Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II CSK 257/08
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 30 października 2008 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Zbigniew Kwaśniewski (przewodniczący)
SSN Irena Gromska-Szuster (sprawozdawca)
SSA Dariusz Dończyk
w sprawie z powództwa I. W.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie […]
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 30 października 2008 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 21 grudnia 2007 r.,
1) oddala skargę kasacyjną;
2) zasądza od strony pozwanej na rzecz powódki kwotę 3600
zł (trzy tysiące sześćset) tytułem zwrotu kosztów
postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007 r. Sąd Apelacyjny oddalił
apelację pozwanego Skarbu Państwa - Wojewody […] od wyroku Sądu
Okręgowego w Ł. z dnia 19 czerwca 2007 r. zasądzającego od pozwanego na
rzecz powódki Izabeli Wojcierowskiej kwotę 847 531 zł. odszkodowania z tytułu
poniesionych strat i utraconych korzyści w związku z wywłaszczeniem
nieruchomości.
Sądy ustaliły między innymi, że w dniu 18 października 1952 r. Prezydium
Rady Narodowej Miasta Ł. wydało decyzję wywłaszczającą z dniem 9 maja 1945 r.
nieruchomość stanowiącą własność poprzedników prawnych powódki, położoną w
Ł. przy ul. Ż.[...], zabudowaną budynkiem frontowym, w którym znajdował się
zakład kąpielowy oraz oficyną mieszkalną. W dniu 21 sierpnia 2000 r. Prezes
UMiRM stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia 18 października 1952 r. jest w
części niezgodna z prawem, a w pozostałej części nieważna, co utrzymał w mocy
Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia 31 października 2000 r., zaś Naczelny Sąd
Administracyjny wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2002 r. oddalił skargę Gminy.
W kwietniu 2003 r. powódka zwróciła się do Prezesa UMiRM o wypłatę
odszkodowania za szkodę poniesioną w wyniku wadliwej decyzji o wywłaszczeniu
nieruchomości. W dniu 21 sierpnia 2003 r. została wydana decyzja odmowna,
wobec czego powódka wystąpiła w dniu 24 września 2003 r. do Sądu w niniejszej
sprawie żądając zasądzenia od strony pozwanej odszkodowania w kwocie
200 000 zł. z odsetkami, odpowiadającego wartości wywłaszczonej nieruchomości
i stanowiącego rzeczywiście poniesioną stratę. W toku procesu, w dniu 15 listopada
2006 r., rozszerzyła powództwo o kwotę 642 124,80 zł. z tytułu utraconych
pożytków jakie mogła osiągnąć z wynajmu nieruchomości w okresie od
17 października 1997 r. do listopada 2006 r.
W oparciu o opinie biegłych Sądy ustaliły, że wartość rynkowa
przedmiotowej nieruchomości, według stanu z chwili wywłaszczenia a cen ze
stycznia 2006 r., wynosi 238 000 zł., natomiast wartość utraconych pożytków, jakie
3
powódka mogłaby osiągnąć z wynajmu nieruchomości w okresie objętym
roszczeniem, wynosi 609 531 zł., co łącznie uzasadnia zasądzenie odszkodowania
w wysokości 847 531 zł.
Sąd Apelacyjny oddalając apelację strony pozwanej i odnosząc się do jej
zarzutów stwierdził, że podstawę odpowiedzialności pozwanego za szkodę powódki
stanowi art. 160 k.p.a. o treści nadanej mu wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 23 września 2003 r. K 20/02 (OTK 2003/7/76). Powódka wyczerpała
przewidziany w art. 160 § 5 k.p.a. tryb postępowania administracyjnego, które
w dacie, gdy wystąpiła na drogę administracyjną, mogło dotyczyć tylko
odszkodowania za poniesienie rzeczywistej szkody. Dopiero w toku postępowania
sądowego zapadł powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego otwierający
możliwość dochodzenia także odszkodowania za utracone korzyści. W takim stanie
faktycznym i prawnym powódka nie miała już obowiązku występowania ponownie
na drogę postępowania administracyjnego o odszkodowanie za utracone korzyści,
których mogła dochodzić bezpośrednio przed sądem. Zgodnie ze wskazanym
wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego możliwość dochodzenia odszkodowania
także za utracone korzyści dotyczy tylko szkód powstałych po dniu 17 października
1997 r., to jest po wejściu w życie Konstytucji RP, co zdaniem Sądu Apelacyjnego
oznacza, że powódka może dochodzić odszkodowania za utracone korzyści jakie
mogłaby osiągnąć z wynajęcia budynków na nieruchomości poczynając od dnia
17 października 1997 r. Z tych przyczyn uzasadnione było jej roszczenie w łącznej
kwocie 847 531 zł., obejmującej rzeczywistą stratę w wysokości 238 000 zł. oraz
utracone korzyści za okres od 17 października 1997 r. do listopada 2006 r.
w wysokości 609 531 zł.
W skardze kasacyjnej strona pozwana, choć wskazała, że zaskarża wyrok
Sądu drugiej instancji w całości, w istocie objęła zaskarżeniem jedynie jego część
oddalającą apelację co do kwoty 609 531 zł utraconych korzyści, na co wskazuje
podana wartość przedmiotu zaskarżenia oraz treść zarzutów. Zarzuciła naruszenie
prawa materialnego przez wadliwe zastosowanie art. 160 § 1 k.p.a. w wyniku
przyjęcia, że przepis ten zezwala na zasądzenie pełnego odszkodowania, ponad
szkodę rzeczywistą, w sytuacji, gdy źródłem szkody była decyzja administracyjna
wydana w 1952 r., a więc przed wejściem w życie Konstytucji RP z 1997 r.
4
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest wykładnia art. 160 § 1
k.p.a. po nadaniu mu nowej treści przez Trybunał Konstytucyjny we wskazanym
wyżej wyroku z dnia 23 września 2003 r. oraz zastosowanie tego przepisu do stanu
faktycznego sprawy, w której wadliwa decyzja administracyjna zapadła przed
wejściem w życie Konstytucji RP, decyzja nadzorcza już po wejściu w życie
Konstytucji, a powódka dochodzi utraconych korzyści za okres po tej dacie.
W podobnym stanie faktycznym i prawnym Trybunał Konstytucyjny
w punkcie 1 omawianego wyroku stwierdził, że art. 160 § 1 k.p.a. w części
ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy
publicznej do rzeczywistej szkody, jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP,
zaś w punkcie 2 wskazał, że punkt pierwszy wyroku znajduje zastosowanie do
szkód powstałych od dnia 17 października 1997 r., to jest od daty wejścia w życie
Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził między innymi, że dopiero od
chwili wejścia w życie Konstytucji RP można mówić o konstytucjonalizacji prawa do
reparacji szkód wyrządzonych bezprawnie przez władzę publiczną oraz
o obowiązku pełnego naprawienia takich szkód zarówno w zakresie szkody
rzeczywistej jak i utraconych korzyści, co znalazło wyraz w art. 77 ust. 1
Konstytucji. Stwierdził, że źródłem szkody jest wadliwa decyzja administracyjna,
a decyzja nadzorcza stwierdzająca jej nieważność lub sprzeczność z prawem
pociąga za sobą skutki ex tunc, co dotyczy także skutków odszkodowawczych.
Skoro jednak przed wejściem w życie Konstytucji RP przepisy art. 160 k.p.a. miały
status lex specialis wobec przepisów kodeksu cywilnego regulujących
odpowiedzialność odszkodowawczą także za szkody wyrządzone przez władzę
publiczną, nie można kwestionować, do dnia 16 października 1997 r.,
konstytucyjności ograniczenia odszkodowania w k.p.a. do damnum emergens.
Dopiero od chwili wejścia w życie Konstytucji RP, zawierającej art. 77 ust. 1, brak
już podstaw do naliczania odszkodowania z wyłączeniem lucrum cessans dla szkód
wyrządzonych wykonywaniem władzy publicznej, także w postaciach określonych
w art. 160 k.p.a. Trybunał wskazał też, że w sprawach toczących się lub tych,
gdzie w ogóle nie wystąpiono jeszcze z powództwem odszkodowawczym, należy
stosować przepisy istniejące w momencie orzekania, a więc uwzględniające fakt
5
częściowej derogacji, z powodu niekonstytucyjności art. 160 § 1 k.p.a., w zakresie
szkód wyrządzonych począwszy od dnia 17 października 1997 r.
Rację ma skarżący, że wykładnia omawianego wyroku Trybunału nasuwa
wątpliwości szczególnie co do interpretacji punktu drugiego. Strona pozwana
prezentując w skardze kasacyjnej swoje stanowisko w tym przedmiocie słusznie
podkreśliła, że na gruncie roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na
podstawie art. 160 k.p.a., źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji
administracyjnej, z którą należy łączyć zarówno przesłankę bezprawności jak
i powstanie zobowiązania do naprawienia szkody wynikającej z wydania tej decyzji.
Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2006 r.
III CZP 99/06 (OSNC 2007/6/79), konieczność wydania decyzji nadzorczej,
stwierdzającej nieważność lub niezgodność z prawem decyzji wadliwej, ma jedynie
to znaczenie, że dopiero z chwilą jej uprawomocnienia się powstaje możliwość
żądania naprawienia szkody. Decyzja nadzorcza stanowi zatem prejudykat
umożliwiający dochodzenie odszkodowania. Jak stwierdził Sąd Najwyższy
w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r. II CSK 639/07 (nie publ.), dotyczącym sprawy
o identycznym jak w sprawie niniejszej stanie prawnym i zbliżonym stanie
faktycznym - na gruncie art. 160 k.p.a. ustawodawca wyraźnie rozróżnia zdarzenie
powodujące szkodę, moment powstania samego zobowiązania i roszczenia
o odszkodowanie oraz chwilę wymagalności takiego roszczenia, którą jest dzień,
gdy decyzja nadzorcza staje się ostateczna. Wymagalności roszczenia
o naprawienie szkody, która powstała po dniu 17 października 1997 r. nie można
wiązać z chwilą powstania samego zobowiązania do naprawienia szkody, a więc
z chwilą wydania wadliwej decyzji administracyjnej, bowiem wymagalność
roszczenia zarówno w zakresie szkody damnum emergens jak i lucrum cessans
powstaje dopiero w chwili, gdy staje się ostateczna decyzja nadzorcza,
stwierdzająca nieważność lub niezgodność z prawem decyzji wadliwej. Dlatego
Sąd Najwyższy w omawianej sprawie II CSK 639/07 uznał, że przepis art. 160 § 1
k.p.a., w brzmieniu nadanym przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia
23 września 2003 r., a więc obejmujący także odszkodowanie z tytułu utraconych
korzyści, ma zastosowanie również do sytuacji, gdy szkoda z tytułu utraconych
korzyści obejmuje okres po 17 października 1997 r., choć wadliwa decyzja
6
wyrządzająca szkodę została wydana przed wejściem w życie Konstytucji RP,
a decyzja nadzorcza stała się ostateczna po tej dacie.
Podzielając to stanowisko dodać należy, że Trybunał Konstytucyjny
w omawianym wyroku ustanawiając cezurę czasową dopuszczającą dochodzenie
naprawienia szkody także w postaci utraconych korzyści i wskazując prawnie
doniosłe zdarzenie decydujące o tej możliwości, nie odniósł go do żadnych zdarzeń
procesowych ani prawnych wynikających z art. 160 k.p.a., takich jak wydanie
wadliwej decyzji administracyjnej czy ostatecznej decyzji nadzorczej, powstanie
zobowiązania do naprawienia szkody i roszczenia odszkodowawczego,
wymagalność tego roszczenia. Za decydujący uznał skutek materialnoprawny
w postaci powstania szkody w majątku osoby poszkodowanej. W myśl tego wyroku
poszkodowany może w oparciu o art. 160 § 1 k.p.a. dochodzić naprawienia także
szkody z tytułu utraconych korzyści, jeżeli szkoda powstała po dniu 17 października
1997 r. Nie ulega wątpliwości, że chodzi o powstanie szkody w postaci utraconych
korzyści, bowiem szkoda w postaci straty rzeczywistej zawsze była objęta regulacją
art. 160 k.p.a. Jeżeli zatem szkoda lucrum cessans, wynikająca z wydania wadliwej
decyzji administracyjnej, powstała po dniu wejścia w życie Konstytucji RP,
poszkodowany może żądać jej naprawienia w oparciu o art. 160 § 1 k.p.a.
W świetle omawianego wyroku Trybunału decydująca jest więc data powstania
szkody w postaci utraconych korzyści, a nie jakiekolwiek inne zdarzenia prawne czy
procesowe.
Podobne stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 marca
2008 r. wydanym w sprawie I CSK 435/07 (nie publ.), dotyczącej stanu faktycznego
i prawnego zbliżonego do sprawy niniejszej, gdy decyzja wadliwa wydana została
przed wejściem w życie Konstytucji RP, decyzja nadzorcza już po tej dacie,
a dochodzonym roszczeniem była szkoda lucrum cessans obejmująca okres po
dniu 17 października 1997 r. W wyroku tym Sąd Najwyższy odniósł się do
pojawiających się w doktrynie poglądów, prezentowanych też przez stronę
pozwaną w skardze kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie, w myśl których za
moment powstania szkody w rozumieniu art. 160 § 1 k.p.a. uznać należy datę
pojawienia się tzw. pierwszego skutku w postaci uszczerbku w dobrach
poszkodowanego, a zatem, choć jedna przyczyna w postaci wadliwej decyzji
7
administracyjnej może powodować wiele skutków, to powoduje tylko jedną szkodę,
której rozmiary mogą się zwiększać. W świetle tych poglądów istotny jest jedynie
pierwszy skutek, w postaci uszczerbku majątkowego, który powstaje już w chwili
wydania wadliwej decyzji administracyjnej i to jest moment powstania szkody,
w rozumieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Kolejne następstwa
nie powodują już powstania szkody, a jedynie jej zwiększenie. Dlatego w myśl tych
poglądów dla odpowiedzialności odszkodowawczej z art. 160 § 1 k.p.a.,
obejmującej również utracone korzyści, ma znaczenie jedynie moment wydania
wadliwej decyzji administracyjnej, bowiem wtedy powstaje cała szkoda. Jeżeli ta
decyzja wydana została przed wejściem w życie Konstytucji RP, odszkodowanie
obejmuje jedynie rzeczywistą szkodę, natomiast jeżeli wadliwa decyzja wydana
została po tej dacie, odszkodowanie obejmuje również utracone korzyści.
We wskazanym wyroku z dnia 12 marca 2008 r. Sąd Najwyższy odnosząc
się do tych poglądów stwierdził, że okoliczność, iż jedno zdarzenie (wadliwa
decyzja administracyjna) może wywoływać wiele następstw, nie oznacza, że
powstaje „jedna szkoda”. Wskazał, że możliwe są różne rodzaje szkód, które mogą
powstawać w różnym czasie. Jedne z nich mają charakter szkody jednostkowej,
powstającej już w chwili zdarzenia wywołującego szkodę, inne natomiast, w tym
szkoda obejmująca utracone korzyści będące następstwem pozbawienia
właściciela prawa własności nieruchomości, są związane z utratą przez właściciela
kolejnych należnych mu okresowo świadczeń, możliwych do dochodzenia dopiero
po nadejściu ich wymagalności. W konsekwencji Sąd Najwyższy stwierdził, że nie
jest wyłączona możliwość dochodzenia na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. utraconych
korzyści co do szkód powstałych po dniu 17 października 1997 r. także wtedy, gdy
decyzja administracyjna stanowiąca źródło szkody wydana została przed tą datą.
Stanowisko to należy podzielić wskazując dodatkowo, że nie można mówić
o „jednej szkodzie” w odniesieniu do tak różnych następstw wadliwej decyzji
administracyjnej jak na przykład utrata nieruchomości, stanowiąca jednorazowy
uszczerbek majątkowy powstający już w chwili wydania tej decyzji oraz powstający
okresowo uszczerbek w postaci utraty możliwości wynajęcia lub wydzierżawienia
nieruchomości i pobierania okresowego czynszu. Jedynie ta ostatnia szkoda ma
charakter dynamiczny, może się zwiększać z upływem czasu, ale może także nie
8
powstać od razu w chwili wydania wadliwej decyzji administracyjnej, jeżeli w tym
czasie wynajęcie lub wydzierżawienie nieruchomości było z jakichś względów
niedopuszczalne lub niemożliwe, może natomiast powstać dopiero później, gdy
okoliczności zmieniły się i wynajęcie stało się możliwe. Wynikające z wadliwej
decyzji administracyjnej szkody mogą mieć zatem różny charakter i mogą
powstawać w różnym czasie. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia
23 września 2003 r. powinien być rozumiany w ten sposób, że w sytuacji gdy
szkoda w postaci utraconych korzyści powstała po wejściu w życie Konstytucji RP,
poszkodowany może na podstawie art.160 § 1 k.p.a. dochodzić odszkodowania
z tego tytułu także wtedy, gdy wadliwa decyzja administracyjna będąca źródłem
szkody została wydana przed tą datą.
Prezentowana przez stronę pozwaną inna wykładnia, dopuszczająca
możliwość dochodzenia odszkodowania lucrum cessans jedynie w wypadku
wydania wadliwej decyzji administracyjnej po dniu 17 października 1997 r., nie tylko
nie znajduje podstaw w brzmieniu omawianego wyroku Trybunału ani w treści art.
160 § 1 k.p.a. nadanej mu tym orzeczeniem, lecz, jak słusznie wskazał Sąd
Najwyższy w wyroku z dnia 12 marca 2008 r., prowadziłaby do stwierdzenia
wewnętrznej sprzeczności stanowiska Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok
Trybunału stwierdzający niekonstytucyjność art. 160 § 1 k.p.a. w zakresie w jakim
nie dopuszcza możliwości dochodzenia odszkodowania za utracone korzyści jeżeli
szkoda powstała po dniu 17 października 1997 r., został bowiem wydany
w sprawie, w której wadliwa decyzja administracyjna zapadła przed wejściem
w życie Konstytucji RP, decyzja nadzorcza po tym dniu, a przedmiotem roszczeń
była szkoda lucrum cessans. Stanowisko Trybunału byłoby zatem niezrozumiałe
i wewnętrzne sprzeczne, gdyby w takim stanie faktycznym stwierdził w punkcie
pierwszym wyroku niekonstytucyjność art. 160 § 1 k.p.a. w zakresie
uniemożliwiającym dochodzenie utraconych korzyści, a w punkcie drugim zawarł
regulację, z której wynikałoby, że powodom w takim stanie faktycznym nie
przysługuje roszczenie o odszkodowanie z tytułu utraconych korzyści. Jakkolwiek
nie jest to argument decydujący dla wykładni dokonanej przez Sąd Najwyższy,
jednak nie jest też bez znaczenia z punktu widzenia wymogu racjonalnego
i spójnego tłumaczenia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.
9
Z tych wszystkich względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39814
k.p.c.
oddalił skargę kasacyjną, nie podzielając jej zarzutu błędnej wykładni i wadliwego
zastosowania art. 160 § 1 k.p.a. w nowym brzmieniu, do ustalonego stanu
faktycznego. Na wniosek powódki zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną
zasądzono na jej rzecz od strony pozwanej zwrot kosztów postępowania
kasacyjnego na podstawie art. 98 w zw. z art. 108 § 1, art. 391 § 1 i art. 39821
k.p.c.