizacji oraz art. 328 § 2 k.p.c. w związku
z art. 391 § 1 k.p.c. Powołując się na tę podstawę wniósł o uchylenie zaskarżonego
wyroku i uwzględnienie powództwa bądź o uchylenie wyroku Sądu drugiej instancji
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie ma
kwestia, której bezpośrednio dotyczy zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 i 5 dekretu
w związku z art. 82 ust. 1 u.g.g., czy w sytuacji, w której nie został jeszcze
7
rozpoznany wniosek powodów o przyznanie im prawa użytkowania wieczystego
gruntu, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 dekretu prawa – odpowiednio – do
przyznania gruntu zamiennego albo stosownego odszkodowania, wygasły na
podstawie art. 82 ust. 1 u.g.g.
Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.g.g. z dniem wejścia w życie ustawy wygasają
prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części
składowe nieruchomości, przewiedziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu.
Z przytoczonego przepisu wynika, że ustawodawca nie uchylił wymienionych
w nim przepisów dekretu, lecz stwierdził wygaśnięcie praw do odszkodowania za
przejęte grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości. Hipotezą normy
zawartej w omawianym przepisie zostały zatem objęte prawa istniejące w chwili
wejścia ustawy.
Sąd Apelacyjny nie zakwestionował – wbrew twierdzeniom skarżących –
jasnego i oczywistego brzmienia art. 82 ust. 1 u.g.g., który spowodował
wygaśnięcie istniejących praw, wymienionych w tym przepisie. Nawiązując do
wypowiedzi w piśmiennictwie, trafnie uznał natomiast, że wymieniony przepis nie
mógł spowodować wygaśnięcia praw, które powstałyby dopiero po rozpatrzeniu
złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu wniosku dekretowego (także po
uprzednim stwierdzeniu nieważności odmownej decyzji dekretowej). Chodzi tu
o prawa przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 dekretu.
Według art. 7 ust. 4 dekretu w wypadku nieuwzględnienia wniosku
dekretowego, gmina – w miarę posiadania zasobu gruntów – zaofiaruje
uprawnionemu prawo użytkowania wieczystego gruntu równej wartości użytkowej,
a w myśl art. 7 ust. 5 dekretu w razie nieprzyznania z jakichkolwiek innych
przyczyn dotychczasowemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego gruntu
gmina jest obowiązana uiścić odszkodowanie na podstawie art. 9 dekretu.
W tej sytuacji nie można podzielić zarzutu skarżących, że Sąd Apelacyjny
nie miał podstaw do uznania, iż dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji
w przedmiocie wniosku powodów o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste
będzie można przesądzić, czy i jakie prawa przysługują skarżącym w związku
z przejęciem przez Państwo gruntu na podstawie dekretu warszawskiego.
8
Niedopuszczalne jest bowiem antycypowanie w sądowym postępowaniu
o odszkodowanie związanych w rozpoznawaniem wniosku dekretowego
rozstrzygnięć organów administracyjnych. Trafnie Sąd Apelacyjny uznał również,
że art. 7 ust. 4 nie utracił mocy prawnej na skutek desuetudo. Odmienne
zapatrywanie skarżących pomija to, że ustawodawca, stwierdzając w art. 82 ust. 1
u.g.g. jedynie wygaśnięcia praw w nim wskazanych, sam uznał, iż będące ich
źródłem przepisy nie utraciły mocy prawnej.
W konsekwencji zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 i 5 dekretu w związku z art.
82 ust. 1 u.g.g. należało uznać za nieuzasadniony. Oparte na podstawie art. 82 ust.
1 u.g.g. wygaśnięcia praw do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty
budynki i inne części nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8
dekretu, dotyczy bowiem jedynie praw istniejących w chwili wejścia w życie ustawy.
Tymczasem skarżący – na skutek nierozpoznania wniosku dekretowego – nie
posiadali wspomnianych praw w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia
1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.
Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 6 k.c. Oceniając ten zarzut,
należy stwierdzić, że art. 7 ust. 4 dekretu nie uzasadnia przekonania skarżących,
iż pozwanych obciążał obowiązek udowodnienia, że Miasto Stołeczne Warszawa
posiada odpowiedni zasób gruntów przeznaczony na cel określony w tym przepisie.
Zgodnie z art. 7 ust. 4 dekretu, w wypadku nieuwzględnienia wniosku dekretowego,
wskazany w nim podmiot ma obowiązek przyznania gruntu zamiennego, w miarę
posiadania zapasów gruntów. Omawiany przepis nakłada zatem na zobowiązany
podmiot obowiązek każdorazowego badania – w razie nieuwzględnienia wniosku
dekretowego – czy w danym momencie dysponuje gruntem zamiennym. Nie wynika
z niego natomiast obowiązek stworzenia i utrzymania specjalnego zasobu gruntów na
cel określony w art. 7 ust. 4 dekretu. Okoliczność, czy na podstawie art. 7 ust. 4
dekretu został kiedykolwiek przyznany grunt zamienny, nie ma istotnego znaczenia
w sprawie w rozumieniu art. 227 k.p.c.; gdyby nawet okazało się, że Miasto Stołeczne
Warszawa nie wykonuje obowiązku określonego w art. 7 ust. 4 dekretu, to nie
oznaczałoby to, że nie wykona go również w niniejszej sprawie (po negatywnym
rozpoznaniu wniosku dekretowego).
9
Zarzut naruszenia art. 160 § 1 k.p.a. i art. 361 w związku z art. 363 k.c.
sprowadza się w istocie do tego, że zdaniem skarżących Sąd Apelacyjny
bezpodstawnie uznał, iż nie ponieśli oni szkody. Tymczasem z uzasadnienia
zaskarżonego wyroku wynika, że w rzeczywistości Sąd ograniczył się do stwierdzenia,
że ustalenie, czy wydanie decyzji z dnia 16 marca 1987 r. wyrządziło skarżącym
szkodę będzie możliwe dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie
rozpoznania wniosku dekretowego. Przyjęta wykładnia art. 82 ust. 1 u.g.g. co do
wygaśnięcia wskazanych w nim praw, potwierdza trafność tego stanowiska. Zarzut
naruszenia art. 160 § 1 k.p.a. i art. 361 w związku z art. 363 k.c. należało zatem uznać
za nieuzasadniony. Tak samo należy ocenić zarzut naruszenia art. 160 § 6 k.p.a.,
ponieważ przewidziany w tym przepisie termin przedawnienia dotyczy dochodzenia
roszczenia przed organem administracyjnym, a nie przed sądem powszechnym.
Należało natomiast podzielić zarzut naruszenia art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c.
Skarżący trafnie wskazali, że w sprawie zaistniały okoliczności przemawiające za
zawieszeniem postępowania do czasu wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie
rozpoznania ich wniosku o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Nie budzi
wątpliwości związek tej decyzji ze szkodą spowodowaną wydaniem decyzji z dnia
16 marca 1987 r., stanowiącą konieczną przesłankę opartej na art. 160 k.p.a.
odpowiedzialności odszkodowawczej. Trzeba mieć na względzie również to,
że przysługujące skarżącym powództwo o odszkodowanie na podstawie art. 160 k.p.c.
wymaga zachowania terminu przewidzianego w art. 160 § 5 k.p.a. Wprawdzie
określony w tym przepisie trzydziestodniowy termin do wniesienia powództwa do sądu
powszechnego, został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia
5 września 2005 r., P 18/04 (OTK-A 2005, nr 8, poz. 88) za niezgodny
z Konstytucją, jednakże przepis w wersji uwzględniającej przytoczony wyrok
Trybunału nie ma zastosowania do powództwa skarżących. Źródło szkody, której
naprawienia skarżący dochodzą tym powództwem, stanowi bowiem zdarzenie
powstałe przed wejściem w życie Konstytucji (decyzja z dnia 16 marca 1987 r.).
Powtórnie wytoczone powództwo uległoby zatem oddaleniu z powodu wygaśnięcia
roszczenia na skutek upływu terminu przewidzianego w art. 160 § 5 k.p.a.
Treść tego artykułu wskazuje jednoznacznie, że określony w nim termin jest
zawitym terminem prawa materialnego (por. przytoczony wyrok Trybunału
10
Konstytucyjnego z dnia 5 września 2005 r., P 18/04). Nie jest też pozbawiona
znaczenia okoliczność, że skarżący oczekują na rozpoznanie wniosku dekretowego
od stycznia 1949 r. Wprawdzie omówiony zarzut został podniesiony dopiero
w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednakże oparcie skargi na obu podstawach
pozwalało w okolicznościach sprawy rozważyć także ten zarzut (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 19 marca 1998 r., III CKN 401/97, niepubl.).
Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji wyroku
(art. 39815
§ 1 oraz art. 108 § 2 w związku z art. 39821
k.p.c.).