III CZP 99/06
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Izby:
-
Jednostka obsługująca sprawę:
-
Forma orzeczenia:
-
Typ składu:
Powołane przepisy:
Informacje o źródle orzeczenia:
- Link do źródła orzeczenia
-
Data publikacji:14-11-2012
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:
Pełny tekst orzeczenia
Uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06
Sędzia SN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący)
Sędzia SN Józef Frąckowiak
Sędzia SN Marian Kocon
Sędzia SN Barbara Myszka
Sędzia SN Marek Sychowicz
Sędzia SN Mirosława Wysocka
Sędzia SN Dariusz Zawistowski (sprawozdawca)
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Ryty P. przeciwko Skarbowi Państwa-
Wojewodzie W.-M. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu
jawnym w dniu 7 grudnia 2006 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej
Jana Szewczyka, zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Najwyższy
postanowieniem z dnia 6 lipca 2006 r., III CZP 39/06:
„Który z podmiotów: Skarb Państwa czy gmina jest biernie legitymowany w
procesie o naprawienie szkody wynikłej z wydania przed 27 maja 1990 r.
ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności bądź
stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa nastąpiło po tej dacie (art.
36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o
samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych Dz.U. Nr 32
poz. 191 ze zm.)?”
podjął uchwałę:
Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawie o naprawienie
szkody wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art.
36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające
ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach
samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), także wtedy, gdy stwierdzenie
jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa,
nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r.
Uzasadnienie
Powódka domagała się zasądzenia od Skarbu Państwa – Starosty L.W.
odszkodowania w wysokości 502 390 zł wraz z odsetkami ustawowymi. Podniosła,
że w dniu 5 lipca 1965 r., na mocy decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki
Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L.W.,
pozbawiono ją własności nieruchomości położonej w L.W. przy ul. S. nr 11.
Następnie nieruchomość tę oddano w administrowanie Miejskiemu Zarządowi
Budynków Mieszkalnych. W dniu 15 września 1976 r. Naczelnik Miasta L.W. złożył
wniosek o założenie dla wskazanej wyżej nieruchomości księgi wieczystej i
wpisanie Skarbu Państwa jako jej właściciela. Do wniosku dołączono
zaświadczenie, że nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na
podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i
poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Skarb Państwa oddał w użytkowanie
wieczyste powódce i jej mężowi udział we własności nieruchomości wynoszący 1/3
oraz sprzedał im lokal znajdujący się w budynku posadowionym na tej
nieruchomości. Umowy o podobnej treści zostały zawarte również z innymi
osobami. W dniu 20 listopada 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju
Miast wydał decyzję stwierdzającą, że decyzja z dnia 5 lipca 1965 r. jest nieważna i
zapadła z naruszeniem prawa. Organ ten odmówił przyznania powódce
odszkodowania, o które wystąpiła na podstawie art. 160 k.p.a., powołując się na
niewykazanie przez nią rzeczywistej wysokości szkody poniesionej w związku z
wydaniem decyzji z dnia 5 lipca 1965 r.
Sąd Okręgowy w Olsztynie uznał powództwo wytoczone przeciwko Skarbowi
Państwa za usprawiedliwione co do zasady. W ocenie tego Sądu, zarówno
przyjęcie przez organy administracyjne, że własność spornej nieruchomości
przeszła na rzecz Skarbu Państwa, jak też przekazanie jej w administrowanie
Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych w L.W., a następnie oddanie gruntu
w użytkowanie wieczyste i sprzedaż budynku, były działaniami sprzecznymi z
prawem. W ich wyniku doszło do wyrządzenia powódce szkody, za którą Skarb
Państwa ponosi odpowiedzialność na podstawie art. 160 k.p.a.
W apelacji pozwany Skarb Państwa zakwestionował swoją legitymację bierną,
a Sąd Apelacyjny w Białymstoku powziął wątpliwość, który z podmiotów – Skarb
Państwa czy gmina – powinien być biernie legitymowany w sprawie o naprawienie
szkody wynikającej z wydania przed dniem 27 maja 1990 r. wadliwej decyzji
administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności bądź stwierdzenie, że została
wydana z naruszeniem prawa, nastąpiło po tym dniu. Tak sformułowane
zagadnienie prawne przedstawił do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu,
wskazując, że sposób podziału wierzytelności i zobowiązań powstałych przed
dniem 27 maja 1990 r. pomiędzy Skarbem Państwa a gminami został określony w
art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o
samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32,
poz. 191 ze zm. – dalej: "ustawa samorządowa"). Przepis ten jako zasadę
przewiduje przejęcie przez gminy, z dniem 27 maja 1990 r., zobowiązań i
wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej
stopnia podstawowego, nie można jednak przyjąć, że gminy przejęły wszelkie
zobowiązania zaciągnięte przez rady narodowe lub ich organy wykonawcze i
zarządzające, gdyż od tej zasady zostały przewidziane wyjątki.
Zgodnie z art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej, Skarb Państwa przejmuje
zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji
stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych
orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych, wydanych przed dniem 27 maja
1990 r., oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych
orzeczeń sądowych i administracyjnych. W ocenie Sądu Apelacyjnego, należy
przyjąć, że odpowiedzialność za szkodę wynikającą z wydania decyzji
administracyjnej przed dniem 27 maja 1990 r. ponosi Skarb Państwa. Wydanie
kolejnej decyzji administracyjnej, stwierdzającej nieważność pierwotnej decyzji lub
jej wydanie z naruszeniem prawa, nie ma znaczenia dla przyjęcia stanowiska, że
legitymowanym biernie w zakresie omawianych roszczeń odszkodowawczych jest
Skarb Państwa. Prezentując ten pogląd, Sąd Apelacyjny wyraził wątpliwość co do
zasadności argumentacji prawnej przedstawionej w uchwale Sądu Najwyższego z
dnia 16 listopada 2004 r., III CZP 64/04 (OSNC 2005, nr 11, poz. 182), w której
przyjęto, że gmina jest legitymowana biernie w sprawie o naprawienie szkody
wynikłej wskutek wydania przed dniem 27 maja 1990 r. ostatecznej decyzji
administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została
wydana z naruszeniem prawa, nastąpiło po tym dniu.
Sąd Najwyższy, przekazując zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia
powiększonemu składowi na podstawie art. 390 § 1 k.p.c., podkreślił, że w
orzecznictwie ujawniły się rozbieżne zapatrywania dotyczące wykładni art. 36 ust. 3
pkt 3 ustawy samorządowej, przy dokonywaniu oceny, czy na gruncie tego przepisu
Skarb Państwa jest zobowiązany do naprawienia szkód będących wynikiem
wydania ostatecznej decyzji administracyjnej przed dniem 27 maja 1990 r., jeżeli
stwierdzenie jej wadliwości nastąpiło po tym dniu.
Według pierwszego poglądu, wyrażonego najdobitniej w uchwale Sądu
Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r., legitymowana biernie w zakresie tego
rodzaju roszczeń jest gmina. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że w art. 36 ust. 3 pkt
3 ustawy samorządowej jest mowa o dwóch zobowiązaniach odszkodowawczych;
źródłem pierwszego jest pierwotna decyzja, natomiast źródłem drugiego – decyzja
stwierdzająca nieważność decyzji pierwotnej lub decyzja uznająca, że wydanie
pierwszej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (tzw. decyzja nadzorcza). Według
tego poglądu, z chwilą wydania drugiej decyzji zobowiązanie wynikające z decyzji
pierwotnej „przekształca się w zobowiązanie odszkodowawcze". Definitywne
ukształtowanie zobowiązania odszkodowawczego wiąże się z decyzją nadzorczą,
zatem data tej decyzji decyduje o istnieniu lub wyłączeniu sukcesji gminy na
podstawie art. 36 ust. 1 ustawy samorządowej i sukcesją gmin są objęte
zobowiązania odszkodowawcze, gdy decyzja nadzorcza została wydana po dniu 26
maja 1990 r. Sąd Najwyższy zwrócił również uwagę na istnienie ścisłego
powiązania między treścią art. 36 ust. 3 pkt 3 i art. 36 ust. 3 pkt 4 ustawy
samorządowej. W jego ocenie, celem art. 36 ust. 3 pkt 4 było przejęcie przez Skarb
Państwa wymienionych w nim zobowiązań, które w chwili powołania gmin nie były
jeszcze stwierdzone prawomocnymi orzeczeniami sądowymi. Zobowiązania
stwierdzone w ten sposób należało uznać za „wynikające" z tych orzeczeń i tę
kategorię zobowiązań obejmował art. 36 ust. 3 pkt 3. Wyłączenie sukcesji gmin
wynikające z art. 36 ust. 3 pkt 3 dotyczy sytuacji, w której zobowiązanie zostało
stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądowym wydanym przed dniem 27 maja
1990 r. Artykuł 36 ust. 3 pkt 4 znajduje natomiast zastosowanie wówczas, gdy
przewidziane w tym przepisie zobowiązania odszkodowawcze zostały stwierdzone
po tym dniu. Przy zastosowaniu analogii można – zdaniem Sądu Najwyższego –
przyjąć, że wyłączenie sukcesji gmin, zawarte w art. 36 ust. 3 obejmuje jedynie
sytuacje, w których stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie, iż została
ona wydana z naruszeniem prawa, nastąpiło przed dniem 27 maja 1990 r.
W myśl drugiego poglądu, odpowiedzialność odszkodowawczą w
okolicznościach opisanych wyżej ponosi Skarb Państwa. Podniesiono, że
posłużenie się przez ustawodawcę formułą zobowiązania wynikającego z
ostatecznej decyzji administracyjnej może wskazywać, iż to właśnie ta decyzja
stanowi zdarzenie prawne prowadzące do powstania roszczenia
odszkodowawczego. Decyzja nadzorcza natomiast otwiera jedynie możliwość
dochodzenia roszczenia odszkodowawczego i można ją ujmować w kategorii
przesłanki skutecznego dochodzenia roszczenia o naprawienie szkody, a nie
traktować jako zdarzenie kreujące zobowiązanie odszkodowawcze.
W uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 lipca 2006 r. Sąd Najwyższy odniósł
się również do stanowiska Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, która
argumentowała, że pojęcie „zobowiązania wynikające z prawomocnych orzeczeń
administracyjnych" użyte w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej należy
rozumieć w ten sposób, iż obejmuje ono jedynie tę kategorię zobowiązań
odszkodowawczych, które określone są w samej treści decyzji (wynikają z jej
sentencji). Pojęcie to, zdaniem Prokuratorii Generalnej, nie obejmuje natomiast
zobowiązań odszkodowawczych wynikających z faktu wydania decyzji
administracyjnej.
W ocenie Sądu Najwyższego, który rozpoznawał zagadnienie prawne
przedstawione przez Sąd Apelacyjny w Białymstoku, istnieją istotne argumenty
prawne służące uzasadnieniu stanowiska, że Skarb Państwa może być
legitymowany biernie w procesie o naprawienie szkody wynikającej z wydania przed
dniem 27 maja 1990 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej
nieważności lub uznanie, że została wydana z naruszeniem prawa, nastąpiło po
tym dniu. Może to prowadzić do konieczności zweryfikowania stanowiska
przyjętego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)
Przedstawione Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne wiąże się z
wątpliwościami w zakresie wykładni art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej w
części, w której przepis ten przewiduje, że Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i
wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej
stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego, wynikające z prawomocnych
orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja
1990 r.
Według przeważających dotychczas poglądów, pojęcie zobowiązania
wynikającego z prawomocnej decyzji administracyjnej było na gruncie tego przepisu
rozumiane w ten sposób, że obejmuje ono zarówno przypadki decyzji, w których
treści stwierdzono istnienie określonego zobowiązania Skarbu Państwa, jak i te
sytuacje, w których wydanie wadliwej decyzji administracyjnej jest traktowane jako
zdarzenie rodzące odpowiedzialność odszkodowawczą (por. wyroki Sądu
Najwyższego z dnia 7 stycznia 1998 r., II CKN 550/97, OSNC 1998, nr 7-8, poz.
120 i z dnia 7 marca 2002 r., IV CKN 714/00, nie publ. oraz uzasadnienie uchwały z
dnia 16 listopada 2004 r., III CZP 64/04). Na możliwość takiego szerszego
rozumienia pojęcia zobowiązania „wynikającego z prawomocnej decyzji
administracyjnej" wskazywano także w literaturze, podnosząc, że skoro art. 36 ust.
3 pkt 3 ustawy samorządowej dotyczy zobowiązań powstałych w związku z
wykonaniem prawomocnych decyzji administracyjnych, to obejmuje także
zobowiązania wynikające z takich wadliwych decyzji.
Stanowisko Prokuratorii Generalnej, że art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy
samorządowej dotyczy jedynie zobowiązań stwierdzonych w treści decyzji
administracyjnej opiera się głównie na wykładni językowej. Rozumienie pojęcia
zobowiązania „wynikającego z wydanej decyzji administracyjnej" jako zobowiązania
wynikającego z samej decyzji jest w tym przypadku uzasadniane przez powiązanie
tej części przepisu z poprzedzającym go stwierdzeniem o przejęciu przez Skarb
Państwa zobowiązań „wynikających z prawomocnych orzeczeń sądowych". To
stwierdzenie powinno być, zdaniem Prokuratorii Generalnej, rozumiane w ten
sposób, że chodzi o zobowiązania wyrażone w treści orzeczenia sądowego, a nie
spowodowane samym faktem wydania takiego orzeczenia. Miałoby to wskazywać,
że celem ustawodawcy było, aby także w przypadku zobowiązań wynikających z
„decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r." ich przejęcie
przez Skarb Państwa miało dotyczyć jedynie tych zobowiązań, o których mowa w
samej decyzji.
W uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 lipca 2006 r. Sąd Najwyższy,
oceniając stanowisko Prokuratorii Generalnej, odwołał się również do treści art. 160
§ 1 k.p.a., w którym jest mowa o „szkodzie poniesionej na skutek wydania decyzji",
a nie szkodzie „wynikającej z decyzji administracyjnej", i zasygnalizował, że
odmienny sposób określenia źródła zobowiązania w obu tych ustawach mógłby
wskazywać, że pojęcie szkody poniesionej na skutek wydania decyzji
administracyjnej i pojęcie szkody wynikającej z decyzji administracyjnej nie są
tożsame.
Odnosząc się do stanowiska Prokuratorii Generalnej, należy podkreślić, że
jest ono odosobnione, a w orzecznictwie i literaturze dominuje wyraźnie pogląd
odmienny, iż art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej dotyczy również zobowiązań
wynikających z wydania wadliwych decyzji administracyjnych (por. wyroki Sądu
Najwyższego z dnia 7 stycznia 1998 r. i 7 marca 2002 r. oraz uchwałę z dnia 16
listopada 2004 r.).
Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Prokuratorię Generalną
oznaczałoby istotne zwężenie podstaw odpowiedzialności Skarbu Państwa za
skutki wydania wadliwych decyzji administracyjnych, tymczasem cała regulacja
zawarta w ustępie trzecim art. 36 ustawy samorządowej przewiduje szeroki katalog
zobowiązań, za które odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa. Obejmuje on m.in.
zobowiązania wynikające z wykonania decyzji administracyjnych, trudno zaś
zakładać, aby przypadek ten miał nie obejmować zobowiązań wynikających z
wykonania decyzji, które okazały się wadliwe. Skoro Skarb Państwa ponosi nadal
odpowiedzialność za skutki wykonania wadliwych decyzji administracyjnych, to za
trafny należy uznać pogląd przedstawiany w literaturze, że nieuzasadnione jest
zwolnienie Skarbu Państwa od odpowiedzialności za wydanie takich decyzji.
Stwierdzenie w art. 36 ust. 3 ustawy samorządowej, że Skarb Państwa
przejmuje zobowiązania „wynikające z decyzji administracyjnych wydanych przed
27 maja 1990 r." podkreśla także powiązanie odpowiedzialności Skarbu Państwa z
wydaniem decyzji administracyjnej. Gdyby ustawodawcy chodziło istotnie o
ograniczenie odpowiedzialności Skarbu Państwa do tych przypadków, w których z
treści samej decyzji administracyjnej wynika istnienie zobowiązania, to właściwszym
byłoby posłużenie się określeniem o „stwierdzeniu zobowiązania decyzją
administracyjną" niż użycie określenia, którym posłużono się w art. 36 ust. 3 pkt 3
ustawy samorządowej, tym bardziej, że podobnej formuły użyto w pkt 4 odnośnie do
zobowiązań „stwierdzonych prawomocnymi orzeczeniami sądowymi". Przepis art.
36 ust. 3 pkt 3 nie stanowi jednocześnie, że chodzi w nim o zobowiązania
„wynikające z treści decyzji administracyjnych", lecz o zobowiązania „wynikające z
decyzji wydanych przed dniem 27 maja 1990 r."
Za stanowiskiem prezentowanym przez Prokuratorię Generalną nie
przemawia również porównanie art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej z art. 160
§ 1 k.p.a. Użycie odmiennej terminologii w dwóch różnych ustawach (odpowiednio
„zobowiązanie wynikające z decyzji administracyjnej" i „szkoda poniesiona na
skutek wydania decyzji") nie musi świadczyć o odrębności przedmiotu regulacji,
istnieje bowiem możliwość podobnego ukształtowania przepisów, przy posłużeniu
się różnymi pojęciami i zwrotami. Pomiędzy treścią powołanych wyżej przepisów
nie zachodzi tak daleko idąca różnica, która nakazuje stwierdzenie, że przedmiot
regulacji tych przepisów jest odmienny.
Z tych względów należało przyjąć, że koncepcja wykładni art. 36 ust. 3 pkt 3
przedstawiona przez Prokuratorię Generalną nie jest trafna. Analiza treści art. 36
ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej oraz funkcji tego przepisu, przy uwzględnieniu
faktu, że przewiduje on niewątpliwie odpowiedzialność Skarbu Państwa, związaną z
wykonaniem orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem
27 maja 1990 r., skłania do oceny, że pojęcie zobowiązań „wynikających z decyzji
administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r.” dotyczy zobowiązań
będących następstwem wydania tych decyzji.
Przyjęcie stanowiska, że powołany przepis dotyczy zobowiązań stanowiących
następstwo wydania wadliwych decyzji administracyjnych nakazuje dokonanie
oceny, o jakich decyzjach jest w nim mowa, w grę mogą bowiem wchodzić decyzje
wydane z naruszeniem prawa oraz decyzje stwierdzające ich wadliwość.
Jednocześnie zakres przedstawionego Sądowi Najwyższemu zagadnienia
prawnego ogranicza tę ocenę do przypadku, w którym decyzja stwierdzająca
nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej będącej źródłem szkody lub
stwierdzająca, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa (w dalszej części
rozważań nazywana decyzją nadzorczą), została wydana po dniu 26 maja 1990 r.
Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 listopada 2004 r., III CZP 64/04, przyjął,
że art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej odnosi się do decyzji nadzorczych, a
gdy zostały wydane po dniu 26 maja 1990 r., gmina, a nie Skarb Państwa jest
biernie legitymowana w procesie o naprawienie szkody wynikłej na skutek wydania
przed dniem 27 maja 1990 r. ostatecznej decyzji administracyjnej. Istotne znaczenie
ma zatem ocena zasadności tego stanowiska. Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na
argumenty przemawiające także za oceną, że Skarb Państwa ponosi
odpowiedzialność za wydanie przed dniem 27 maja 1990 r. wadliwych decyzji
administracyjnych, w wypadku stwierdzenia po tym dniu ich wadliwości w decyzji
nadzorczej. Uznał jednak za bardziej przekonywające argumenty świadczące o
odpowiedzialności gmin.
W art. 36 ust. 1 ustawy samorządowej przewidziano zasadę sukcesji ogólnej z
mocy prawa przy wykorzystaniu kryterium podmiotowego; na podstawie tego
przepisu na gminy przeszły zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i
terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Po
zakwestionowaniu tej zasady przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12
października 1993 r., K 4/93 (OTK 1993, nr 2, poz. 34), ustawą z dnia 15 marca
1996 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie
terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 23, poz. 102)
został zmieniony art. 36 ust. 3, w którym przewidziano, że zobowiązania tam
wymienione „przejmuje" Skarb Państwa.
Konstrukcja "przejęcia" zakłada istnienie zobowiązań i wierzytelności w chwili
sukcesji, co w przypadku ustawy samorządowej nastąpiło w dniu 27 maja 1990 r.
Artykuł 36 ust. 1 tej ustawy dotyczy zatem zobowiązań i wierzytelności, które
powstały przed dniem 27 maja 1990 r. Także wyłączenia od zasady sukcesji na
rzecz gmin, przewidziane w art. 36 ust. 3, mogą więc dotyczyć zobowiązań
istniejących przed dniem 27 maja 1990 r. W wypadku decyzji nadzorczych
wydanych po dniu 26 maja 1990 r. – gdyby przyjąć, że to one rodziły zobowiązania
odszkodowawcze – nie byłoby podstaw do stosowania zarówno art. 36 ust. 1, jak i
art. 36 ust. 3 ustawy samorządowej jako podstawy określenia podmiotu
ponoszącego odpowiedzialność.
W uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r. brak
również szerszego wywodu dotyczącego istnienia na gruncie art. 36 ust. 3 pkt 3
dwóch zobowiązań i przekształcenia, na skutek wydania decyzji nadzorczej,
zobowiązania wynikającego z wadliwej ostatecznej decyzji administracyjnej w
zobowiązanie odszkodowawcze, uzasadniające wyłączenie odpowiedzialności
Skarbu Państwa. Zasadność tej koncepcji została zakwestionowana w literaturze i
istotnie nie ma przekonywających argumentów dla jej podtrzymania.
W literaturze podnoszono natomiast, że istnieją jednak argumenty
przemawiające za poglądem, iż zobowiązanie odszkodowawcze związane z
wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej powstaje w wyniku stwierdzenia jej
nieważności lub stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Za takim
stanowiskiem przemawia ścisłe związanie zobowiązania odszkodowawczego z
prejudycjalnym ustaleniem kwalifikowanej wady decyzji administracyjnej. Związek
ten wskazuje, że zobowiązanie deliktowe wynikające z art. 160 k.p.a. powstaje w
chwili uprawomocnienia się decyzji nadzorczej, zatem bez stwierdzenia we
właściwym trybie nieważności decyzji lub naruszenia art. 156 k.p.a. nie może być
mowy o odpowiedzialności na podstawie art. 160 k.p.a. Podniesiono również, że
zobowiązanie deliktowe powstaje dopiero w chwili spełnienia się wszystkich
przesłanek, z którymi ustawa łączy odpowiedzialność odszkodowawczą, uzasadnia
stanowisko, że dopiero wydanie decyzji nadzorczej może spowodować powstanie
zobowiązania. Od momentu uprawomocnienia się decyzji nadzorczej rozpoczyna
się także bieg terminu przedawnienia roszczenia (art. 160 § 6 k.p.a.).
Przesłanką odpowiedzialności deliktowej jest przede wszystkim bezprawność
działania lub zaniechania, z którego wynikła szkoda. Na gruncie roszczeń
odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160 k.p.a. źródłem szkody jest
wydanie wadliwej decyzji administracyjnej i jej dotyczy bezprawność. Trudno łączyć
zatem powstanie zobowiązania związanego z wydaniem wadliwej decyzji
administracyjnej z innym zdarzeniem, którym jest stwierdzenie wadliwości decyzji.
Należy przyjąć, że w omawianej sytuacji delikt stanowi wydanie decyzji
naruszającej prawo i z tym faktem należy łączyć powstanie zobowiązania.
W literaturze akcentuje się, że jeżeli ustawa posługuje się formułą
zobowiązania wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, to właśnie ta
decyzja może stanowić samoistne zdarzenie prawne prowadzące do powstania
obligacyjnego stosunku odszkodowawczego. W uzasadnieniu wyroku Sądu
Najwyższego z dnia 10 stycznia 2001 r., I CKN 117/00, ("Palestra" 2001, nr 5-6, s.
203) stwierdzono nawet, że orzeczenie administracyjne stanowi „przyczynę
sprawczą wyrządzenia szkody".
Za odmienną oceną nie może przemawiać konieczność prejudycjalnego
stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji administracyjnej. W piśmiennictwie
trafnie podniesiono, że wymóg stwierdzenia naruszenia prawa przy wydaniu decyzji
administracyjnej przez uprawniony do tego organ ma służyć zapewnieniu
właściwego trybu postępowania „nadzorczego" oraz zapobiegać dublowaniu
sposobu kontroli. To, że niezgodność z prawem może być badana jedynie przez
określone organy, w przewidzianym przepisami trybie, nie oznacza, iż dopiero
rozstrzygnięcie nadzorcze kreuje przesłankę działania niezgodnego z prawem.
Konieczność wydania decyzji stwierdzającej naruszenie prawa ma to
znaczenie, że dopiero wówczas powstaje możliwość żądania naprawienia szkody, a
niezgodność z prawem istniejąca już wcześniej zostaje jedynie potwierdzona ze
skutkiem ex tunc. Na podstawie decyzji nadzorczej można stwierdzić, że przesłanki
powstania zobowiązania zrealizowały się wcześniej, a tylko możliwość dochodzenia
odszkodowania była uzależniona od potwierdzenia we właściwym trybie i przez
właściwy organ spełnienia się przesłanki w postaci naruszenia prawa związanego z
wydaniem wadliwej decyzji.
Uzasadniony jest zatem pogląd, że decyzja nadzorcza stwierdzająca
nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej lub uznająca, że wydano ją z
naruszeniem prawa, otwiera jedynie w sposób prejudycjalny możliwość
dochodzenia odszkodowania wobec podmiotu zobowiązanego do naprawienia
szkody. Decyzję tę można uznać za przesłankę skutecznego dochodzenia
roszczenia odszkodowawczego, a nie za zdarzenie, z którym związane jest
powstanie zobowiązania.
Podobną konstrukcję przewidywał art. 418 k.c. w przypadku roszczeń
odszkodowawczych związanych z wydaniem wadliwego orzeczenia lub
zarządzenia. Na gruncie tego przepisu dominował pogląd, że dla powstania
odpowiedzialności konieczne jest istnienie ogólnych przesłanek odpowiedzialności
zawartych w art. 417 k.c., natomiast przesłanki określone w art. 418 k.c. miały
charakter szczególny. Artykuł 418 k.c. nie zawierał zatem odrębnej regulacji
dotyczącej oceny określonego zdarzenia jako deliktu, gdyż w zakresie, w jakim
wymagał stwierdzenia w sposób szczególny winy sprawcy szkody, nie rozstrzygał o
powstaniu zobowiązania, lecz określał wymogi, od których spełnienia uzależniona
była możliwość skutecznego dochodzenia odszkodowania. O tym, że stwierdzenie
winy funkcjonariusza otwierało jedynie możliwość dochodzenia roszczenia
odszkodowawczego świadczył art. 418 § 2 k.c., przewidujący, że brak stwierdzenia
winy w wyroku karnym lub orzeczeniu dyscyplinarnym nie wyłączał
odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę, jeżeli wszczęciu albo prowadzeniu
postępowania karnego lub dyscyplinarnego stała na przeszkodzie okoliczność
wyłączająca ściganie.
Stwierdzenie wadliwości decyzji administracyjnej nie oznacza, że w sprawie o
zasądzenie odszkodowania wadliwa decyzja nie podlega ponownie ocenie jako
źródło zobowiązania, stanowi ona bowiem podstawę stwierdzenia rodzaju i
rozmiaru szkody oraz związku przyczynowego pomiędzy jej wydaniem a
powstaniem szkody. Niezrozumiałe jest zatem twierdzenie, że powstanie
zobowiązania wynikającego z wydania wadliwej decyzji należy wiązać z inną
decyzją, która stwierdziła jedynie jej wadliwość w przewidzianym trybie.
Konstrukcja przedawnienia przewidziana w art. 160 § 6 k.p.a. także nie
przemawia za trafnością tezy, że decyzja nadzorcza stanowi przesłankę powstania
roszczenia odszkodowawczego, o którym mowa w art. 160 k.p.a., nie ulega bowiem
wątpliwości, iż bieg terminu przedawnienia nie musi być związany z zaistnieniem
zdarzenia, z którego powstało zobowiązanie. Przykłady różnych rozwiązań
przyjętych przy określeniu biegu przedawnienia roszczeń wskazują, że od woli
ustawodawcy zależy sposób określenia chwili rozpoczynającej bieg terminu
przedawnienia, która nie musi się wiązać z chwilą powstania roszczenia lub jego
wymagalnością.
Stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w uzasadnieniu uchwały z dnia 16
listopada 2004 r. dotyczące wykładni art. 36 ust. 3 pkt 3 przy uwzględnieniu treści
art. 36 ust. 3 pkt 4 zostało poddane krytyce w literaturze. Podniesiono, że zakres
zastosowania każdego z tych przepisów jest inny; art. 36 ust. 3 pkt 3 dotyczy
zobowiązań wynikających z decyzji administracyjnych i orzeczeń sądowych, a więc
– stosując terminologię cywilistyczną – określonych typów czynności mających na
celu wywołanie skutków prawnych, natomiast art. 36 ust. 3 pkt 4 odnosi się do
zobowiązań wynikających z kategorii działań prawnych określanych jako „czyny",
czyli działań wywołujących skutki prawne niezależnie od woli podmiotu, który działał
lub zaniechał działania. Według tych poglądów, nie ma więc wyraźnych podstaw,
aby stosować analogię z art. 36 ust. 3 pkt 4 oraz ograniczać zastosowanie pkt 3
tego przepisu do zobowiązań wynikających z decyzji administracyjnych, których
nieważność stwierdzono przed wskazaną w tym przepisie datą 27 maja 1990 r. Za
dyskusyjny uznano również wniosek, że art. 36 ust. 3 pkt 4 przewiduje sukcesję
Skarbu Państwa w odniesieniu do zobowiązań wynikających z zawinionego
działania lub zaniechania rad narodowych lub terenowych organów administracji
państwowej wtedy, gdy zawinione działanie (zaniechanie) zostało stwierdzone
wyrokiem sądowym wydanym po dniu 26 maja 1990 r. Wniosek ten wyprowadzano
z założenia, że jeśli takie stwierdzenie nastąpiło przed tą datą, to zobowiązanie
wynika z orzeczenia sądowego i podlega sukcesji Skarbu Państwa na podstawie
art. 36 ust. 3 pkt 3.
W literaturze wskazano na odmienność regulacji zawartej w art. 36 ust. 3 pkt 3
i 4. Podkreślono, że zakres zastosowania tych przepisów jest różny ze względu na
sposób ujęcia zdarzeń stanowiących źródło zobowiązań, co do których wyłączona
zostaje sukcesja gmin, i nie można podzielić stanowiska, iż granicę między
zakresami regulacji tych przepisów wyznacza sformułowanie zawarte w końcowej
części pkt 4 mówiące o „stwierdzeniu prawomocnym orzeczeniem". Zobowiązania
wymienione w art. 36 ust. 3 pkt 3 nie są szczególnym przypadkiem zobowiązań
wynikłych z zawinionego zachowania rad narodowych i terenowych organów
administracji państwowej, lecz zobowiązaniami wynikającymi z odmiennie ujętego
zdarzenia uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. W związku z tym
wyrażono pogląd, że nie można podzielić oceny, iż przy innym stanowisku niż
wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 listopada 2004 r.,
unormowanie zawarte w art. 36 ust. 3 pkt 4 należałoby uznać za zbędne i
pozbawione sensu. Za wątpliwy uznano wniosek, że punkt 4 mówiący o
zobowiązaniach „stwierdzonych prawomocnymi orzeczeniami sądowymi" dotyczył w
istocie zobowiązań niestwierdzonych orzeczeniami sądowymi przed dniem 27 maja
1990 r., punkt 3 zaś, w którym nie wspomina się o „stwierdzeniu zobowiązania", a
jedynie o zobowiązaniach „wynikających z prawomocnej decyzji lub orzeczenia",
ma zastosowanie do zobowiązań stwierdzonych przed tym dniem.
Istotnie, treść art. 36 ust. 3 pkt 3 i pkt 4 odnosi się do różnych zdarzeń
rodzących odpowiedzialność odszkodowawczą, co zdecydowało o zróżnicowaniu
regulacji wynikającej z tych przepisów. W związku z tym treść i wykładnia pkt 4 nie
powinna rzutować na ocenę zobowiązań wyłączonych z sukcesji na rzecz gmin na
podstawie pkt 3.
Problemem pozostaje jednak rozumienie pojęcia zobowiązań „wynikających z
prawomocnych orzeczeń sądowych", istniejących przed dniem 27 maja 1990 r.,
„przejętych" przez Skarb Państwa. Kwestię tę poruszył Sąd Najwyższy w
uzasadnieniu wyroku z dnia 28 stycznia 1997 r., I CKN 5/96 (OSNC 1997, nr 8, poz.
110), wypowiadając pogląd, że art. 36 ust. 1 formułuje zasadę „przejęcia" przez
gminy z dniem 27 maja 1990 r. wymienionych w nim zobowiązań i wierzytelności,
natomiast w ust. 3 art. 36 wymienione są wyjątki od tej zasady. Wyjątek wymieniony
w art. 36 ust. 3 pkt 3 został, zdaniem Sądu Najwyższego, jasno sformułowany;
Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności tam wymienione,
wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych
wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności
powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń i decyzji. Celem unormowania w
pkt 4 było natomiast „przejęcie" przez Skarb Państwa zobowiązań w nim
wymienionych, które w chwili powołania gmin jako osób prawnych samorządu
terytorialnego nie były jeszcze stwierdzone prawomocnymi orzeczeniami sądowymi,
jeśli bowiem były w ten sposób stwierdzone, to „wynikały" z tych orzeczeń i dotyczył
ich pkt 3. Stanowisko to podzielił Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 7 stycznia 1998
r., II CKN 550/97 i z dnia 7 marca 2002 r., IV CKN 714/00 oraz w uchwale z dnia 16
listopada 2004 r., III CZP 64/04.
Trudno odmówić racji stwierdzeniu, że pojęcie zobowiązań „wynikających z
prawomocnych orzeczeń sądowych", o których mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3,
powinno być rozumiane jako równoznaczne ze „stwierdzeniem zobowiązań
prawomocnymi orzeczeniami sądowymi". W tej sytuacji nie sposób kwestionować
także stanowiska, że regulacja zawarta w art. 36 ust. 3 pkt 4 odnosi się do tej
kategorii zobowiązań wymienionych w tym przepisie, które według stanu na dzień
27 maja 1990 r. nie zostały jeszcze stwierdzone prawomocnymi orzeczeniami
sądowymi.
Nie oznacza to jednak, że różnica między tymi przepisami sprowadza się
wyłącznie do innego terminu „stwierdzenia zobowiązania", art. 36 ust. 3 pkt 3 mógł
bowiem obejmować szeroki katalog różnych zobowiązań obciążających Skarb
Państwa, które wynikały z orzeczeń sądowych wydanych przed dniem 27 maja
1990 r. Ich podstawą mogły być np. zawarte przez Skarb Państwa umowy lub
bezpodstawne wzbogacenie, a więc nie tylko czyny niedozwolone, natomiast
regulacja przedmiotowa zobowiązań wyłączonych z sukcesji na podstawie pkt 4,
jest znacznie węższa i dotyczy przypadków, w których odpowiedzialność
odszkodowawcza Skarbu Państwa wynika z zawinionego działania funkcjonariuszy
państwowych. Jedynie w zakresie tych zobowiązań granicę między stosowaniem
ust. 3 pkt 3 i 4 może wyznaczać data stwierdzenia istnienia zobowiązania w
orzeczeniu sądowym, przypadająca przed lub po dniu 26 maja 1990 r.
Nie powinno ulegać wątpliwości, że ustawodawca w wypadku zobowiązań
określonych w art. 36 ust. 3 pkt 4 ustawy samorządowej, ze względu na ich
charakter, mógł uznać za celowe przyjęcie odpowiedzialności Skarbu Państwa
niezależnie od faktu, iż istnienie tych zobowiązań nie zostało jeszcze stwierdzone
przed dniem 27 maja 1990 r. Regulacja ta może stanowić argument na rzecz
stanowiska, że także zobowiązania wynikające z wadliwych decyzji
administracyjnych, również w sposób oczywisty obciążające Skarb Państwa, nie
miały być objęte sukcesją na rzecz gmin, choć przepis ten nie może odnosić się
wprost do tego rodzaju zobowiązań.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 stycznia 1998 r., II CKN 550/97 Sąd
Najwyższy podkreślił, że art. 36 ust. 3 pkt 4 nie może mieć zastosowania do
przypadków roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160
k.p.a., gdyż przewidziane w nim wyłączenie od sukcesji na rzecz gmin odnosi się do
zobowiązań wynikłych z mającego miejsce przed dniem 27 maja 1990 r.
zawinionego działania lub zaniechania działania rad narodowych i terenowych
organów administracji stopnia podstawowego i wojewódzkiego. Według stanowiska,
które uzyskało przewagę w literaturze i orzecznictwie, odpowiedzialność
przewidziana w art. 160 k.p.a. jest niezależna od winy funkcjonariusza, zatem
jedynie art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej może stanowić podstawę
odpowiedzialności za wydanie wadliwych decyzji administracyjnych, niezależnie od
chwili, w której nastąpiło stwierdzenie ich wadliwości.
Należy więc przyjąć, że wykładnia przepisu odnoszącego się do
odpowiedzialności za szkody wywołane wydaniem wadliwej decyzji
administracyjnej, zawarta w pkt 3, nie powinna być dokonywana przez odwoływanie
się do pkt 4, a związek pomiędzy tymi przepisami dotyczy jedynie zobowiązań
stwierdzonych orzeczeniami sądowymi.
Wyłączenie sukcesji gmin odnośnie do zobowiązań wynikających z wydania
wadliwych decyzji administracyjnych powinno być zatem rozważone wyłącznie na
gruncie regulacji zawartej w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej. Wykładnia
językowa wskazuje na wyłączenie sukcesji na rzecz gmin także wtedy, gdy
zobowiązanie tego rodzaju nie zostało stwierdzone przed dniem 27 maja 1990 r., a
decyzja nadzorcza zapadła po dniu 26 maja 1990 r., skoro taki wymóg nie wynika
wprost z treści tego przepisu. Również przypadki deliktów związanych z wydaniem
wadliwych decyzji administracyjnych powinny rodzić odpowiedzialność
odszkodowawczą Skarbu Państwa z podobnych względów, jak przypadki
zobowiązań, o których mowa w pkt 4. Zwracano na to uwagę także w literaturze,
podkreślając, że wadliwe decyzje, do których odnosi się art. 36 ust. 3 pkt 3 były,
podejmowane przez organy administracji państwowej i odpowiedzialność Skarbu
Państwa w odniesieniu do zobowiązań wynikłych z decyzji tych organów jest
oczywista.
Na gruncie art. 36 ustawy samorządowej, który dotyczy sukcesji zobowiązań
Skarbu Państwa na rzecz gmin i określa wyjątki od zasady sukcesji, oprócz rodzaju
zobowiązań podlegających sukcesji, istotne znaczenie dla jego stosowania ma
moment powstania zobowiązania. Jak podniesiono, zasada sukcesji, dla której
istotny jest dzień 27 maja 1990 r., może dotyczyć wyłącznie zobowiązań
istniejących w tym dniu. Z tego punktu widzenia przyjęcie koncepcji, że decyzja
nadzorcza otwiera jedynie możliwość skutecznego dochodzenia odszkodowania,
powoduje, że uzależnienie określenia podmiotu ponoszącego odpowiedzialność od
daty stwierdzenia nieważności decyzji lub stwierdzenia, iż została wydana z
naruszeniem prawa, nie jest rozwiązaniem racjonalnym. Prowadziłoby ono do
wyłączenia odpowiedzialności Skarbu Państwa także wtedy, gdy postępowanie, w
którym wadliwa decyzja administracyjna została zakwestionowana, zostało
wszczęte przed dniem 27 maja 1990 r., a decyzja nadzorcza zapadła po tym dniu.
W tym wypadku sam czas trwania postępowania nadzorczego mógłby pośrednio
decydować o określeniu podmiotu odpowiadającego za naprawienie szkody.
W świetle przedstawionych wyżej uwag, właściwe jest stanowisko, że pojęcie
decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r., użyte w treści
art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej, nie dotyczy decyzji stwierdzających
nieważność lub wydanie poprzedniej decyzji z naruszeniem prawa, lecz odnosi się
do wydania wadliwych decyzji administracyjnych.
Uwzględniając powyższe, Sąd Najwyższy, na podstawie art. 390 k.p.c., orzekł,
jak w uchwale.
Sędzia SN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący)
Sędzia SN Józef Frąckowiak
Sędzia SN Marian Kocon
Sędzia SN Barbara Myszka
Sędzia SN Marek Sychowicz
Sędzia SN Mirosława Wysocka
Sędzia SN Dariusz Zawistowski (sprawozdawca)
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Ryty P. przeciwko Skarbowi Państwa-
Wojewodzie W.-M. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu
jawnym w dniu 7 grudnia 2006 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej
Jana Szewczyka, zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Najwyższy
postanowieniem z dnia 6 lipca 2006 r., III CZP 39/06:
„Który z podmiotów: Skarb Państwa czy gmina jest biernie legitymowany w
procesie o naprawienie szkody wynikłej z wydania przed 27 maja 1990 r.
ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności bądź
stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa nastąpiło po tej dacie (art.
36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o
samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych Dz.U. Nr 32
poz. 191 ze zm.)?”
podjął uchwałę:
Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawie o naprawienie
szkody wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art.
36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające
ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach
samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), także wtedy, gdy stwierdzenie
jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa,
nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r.
Uzasadnienie
Powódka domagała się zasądzenia od Skarbu Państwa – Starosty L.W.
odszkodowania w wysokości 502 390 zł wraz z odsetkami ustawowymi. Podniosła,
że w dniu 5 lipca 1965 r., na mocy decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki
Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L.W.,
pozbawiono ją własności nieruchomości położonej w L.W. przy ul. S. nr 11.
Następnie nieruchomość tę oddano w administrowanie Miejskiemu Zarządowi
Budynków Mieszkalnych. W dniu 15 września 1976 r. Naczelnik Miasta L.W. złożył
wniosek o założenie dla wskazanej wyżej nieruchomości księgi wieczystej i
wpisanie Skarbu Państwa jako jej właściciela. Do wniosku dołączono
zaświadczenie, że nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na
podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i
poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Skarb Państwa oddał w użytkowanie
wieczyste powódce i jej mężowi udział we własności nieruchomości wynoszący 1/3
oraz sprzedał im lokal znajdujący się w budynku posadowionym na tej
nieruchomości. Umowy o podobnej treści zostały zawarte również z innymi
osobami. W dniu 20 listopada 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju
Miast wydał decyzję stwierdzającą, że decyzja z dnia 5 lipca 1965 r. jest nieważna i
zapadła z naruszeniem prawa. Organ ten odmówił przyznania powódce
odszkodowania, o które wystąpiła na podstawie art. 160 k.p.a., powołując się na
niewykazanie przez nią rzeczywistej wysokości szkody poniesionej w związku z
wydaniem decyzji z dnia 5 lipca 1965 r.
Sąd Okręgowy w Olsztynie uznał powództwo wytoczone przeciwko Skarbowi
Państwa za usprawiedliwione co do zasady. W ocenie tego Sądu, zarówno
przyjęcie przez organy administracyjne, że własność spornej nieruchomości
przeszła na rzecz Skarbu Państwa, jak też przekazanie jej w administrowanie
Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych w L.W., a następnie oddanie gruntu
w użytkowanie wieczyste i sprzedaż budynku, były działaniami sprzecznymi z
prawem. W ich wyniku doszło do wyrządzenia powódce szkody, za którą Skarb
Państwa ponosi odpowiedzialność na podstawie art. 160 k.p.a.
W apelacji pozwany Skarb Państwa zakwestionował swoją legitymację bierną,
a Sąd Apelacyjny w Białymstoku powziął wątpliwość, który z podmiotów – Skarb
Państwa czy gmina – powinien być biernie legitymowany w sprawie o naprawienie
szkody wynikającej z wydania przed dniem 27 maja 1990 r. wadliwej decyzji
administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności bądź stwierdzenie, że została
wydana z naruszeniem prawa, nastąpiło po tym dniu. Tak sformułowane
zagadnienie prawne przedstawił do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu,
wskazując, że sposób podziału wierzytelności i zobowiązań powstałych przed
dniem 27 maja 1990 r. pomiędzy Skarbem Państwa a gminami został określony w
art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o
samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32,
poz. 191 ze zm. – dalej: "ustawa samorządowa"). Przepis ten jako zasadę
przewiduje przejęcie przez gminy, z dniem 27 maja 1990 r., zobowiązań i
wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej
stopnia podstawowego, nie można jednak przyjąć, że gminy przejęły wszelkie
zobowiązania zaciągnięte przez rady narodowe lub ich organy wykonawcze i
zarządzające, gdyż od tej zasady zostały przewidziane wyjątki.
Zgodnie z art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej, Skarb Państwa przejmuje
zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji
stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych
orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych, wydanych przed dniem 27 maja
1990 r., oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych
orzeczeń sądowych i administracyjnych. W ocenie Sądu Apelacyjnego, należy
przyjąć, że odpowiedzialność za szkodę wynikającą z wydania decyzji
administracyjnej przed dniem 27 maja 1990 r. ponosi Skarb Państwa. Wydanie
kolejnej decyzji administracyjnej, stwierdzającej nieważność pierwotnej decyzji lub
jej wydanie z naruszeniem prawa, nie ma znaczenia dla przyjęcia stanowiska, że
legitymowanym biernie w zakresie omawianych roszczeń odszkodowawczych jest
Skarb Państwa. Prezentując ten pogląd, Sąd Apelacyjny wyraził wątpliwość co do
zasadności argumentacji prawnej przedstawionej w uchwale Sądu Najwyższego z
dnia 16 listopada 2004 r., III CZP 64/04 (OSNC 2005, nr 11, poz. 182), w której
przyjęto, że gmina jest legitymowana biernie w sprawie o naprawienie szkody
wynikłej wskutek wydania przed dniem 27 maja 1990 r. ostatecznej decyzji
administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została
wydana z naruszeniem prawa, nastąpiło po tym dniu.
Sąd Najwyższy, przekazując zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia
powiększonemu składowi na podstawie art. 390 § 1 k.p.c., podkreślił, że w
orzecznictwie ujawniły się rozbieżne zapatrywania dotyczące wykładni art. 36 ust. 3
pkt 3 ustawy samorządowej, przy dokonywaniu oceny, czy na gruncie tego przepisu
Skarb Państwa jest zobowiązany do naprawienia szkód będących wynikiem
wydania ostatecznej decyzji administracyjnej przed dniem 27 maja 1990 r., jeżeli
stwierdzenie jej wadliwości nastąpiło po tym dniu.
Według pierwszego poglądu, wyrażonego najdobitniej w uchwale Sądu
Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r., legitymowana biernie w zakresie tego
rodzaju roszczeń jest gmina. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że w art. 36 ust. 3 pkt
3 ustawy samorządowej jest mowa o dwóch zobowiązaniach odszkodowawczych;
źródłem pierwszego jest pierwotna decyzja, natomiast źródłem drugiego – decyzja
stwierdzająca nieważność decyzji pierwotnej lub decyzja uznająca, że wydanie
pierwszej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (tzw. decyzja nadzorcza). Według
tego poglądu, z chwilą wydania drugiej decyzji zobowiązanie wynikające z decyzji
pierwotnej „przekształca się w zobowiązanie odszkodowawcze". Definitywne
ukształtowanie zobowiązania odszkodowawczego wiąże się z decyzją nadzorczą,
zatem data tej decyzji decyduje o istnieniu lub wyłączeniu sukcesji gminy na
podstawie art. 36 ust. 1 ustawy samorządowej i sukcesją gmin są objęte
zobowiązania odszkodowawcze, gdy decyzja nadzorcza została wydana po dniu 26
maja 1990 r. Sąd Najwyższy zwrócił również uwagę na istnienie ścisłego
powiązania między treścią art. 36 ust. 3 pkt 3 i art. 36 ust. 3 pkt 4 ustawy
samorządowej. W jego ocenie, celem art. 36 ust. 3 pkt 4 było przejęcie przez Skarb
Państwa wymienionych w nim zobowiązań, które w chwili powołania gmin nie były
jeszcze stwierdzone prawomocnymi orzeczeniami sądowymi. Zobowiązania
stwierdzone w ten sposób należało uznać za „wynikające" z tych orzeczeń i tę
kategorię zobowiązań obejmował art. 36 ust. 3 pkt 3. Wyłączenie sukcesji gmin
wynikające z art. 36 ust. 3 pkt 3 dotyczy sytuacji, w której zobowiązanie zostało
stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądowym wydanym przed dniem 27 maja
1990 r. Artykuł 36 ust. 3 pkt 4 znajduje natomiast zastosowanie wówczas, gdy
przewidziane w tym przepisie zobowiązania odszkodowawcze zostały stwierdzone
po tym dniu. Przy zastosowaniu analogii można – zdaniem Sądu Najwyższego –
przyjąć, że wyłączenie sukcesji gmin, zawarte w art. 36 ust. 3 obejmuje jedynie
sytuacje, w których stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie, iż została
ona wydana z naruszeniem prawa, nastąpiło przed dniem 27 maja 1990 r.
W myśl drugiego poglądu, odpowiedzialność odszkodowawczą w
okolicznościach opisanych wyżej ponosi Skarb Państwa. Podniesiono, że
posłużenie się przez ustawodawcę formułą zobowiązania wynikającego z
ostatecznej decyzji administracyjnej może wskazywać, iż to właśnie ta decyzja
stanowi zdarzenie prawne prowadzące do powstania roszczenia
odszkodowawczego. Decyzja nadzorcza natomiast otwiera jedynie możliwość
dochodzenia roszczenia odszkodowawczego i można ją ujmować w kategorii
przesłanki skutecznego dochodzenia roszczenia o naprawienie szkody, a nie
traktować jako zdarzenie kreujące zobowiązanie odszkodowawcze.
W uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 lipca 2006 r. Sąd Najwyższy odniósł
się również do stanowiska Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, która
argumentowała, że pojęcie „zobowiązania wynikające z prawomocnych orzeczeń
administracyjnych" użyte w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej należy
rozumieć w ten sposób, iż obejmuje ono jedynie tę kategorię zobowiązań
odszkodowawczych, które określone są w samej treści decyzji (wynikają z jej
sentencji). Pojęcie to, zdaniem Prokuratorii Generalnej, nie obejmuje natomiast
zobowiązań odszkodowawczych wynikających z faktu wydania decyzji
administracyjnej.
W ocenie Sądu Najwyższego, który rozpoznawał zagadnienie prawne
przedstawione przez Sąd Apelacyjny w Białymstoku, istnieją istotne argumenty
prawne służące uzasadnieniu stanowiska, że Skarb Państwa może być
legitymowany biernie w procesie o naprawienie szkody wynikającej z wydania przed
dniem 27 maja 1990 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej
nieważności lub uznanie, że została wydana z naruszeniem prawa, nastąpiło po
tym dniu. Może to prowadzić do konieczności zweryfikowania stanowiska
przyjętego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)
Przedstawione Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne wiąże się z
wątpliwościami w zakresie wykładni art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej w
części, w której przepis ten przewiduje, że Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i
wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej
stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego, wynikające z prawomocnych
orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja
1990 r.
Według przeważających dotychczas poglądów, pojęcie zobowiązania
wynikającego z prawomocnej decyzji administracyjnej było na gruncie tego przepisu
rozumiane w ten sposób, że obejmuje ono zarówno przypadki decyzji, w których
treści stwierdzono istnienie określonego zobowiązania Skarbu Państwa, jak i te
sytuacje, w których wydanie wadliwej decyzji administracyjnej jest traktowane jako
zdarzenie rodzące odpowiedzialność odszkodowawczą (por. wyroki Sądu
Najwyższego z dnia 7 stycznia 1998 r., II CKN 550/97, OSNC 1998, nr 7-8, poz.
120 i z dnia 7 marca 2002 r., IV CKN 714/00, nie publ. oraz uzasadnienie uchwały z
dnia 16 listopada 2004 r., III CZP 64/04). Na możliwość takiego szerszego
rozumienia pojęcia zobowiązania „wynikającego z prawomocnej decyzji
administracyjnej" wskazywano także w literaturze, podnosząc, że skoro art. 36 ust.
3 pkt 3 ustawy samorządowej dotyczy zobowiązań powstałych w związku z
wykonaniem prawomocnych decyzji administracyjnych, to obejmuje także
zobowiązania wynikające z takich wadliwych decyzji.
Stanowisko Prokuratorii Generalnej, że art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy
samorządowej dotyczy jedynie zobowiązań stwierdzonych w treści decyzji
administracyjnej opiera się głównie na wykładni językowej. Rozumienie pojęcia
zobowiązania „wynikającego z wydanej decyzji administracyjnej" jako zobowiązania
wynikającego z samej decyzji jest w tym przypadku uzasadniane przez powiązanie
tej części przepisu z poprzedzającym go stwierdzeniem o przejęciu przez Skarb
Państwa zobowiązań „wynikających z prawomocnych orzeczeń sądowych". To
stwierdzenie powinno być, zdaniem Prokuratorii Generalnej, rozumiane w ten
sposób, że chodzi o zobowiązania wyrażone w treści orzeczenia sądowego, a nie
spowodowane samym faktem wydania takiego orzeczenia. Miałoby to wskazywać,
że celem ustawodawcy było, aby także w przypadku zobowiązań wynikających z
„decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r." ich przejęcie
przez Skarb Państwa miało dotyczyć jedynie tych zobowiązań, o których mowa w
samej decyzji.
W uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 lipca 2006 r. Sąd Najwyższy,
oceniając stanowisko Prokuratorii Generalnej, odwołał się również do treści art. 160
§ 1 k.p.a., w którym jest mowa o „szkodzie poniesionej na skutek wydania decyzji",
a nie szkodzie „wynikającej z decyzji administracyjnej", i zasygnalizował, że
odmienny sposób określenia źródła zobowiązania w obu tych ustawach mógłby
wskazywać, że pojęcie szkody poniesionej na skutek wydania decyzji
administracyjnej i pojęcie szkody wynikającej z decyzji administracyjnej nie są
tożsame.
Odnosząc się do stanowiska Prokuratorii Generalnej, należy podkreślić, że
jest ono odosobnione, a w orzecznictwie i literaturze dominuje wyraźnie pogląd
odmienny, iż art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej dotyczy również zobowiązań
wynikających z wydania wadliwych decyzji administracyjnych (por. wyroki Sądu
Najwyższego z dnia 7 stycznia 1998 r. i 7 marca 2002 r. oraz uchwałę z dnia 16
listopada 2004 r.).
Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Prokuratorię Generalną
oznaczałoby istotne zwężenie podstaw odpowiedzialności Skarbu Państwa za
skutki wydania wadliwych decyzji administracyjnych, tymczasem cała regulacja
zawarta w ustępie trzecim art. 36 ustawy samorządowej przewiduje szeroki katalog
zobowiązań, za które odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa. Obejmuje on m.in.
zobowiązania wynikające z wykonania decyzji administracyjnych, trudno zaś
zakładać, aby przypadek ten miał nie obejmować zobowiązań wynikających z
wykonania decyzji, które okazały się wadliwe. Skoro Skarb Państwa ponosi nadal
odpowiedzialność za skutki wykonania wadliwych decyzji administracyjnych, to za
trafny należy uznać pogląd przedstawiany w literaturze, że nieuzasadnione jest
zwolnienie Skarbu Państwa od odpowiedzialności za wydanie takich decyzji.
Stwierdzenie w art. 36 ust. 3 ustawy samorządowej, że Skarb Państwa
przejmuje zobowiązania „wynikające z decyzji administracyjnych wydanych przed
27 maja 1990 r." podkreśla także powiązanie odpowiedzialności Skarbu Państwa z
wydaniem decyzji administracyjnej. Gdyby ustawodawcy chodziło istotnie o
ograniczenie odpowiedzialności Skarbu Państwa do tych przypadków, w których z
treści samej decyzji administracyjnej wynika istnienie zobowiązania, to właściwszym
byłoby posłużenie się określeniem o „stwierdzeniu zobowiązania decyzją
administracyjną" niż użycie określenia, którym posłużono się w art. 36 ust. 3 pkt 3
ustawy samorządowej, tym bardziej, że podobnej formuły użyto w pkt 4 odnośnie do
zobowiązań „stwierdzonych prawomocnymi orzeczeniami sądowymi". Przepis art.
36 ust. 3 pkt 3 nie stanowi jednocześnie, że chodzi w nim o zobowiązania
„wynikające z treści decyzji administracyjnych", lecz o zobowiązania „wynikające z
decyzji wydanych przed dniem 27 maja 1990 r."
Za stanowiskiem prezentowanym przez Prokuratorię Generalną nie
przemawia również porównanie art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej z art. 160
§ 1 k.p.a. Użycie odmiennej terminologii w dwóch różnych ustawach (odpowiednio
„zobowiązanie wynikające z decyzji administracyjnej" i „szkoda poniesiona na
skutek wydania decyzji") nie musi świadczyć o odrębności przedmiotu regulacji,
istnieje bowiem możliwość podobnego ukształtowania przepisów, przy posłużeniu
się różnymi pojęciami i zwrotami. Pomiędzy treścią powołanych wyżej przepisów
nie zachodzi tak daleko idąca różnica, która nakazuje stwierdzenie, że przedmiot
regulacji tych przepisów jest odmienny.
Z tych względów należało przyjąć, że koncepcja wykładni art. 36 ust. 3 pkt 3
przedstawiona przez Prokuratorię Generalną nie jest trafna. Analiza treści art. 36
ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej oraz funkcji tego przepisu, przy uwzględnieniu
faktu, że przewiduje on niewątpliwie odpowiedzialność Skarbu Państwa, związaną z
wykonaniem orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem
27 maja 1990 r., skłania do oceny, że pojęcie zobowiązań „wynikających z decyzji
administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r.” dotyczy zobowiązań
będących następstwem wydania tych decyzji.
Przyjęcie stanowiska, że powołany przepis dotyczy zobowiązań stanowiących
następstwo wydania wadliwych decyzji administracyjnych nakazuje dokonanie
oceny, o jakich decyzjach jest w nim mowa, w grę mogą bowiem wchodzić decyzje
wydane z naruszeniem prawa oraz decyzje stwierdzające ich wadliwość.
Jednocześnie zakres przedstawionego Sądowi Najwyższemu zagadnienia
prawnego ogranicza tę ocenę do przypadku, w którym decyzja stwierdzająca
nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej będącej źródłem szkody lub
stwierdzająca, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa (w dalszej części
rozważań nazywana decyzją nadzorczą), została wydana po dniu 26 maja 1990 r.
Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 listopada 2004 r., III CZP 64/04, przyjął,
że art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej odnosi się do decyzji nadzorczych, a
gdy zostały wydane po dniu 26 maja 1990 r., gmina, a nie Skarb Państwa jest
biernie legitymowana w procesie o naprawienie szkody wynikłej na skutek wydania
przed dniem 27 maja 1990 r. ostatecznej decyzji administracyjnej. Istotne znaczenie
ma zatem ocena zasadności tego stanowiska. Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na
argumenty przemawiające także za oceną, że Skarb Państwa ponosi
odpowiedzialność za wydanie przed dniem 27 maja 1990 r. wadliwych decyzji
administracyjnych, w wypadku stwierdzenia po tym dniu ich wadliwości w decyzji
nadzorczej. Uznał jednak za bardziej przekonywające argumenty świadczące o
odpowiedzialności gmin.
W art. 36 ust. 1 ustawy samorządowej przewidziano zasadę sukcesji ogólnej z
mocy prawa przy wykorzystaniu kryterium podmiotowego; na podstawie tego
przepisu na gminy przeszły zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i
terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Po
zakwestionowaniu tej zasady przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12
października 1993 r., K 4/93 (OTK 1993, nr 2, poz. 34), ustawą z dnia 15 marca
1996 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie
terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 23, poz. 102)
został zmieniony art. 36 ust. 3, w którym przewidziano, że zobowiązania tam
wymienione „przejmuje" Skarb Państwa.
Konstrukcja "przejęcia" zakłada istnienie zobowiązań i wierzytelności w chwili
sukcesji, co w przypadku ustawy samorządowej nastąpiło w dniu 27 maja 1990 r.
Artykuł 36 ust. 1 tej ustawy dotyczy zatem zobowiązań i wierzytelności, które
powstały przed dniem 27 maja 1990 r. Także wyłączenia od zasady sukcesji na
rzecz gmin, przewidziane w art. 36 ust. 3, mogą więc dotyczyć zobowiązań
istniejących przed dniem 27 maja 1990 r. W wypadku decyzji nadzorczych
wydanych po dniu 26 maja 1990 r. – gdyby przyjąć, że to one rodziły zobowiązania
odszkodowawcze – nie byłoby podstaw do stosowania zarówno art. 36 ust. 1, jak i
art. 36 ust. 3 ustawy samorządowej jako podstawy określenia podmiotu
ponoszącego odpowiedzialność.
W uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r. brak
również szerszego wywodu dotyczącego istnienia na gruncie art. 36 ust. 3 pkt 3
dwóch zobowiązań i przekształcenia, na skutek wydania decyzji nadzorczej,
zobowiązania wynikającego z wadliwej ostatecznej decyzji administracyjnej w
zobowiązanie odszkodowawcze, uzasadniające wyłączenie odpowiedzialności
Skarbu Państwa. Zasadność tej koncepcji została zakwestionowana w literaturze i
istotnie nie ma przekonywających argumentów dla jej podtrzymania.
W literaturze podnoszono natomiast, że istnieją jednak argumenty
przemawiające za poglądem, iż zobowiązanie odszkodowawcze związane z
wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej powstaje w wyniku stwierdzenia jej
nieważności lub stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Za takim
stanowiskiem przemawia ścisłe związanie zobowiązania odszkodowawczego z
prejudycjalnym ustaleniem kwalifikowanej wady decyzji administracyjnej. Związek
ten wskazuje, że zobowiązanie deliktowe wynikające z art. 160 k.p.a. powstaje w
chwili uprawomocnienia się decyzji nadzorczej, zatem bez stwierdzenia we
właściwym trybie nieważności decyzji lub naruszenia art. 156 k.p.a. nie może być
mowy o odpowiedzialności na podstawie art. 160 k.p.a. Podniesiono również, że
zobowiązanie deliktowe powstaje dopiero w chwili spełnienia się wszystkich
przesłanek, z którymi ustawa łączy odpowiedzialność odszkodowawczą, uzasadnia
stanowisko, że dopiero wydanie decyzji nadzorczej może spowodować powstanie
zobowiązania. Od momentu uprawomocnienia się decyzji nadzorczej rozpoczyna
się także bieg terminu przedawnienia roszczenia (art. 160 § 6 k.p.a.).
Przesłanką odpowiedzialności deliktowej jest przede wszystkim bezprawność
działania lub zaniechania, z którego wynikła szkoda. Na gruncie roszczeń
odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160 k.p.a. źródłem szkody jest
wydanie wadliwej decyzji administracyjnej i jej dotyczy bezprawność. Trudno łączyć
zatem powstanie zobowiązania związanego z wydaniem wadliwej decyzji
administracyjnej z innym zdarzeniem, którym jest stwierdzenie wadliwości decyzji.
Należy przyjąć, że w omawianej sytuacji delikt stanowi wydanie decyzji
naruszającej prawo i z tym faktem należy łączyć powstanie zobowiązania.
W literaturze akcentuje się, że jeżeli ustawa posługuje się formułą
zobowiązania wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, to właśnie ta
decyzja może stanowić samoistne zdarzenie prawne prowadzące do powstania
obligacyjnego stosunku odszkodowawczego. W uzasadnieniu wyroku Sądu
Najwyższego z dnia 10 stycznia 2001 r., I CKN 117/00, ("Palestra" 2001, nr 5-6, s.
203) stwierdzono nawet, że orzeczenie administracyjne stanowi „przyczynę
sprawczą wyrządzenia szkody".
Za odmienną oceną nie może przemawiać konieczność prejudycjalnego
stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji administracyjnej. W piśmiennictwie
trafnie podniesiono, że wymóg stwierdzenia naruszenia prawa przy wydaniu decyzji
administracyjnej przez uprawniony do tego organ ma służyć zapewnieniu
właściwego trybu postępowania „nadzorczego" oraz zapobiegać dublowaniu
sposobu kontroli. To, że niezgodność z prawem może być badana jedynie przez
określone organy, w przewidzianym przepisami trybie, nie oznacza, iż dopiero
rozstrzygnięcie nadzorcze kreuje przesłankę działania niezgodnego z prawem.
Konieczność wydania decyzji stwierdzającej naruszenie prawa ma to
znaczenie, że dopiero wówczas powstaje możliwość żądania naprawienia szkody, a
niezgodność z prawem istniejąca już wcześniej zostaje jedynie potwierdzona ze
skutkiem ex tunc. Na podstawie decyzji nadzorczej można stwierdzić, że przesłanki
powstania zobowiązania zrealizowały się wcześniej, a tylko możliwość dochodzenia
odszkodowania była uzależniona od potwierdzenia we właściwym trybie i przez
właściwy organ spełnienia się przesłanki w postaci naruszenia prawa związanego z
wydaniem wadliwej decyzji.
Uzasadniony jest zatem pogląd, że decyzja nadzorcza stwierdzająca
nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej lub uznająca, że wydano ją z
naruszeniem prawa, otwiera jedynie w sposób prejudycjalny możliwość
dochodzenia odszkodowania wobec podmiotu zobowiązanego do naprawienia
szkody. Decyzję tę można uznać za przesłankę skutecznego dochodzenia
roszczenia odszkodowawczego, a nie za zdarzenie, z którym związane jest
powstanie zobowiązania.
Podobną konstrukcję przewidywał art. 418 k.c. w przypadku roszczeń
odszkodowawczych związanych z wydaniem wadliwego orzeczenia lub
zarządzenia. Na gruncie tego przepisu dominował pogląd, że dla powstania
odpowiedzialności konieczne jest istnienie ogólnych przesłanek odpowiedzialności
zawartych w art. 417 k.c., natomiast przesłanki określone w art. 418 k.c. miały
charakter szczególny. Artykuł 418 k.c. nie zawierał zatem odrębnej regulacji
dotyczącej oceny określonego zdarzenia jako deliktu, gdyż w zakresie, w jakim
wymagał stwierdzenia w sposób szczególny winy sprawcy szkody, nie rozstrzygał o
powstaniu zobowiązania, lecz określał wymogi, od których spełnienia uzależniona
była możliwość skutecznego dochodzenia odszkodowania. O tym, że stwierdzenie
winy funkcjonariusza otwierało jedynie możliwość dochodzenia roszczenia
odszkodowawczego świadczył art. 418 § 2 k.c., przewidujący, że brak stwierdzenia
winy w wyroku karnym lub orzeczeniu dyscyplinarnym nie wyłączał
odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę, jeżeli wszczęciu albo prowadzeniu
postępowania karnego lub dyscyplinarnego stała na przeszkodzie okoliczność
wyłączająca ściganie.
Stwierdzenie wadliwości decyzji administracyjnej nie oznacza, że w sprawie o
zasądzenie odszkodowania wadliwa decyzja nie podlega ponownie ocenie jako
źródło zobowiązania, stanowi ona bowiem podstawę stwierdzenia rodzaju i
rozmiaru szkody oraz związku przyczynowego pomiędzy jej wydaniem a
powstaniem szkody. Niezrozumiałe jest zatem twierdzenie, że powstanie
zobowiązania wynikającego z wydania wadliwej decyzji należy wiązać z inną
decyzją, która stwierdziła jedynie jej wadliwość w przewidzianym trybie.
Konstrukcja przedawnienia przewidziana w art. 160 § 6 k.p.a. także nie
przemawia za trafnością tezy, że decyzja nadzorcza stanowi przesłankę powstania
roszczenia odszkodowawczego, o którym mowa w art. 160 k.p.a., nie ulega bowiem
wątpliwości, iż bieg terminu przedawnienia nie musi być związany z zaistnieniem
zdarzenia, z którego powstało zobowiązanie. Przykłady różnych rozwiązań
przyjętych przy określeniu biegu przedawnienia roszczeń wskazują, że od woli
ustawodawcy zależy sposób określenia chwili rozpoczynającej bieg terminu
przedawnienia, która nie musi się wiązać z chwilą powstania roszczenia lub jego
wymagalnością.
Stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w uzasadnieniu uchwały z dnia 16
listopada 2004 r. dotyczące wykładni art. 36 ust. 3 pkt 3 przy uwzględnieniu treści
art. 36 ust. 3 pkt 4 zostało poddane krytyce w literaturze. Podniesiono, że zakres
zastosowania każdego z tych przepisów jest inny; art. 36 ust. 3 pkt 3 dotyczy
zobowiązań wynikających z decyzji administracyjnych i orzeczeń sądowych, a więc
– stosując terminologię cywilistyczną – określonych typów czynności mających na
celu wywołanie skutków prawnych, natomiast art. 36 ust. 3 pkt 4 odnosi się do
zobowiązań wynikających z kategorii działań prawnych określanych jako „czyny",
czyli działań wywołujących skutki prawne niezależnie od woli podmiotu, który działał
lub zaniechał działania. Według tych poglądów, nie ma więc wyraźnych podstaw,
aby stosować analogię z art. 36 ust. 3 pkt 4 oraz ograniczać zastosowanie pkt 3
tego przepisu do zobowiązań wynikających z decyzji administracyjnych, których
nieważność stwierdzono przed wskazaną w tym przepisie datą 27 maja 1990 r. Za
dyskusyjny uznano również wniosek, że art. 36 ust. 3 pkt 4 przewiduje sukcesję
Skarbu Państwa w odniesieniu do zobowiązań wynikających z zawinionego
działania lub zaniechania rad narodowych lub terenowych organów administracji
państwowej wtedy, gdy zawinione działanie (zaniechanie) zostało stwierdzone
wyrokiem sądowym wydanym po dniu 26 maja 1990 r. Wniosek ten wyprowadzano
z założenia, że jeśli takie stwierdzenie nastąpiło przed tą datą, to zobowiązanie
wynika z orzeczenia sądowego i podlega sukcesji Skarbu Państwa na podstawie
art. 36 ust. 3 pkt 3.
W literaturze wskazano na odmienność regulacji zawartej w art. 36 ust. 3 pkt 3
i 4. Podkreślono, że zakres zastosowania tych przepisów jest różny ze względu na
sposób ujęcia zdarzeń stanowiących źródło zobowiązań, co do których wyłączona
zostaje sukcesja gmin, i nie można podzielić stanowiska, iż granicę między
zakresami regulacji tych przepisów wyznacza sformułowanie zawarte w końcowej
części pkt 4 mówiące o „stwierdzeniu prawomocnym orzeczeniem". Zobowiązania
wymienione w art. 36 ust. 3 pkt 3 nie są szczególnym przypadkiem zobowiązań
wynikłych z zawinionego zachowania rad narodowych i terenowych organów
administracji państwowej, lecz zobowiązaniami wynikającymi z odmiennie ujętego
zdarzenia uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. W związku z tym
wyrażono pogląd, że nie można podzielić oceny, iż przy innym stanowisku niż
wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 listopada 2004 r.,
unormowanie zawarte w art. 36 ust. 3 pkt 4 należałoby uznać za zbędne i
pozbawione sensu. Za wątpliwy uznano wniosek, że punkt 4 mówiący o
zobowiązaniach „stwierdzonych prawomocnymi orzeczeniami sądowymi" dotyczył w
istocie zobowiązań niestwierdzonych orzeczeniami sądowymi przed dniem 27 maja
1990 r., punkt 3 zaś, w którym nie wspomina się o „stwierdzeniu zobowiązania", a
jedynie o zobowiązaniach „wynikających z prawomocnej decyzji lub orzeczenia",
ma zastosowanie do zobowiązań stwierdzonych przed tym dniem.
Istotnie, treść art. 36 ust. 3 pkt 3 i pkt 4 odnosi się do różnych zdarzeń
rodzących odpowiedzialność odszkodowawczą, co zdecydowało o zróżnicowaniu
regulacji wynikającej z tych przepisów. W związku z tym treść i wykładnia pkt 4 nie
powinna rzutować na ocenę zobowiązań wyłączonych z sukcesji na rzecz gmin na
podstawie pkt 3.
Problemem pozostaje jednak rozumienie pojęcia zobowiązań „wynikających z
prawomocnych orzeczeń sądowych", istniejących przed dniem 27 maja 1990 r.,
„przejętych" przez Skarb Państwa. Kwestię tę poruszył Sąd Najwyższy w
uzasadnieniu wyroku z dnia 28 stycznia 1997 r., I CKN 5/96 (OSNC 1997, nr 8, poz.
110), wypowiadając pogląd, że art. 36 ust. 1 formułuje zasadę „przejęcia" przez
gminy z dniem 27 maja 1990 r. wymienionych w nim zobowiązań i wierzytelności,
natomiast w ust. 3 art. 36 wymienione są wyjątki od tej zasady. Wyjątek wymieniony
w art. 36 ust. 3 pkt 3 został, zdaniem Sądu Najwyższego, jasno sformułowany;
Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności tam wymienione,
wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych
wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności
powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń i decyzji. Celem unormowania w
pkt 4 było natomiast „przejęcie" przez Skarb Państwa zobowiązań w nim
wymienionych, które w chwili powołania gmin jako osób prawnych samorządu
terytorialnego nie były jeszcze stwierdzone prawomocnymi orzeczeniami sądowymi,
jeśli bowiem były w ten sposób stwierdzone, to „wynikały" z tych orzeczeń i dotyczył
ich pkt 3. Stanowisko to podzielił Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 7 stycznia 1998
r., II CKN 550/97 i z dnia 7 marca 2002 r., IV CKN 714/00 oraz w uchwale z dnia 16
listopada 2004 r., III CZP 64/04.
Trudno odmówić racji stwierdzeniu, że pojęcie zobowiązań „wynikających z
prawomocnych orzeczeń sądowych", o których mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3,
powinno być rozumiane jako równoznaczne ze „stwierdzeniem zobowiązań
prawomocnymi orzeczeniami sądowymi". W tej sytuacji nie sposób kwestionować
także stanowiska, że regulacja zawarta w art. 36 ust. 3 pkt 4 odnosi się do tej
kategorii zobowiązań wymienionych w tym przepisie, które według stanu na dzień
27 maja 1990 r. nie zostały jeszcze stwierdzone prawomocnymi orzeczeniami
sądowymi.
Nie oznacza to jednak, że różnica między tymi przepisami sprowadza się
wyłącznie do innego terminu „stwierdzenia zobowiązania", art. 36 ust. 3 pkt 3 mógł
bowiem obejmować szeroki katalog różnych zobowiązań obciążających Skarb
Państwa, które wynikały z orzeczeń sądowych wydanych przed dniem 27 maja
1990 r. Ich podstawą mogły być np. zawarte przez Skarb Państwa umowy lub
bezpodstawne wzbogacenie, a więc nie tylko czyny niedozwolone, natomiast
regulacja przedmiotowa zobowiązań wyłączonych z sukcesji na podstawie pkt 4,
jest znacznie węższa i dotyczy przypadków, w których odpowiedzialność
odszkodowawcza Skarbu Państwa wynika z zawinionego działania funkcjonariuszy
państwowych. Jedynie w zakresie tych zobowiązań granicę między stosowaniem
ust. 3 pkt 3 i 4 może wyznaczać data stwierdzenia istnienia zobowiązania w
orzeczeniu sądowym, przypadająca przed lub po dniu 26 maja 1990 r.
Nie powinno ulegać wątpliwości, że ustawodawca w wypadku zobowiązań
określonych w art. 36 ust. 3 pkt 4 ustawy samorządowej, ze względu na ich
charakter, mógł uznać za celowe przyjęcie odpowiedzialności Skarbu Państwa
niezależnie od faktu, iż istnienie tych zobowiązań nie zostało jeszcze stwierdzone
przed dniem 27 maja 1990 r. Regulacja ta może stanowić argument na rzecz
stanowiska, że także zobowiązania wynikające z wadliwych decyzji
administracyjnych, również w sposób oczywisty obciążające Skarb Państwa, nie
miały być objęte sukcesją na rzecz gmin, choć przepis ten nie może odnosić się
wprost do tego rodzaju zobowiązań.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 stycznia 1998 r., II CKN 550/97 Sąd
Najwyższy podkreślił, że art. 36 ust. 3 pkt 4 nie może mieć zastosowania do
przypadków roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160
k.p.a., gdyż przewidziane w nim wyłączenie od sukcesji na rzecz gmin odnosi się do
zobowiązań wynikłych z mającego miejsce przed dniem 27 maja 1990 r.
zawinionego działania lub zaniechania działania rad narodowych i terenowych
organów administracji stopnia podstawowego i wojewódzkiego. Według stanowiska,
które uzyskało przewagę w literaturze i orzecznictwie, odpowiedzialność
przewidziana w art. 160 k.p.a. jest niezależna od winy funkcjonariusza, zatem
jedynie art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej może stanowić podstawę
odpowiedzialności za wydanie wadliwych decyzji administracyjnych, niezależnie od
chwili, w której nastąpiło stwierdzenie ich wadliwości.
Należy więc przyjąć, że wykładnia przepisu odnoszącego się do
odpowiedzialności za szkody wywołane wydaniem wadliwej decyzji
administracyjnej, zawarta w pkt 3, nie powinna być dokonywana przez odwoływanie
się do pkt 4, a związek pomiędzy tymi przepisami dotyczy jedynie zobowiązań
stwierdzonych orzeczeniami sądowymi.
Wyłączenie sukcesji gmin odnośnie do zobowiązań wynikających z wydania
wadliwych decyzji administracyjnych powinno być zatem rozważone wyłącznie na
gruncie regulacji zawartej w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej. Wykładnia
językowa wskazuje na wyłączenie sukcesji na rzecz gmin także wtedy, gdy
zobowiązanie tego rodzaju nie zostało stwierdzone przed dniem 27 maja 1990 r., a
decyzja nadzorcza zapadła po dniu 26 maja 1990 r., skoro taki wymóg nie wynika
wprost z treści tego przepisu. Również przypadki deliktów związanych z wydaniem
wadliwych decyzji administracyjnych powinny rodzić odpowiedzialność
odszkodowawczą Skarbu Państwa z podobnych względów, jak przypadki
zobowiązań, o których mowa w pkt 4. Zwracano na to uwagę także w literaturze,
podkreślając, że wadliwe decyzje, do których odnosi się art. 36 ust. 3 pkt 3 były,
podejmowane przez organy administracji państwowej i odpowiedzialność Skarbu
Państwa w odniesieniu do zobowiązań wynikłych z decyzji tych organów jest
oczywista.
Na gruncie art. 36 ustawy samorządowej, który dotyczy sukcesji zobowiązań
Skarbu Państwa na rzecz gmin i określa wyjątki od zasady sukcesji, oprócz rodzaju
zobowiązań podlegających sukcesji, istotne znaczenie dla jego stosowania ma
moment powstania zobowiązania. Jak podniesiono, zasada sukcesji, dla której
istotny jest dzień 27 maja 1990 r., może dotyczyć wyłącznie zobowiązań
istniejących w tym dniu. Z tego punktu widzenia przyjęcie koncepcji, że decyzja
nadzorcza otwiera jedynie możliwość skutecznego dochodzenia odszkodowania,
powoduje, że uzależnienie określenia podmiotu ponoszącego odpowiedzialność od
daty stwierdzenia nieważności decyzji lub stwierdzenia, iż została wydana z
naruszeniem prawa, nie jest rozwiązaniem racjonalnym. Prowadziłoby ono do
wyłączenia odpowiedzialności Skarbu Państwa także wtedy, gdy postępowanie, w
którym wadliwa decyzja administracyjna została zakwestionowana, zostało
wszczęte przed dniem 27 maja 1990 r., a decyzja nadzorcza zapadła po tym dniu.
W tym wypadku sam czas trwania postępowania nadzorczego mógłby pośrednio
decydować o określeniu podmiotu odpowiadającego za naprawienie szkody.
W świetle przedstawionych wyżej uwag, właściwe jest stanowisko, że pojęcie
decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r., użyte w treści
art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej, nie dotyczy decyzji stwierdzających
nieważność lub wydanie poprzedniej decyzji z naruszeniem prawa, lecz odnosi się
do wydania wadliwych decyzji administracyjnych.
Uwzględniając powyższe, Sąd Najwyższy, na podstawie art. 390 k.p.c., orzekł,
jak w uchwale.