Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 6/08
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 5 listopada 2008 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)
SSN Jerzy Kwaśniewski
SSN Andrzej Wróbel (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa E. Koncernu Energetycznego Spółki Akcyjnej z siedzibą w
W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o nałożenie kary pieniężnej,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 5 listopada 2008 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 17
października 2007 r.,
1. oddala skargę kasacyjną,
2. zasądza od strony powodowej na rzecz Prezesa Urzędu
Regulacji Energetyki kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem
zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 31 stycznia 2006 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki
(dalej jako Prezes Urzędu lub pozwany) wymierzył przedsiębiorcy E. Koncern
Energetyczny S.A. z/s w W. (dalej jako powódka) karę pieniężną za niewywiązanie
się w roku 2004 r. z obowiązku określonego w art. 9a ust. 1 ustawy z dnia 10
kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 89, poz. 625, z późn.
zm.), to jest nieprzestrzegania obowiązku zakupu lub wytworzenia na terytorium RP
energii elektrycznej w odnawialnych źródłach energii w ilości stanowiącej 2,85%
sprzedawanej energii elektrycznej.
Powódka wniosła odwołanie od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i
orzeczenie, że nie zachodzą przesłanki do nałożenia na nią kary pieniężnej.
Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2007 r., Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony
Konkurencji i Konsumentów zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że umorzył
postępowanie administracyjne.
Prezes Urzędu wniósł apelację od wyroku Sądu pierwszej instancji,
zarzucając naruszenie art. 233 § 1 oraz 328 § 2 k.p.c, a także art. 56 ust. 1 pkt 1a
ustawy Prawo energetyczne poprzez jego niezastosowanie, a także błędną
wykładnię, polegającą na przyjęciu, że odpowiedzialność określona w tym przepisie
oparta jest na zasadzie winy, a nie na zasadzie bezprawności działania lub
zaniechania.
Wyrokiem z dnia 17 października 2007 r., Sąd Apelacyjny zmienił wyrok
Sądu pierwszej instancji w ten sposób, że zmienił decyzję Prezesa Urzędu tylko w
zakresie wysokości nałożonej na powódkę kary pieniężnej, obniżając jej wysokość
z kwoty 100.000 zł na 50.000 zł, a w pozostałym zakresie odwołanie oddalił.
Powódka zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną, zarzucając
naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 56 ust. 1 pkt 1a i art.
56 ust. 6 Prawa energetycznego w związku z art. 2 i 8 ust. 1 i art. 31 ust. 3
Konstytucji poprzez uznanie, że odpowiedzialność podmiotów objętych hipotezą
art. 56 ust. 1 pkt 1a Prawa energetycznego oparta jest na przesłance bezprawności
zachowania oraz, że wina ma jedynie znaczenie dla ustalenia wysokości kary
pieniężnej, a także poprzez uznanie, iż w 2004 r. powódka w sposób zawiniony nie
3
wykonała obowiązku określonego w art. 9a ust. 1 Prawa energetycznego w
brzmieniu obowiązującym w 2004 r.
W uzasadnieniu powyższego zarzutu powódka wskazała, iż do wymierzenia
kary na podstawie art. 56 Prawa energetycznego wystarczające jest jedynie
stwierdzenie naruszenia sankcjonowanego kara pieniężną obowiązku, w niniejszej
sprawie niezrealizowanego wymaganego prawem portfela zakupu energii
pochodzącej ze źródeł odnawialnych. Natomiast wina nie stanowi przesłanki
zastosowania ww. sankcji, a ma jedynie znaczenie przy ustalaniu wysokości kary
pieniężnej. Taka interpretacja art. 56 Prawa energetycznego nie pozwala na
uwzględnienie okoliczności, w jakich doszło do naruszenia przepisów ustawy, w
szczególności czy przedsiębiorca dołożył należytej staranności przy ich
wypełnianiu. Zdaniem powódki prowadzi to do wniosku, iż kara pieniężna mogłaby
zostać nałożona na przedsiębiorcę, który z przyczyn obiektywnym nie mógł
wykonać obowiązku nałożonego na niego na mocy przepisów ustawy, co z kolei
pozostaje w sprzeczności z zasadą zaufania obywateli do państwa oraz zasadą
bezpieczeństwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP oraz zasadą proporcjonalności z
art. 31 ust. 3 Konstytucji. Według powódki uwzględnienia zasad konstytucyjnych
skutkowałoby uznaniem bezpodstawności nałożenia na powoda kary pieniężnej,
ponieważ przedsiębiorca nie „zawinił” niewykonując obowiązku zakupu energii ze
źródeł odnawialnych. Nie ponosi bowiem winy za to, że w wyniku przetargu na
sprzedaż takiej energii wytwórca wybrał inną, korzystniejszą ofertę. Ponadto,
powódka jako racjonalnie działający przedsiębiorca musiała zrezygnować z zakupu
energii ze źródeł odnawialnych, która jej zdaniem była zbyt droga, aby nie narazić
się na zarzut działania na szkodę spółki.
Prezes Urzędu wniósł o oddalenie skargi.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Skarga kasacyjna powódki okazała się nieuzasadniona.
Zgodnie z przepisem art. 56 ust. 2 Prawa energetycznego „karze podlega
ten kto...”, zatem Prezes URE jest obowiązany, a nie uprawniony, do nałożenia
kary w razie stwierdzenia okoliczności podlegających karze (wyrok SN z 25
kwietnia 2007 r., sygn. akt III SK 1/07). Taką interpretację przepisu potwierdza
4
również doktryna, która wskazuje, że to ustawodawca decyduje o tym, czy w
konkretnym przypadku pozostawi kwestię nałożenia kary pieniężnej swobodnemu
uznanie organu administracji, czy też nałoży na organ obowiązek wymierzenia
sankcji, pozwalając jedynie miarkować jej wysokość. Tak też zdecydował
ustawodawca w art. 56 ust. 6 Prawa energetycznego, z którego wynika wprost, iż
ustalając wysokość kary pieniężnej, Prezes Urzędu uwzględnia stopień
szkodliwości czynu, stopień zawinienia oraz dotychczasowe zachowanie podmiotu i
jego możliwości finansowe (wyrok SN z 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SK 1/07).
Przepis art. 56 ani inny przepis Prawa energetycznego nie przewidują
możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Jeżeli ustawodawca przewiduje
możliwość odstąpienia od wymierzenia kary grzywny, musi wprowadzić taką
instytucję do prawa obowiązującego. Przykładem jest ustawa z 16 lutego 2007 r. o
ochronie konkurencji i konsumentów, która normuje mechanizm odstąpienia od
wymierzenia kary w art. 109. Ponadto, ustawodawca może pozostawić kwestię
nałożenia kary swobodnemu uznaniu organu regulacyjnego (np. „Prezes może
nałożyć .. karę pieniężną”). W przepisach Prawa energetycznego brak podobnych
sformułowań, zwrotów lub określeń (wyrok SN z 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt III
SK 1/07).
Jak przyjęto w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sąd rozpoznający
odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu mógłby odstąpić od wymierzenia kary tylko
wówczas, gdyby uznał, że zachowanie odwołującego się przedsiębiorcy nie
narusza przepisów Prawa energetycznego. Wówczas uchyliłby zaskarżoną decyzję
w całości, tj. z fragmentem sentencji o nałożeniu kary i umorzył postępowanie.
Natomiast jeżeli sąd uznałby, stosując kryteria wymienione w art. 56 Prawa
energetycznego, że kara pieniężną nałożona przez Prezesa Urzędu jest zbyt
surowa, mógłby – rozpoznając odwołanie lub apelację – zmienić jej wysokość
(wyrok SN z 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SK 1/07).
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny oraz nie
jest - zdaniem Sądu Najwyższego w obecnym składzie - sprzeczne z Konstytucją.
Odpowiedzialność administracyjna, a taki charakter ma odpowiedzialność z tytułu
niewykonania obowiązków nałożonych na mocy Prawa energetycznego w niniejszej
sprawie, ma charakter - najczęściej - odpowiedzialności obiektywnej.
5
Odpowiedzialność administracyjna zagrożona karami pieniężnymi może być oparta
na zasadzie winy, ale wymaga to wprowadzenia takiej zasady przez ustawodawcę
(np. przepis art. 106 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, stanowiąc o
nałożeniu kary pieniężnej wprost wskazuje, iż kara taka może być nałożona na
podmiot, który choćby nieumyślnie naruszył przepisy ustawy).
Na obiektywny charakter odpowiedzialności z tytułu naruszenia norm Prawa
energetycznego wskazuje także wyrok SN z dnia 7 kwietnia 2004 r., III SK 30/04,
zgodnie z którym „karze pieniężnej, określonej w art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy podlega
także ten, kto stosuje ceny i taryfy niezatwierdzone przez Prezesa Urzędu Regulacji
Energetyki, chociaż do takiego zatwierdzenia już przedstawione”. Przedsiębiorca
nie może zatem powoływać się na brak winy po swojej stronie.
Należy również pamiętać o celach kar pieniężnych nakładanych przez
Prezesa Urzędu na podstawie art. 56 Prawa energetycznego; Kary te spełniają cele
represyjne za niezastosowanie się do bezwzględnie obowiązujących wymagań tej
ustawy, a ponadto prewencyjnie zmierzają do wymuszenia na ukaranych
przedsiębiorstwach energetycznych przestrzegania tych reguł w przyszłości (wyrok
SN z 9 marca 2004 r., sygn. akt III SK 17/04).
Zasadzie zobiektywizowanej odpowiedzialności za naruszenia obowiązków
nałożonych na przedsiębiorstwa energetyczne nie sprzeciwia się również
orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Co prawda w skardze kasacyjnej
podniesiono, iż Trybunał początkowo przyjmował, że podmiot, na którego
nakładane są sankcje administracyjne musi mieć możliwości obrony poprzez
wykazywanie, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które
nie ponosi odpowiedzialności, jednakże w późniejszym orzecznictwie Trybunał
odstąpił od tego poglądu, przyjmując, iż sam fakt naruszenia prawa stanowi
podstawę do zastosowania sankcji (wyrok TK z 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt K-
2/01, OTK-A z 2002 r., Nr 3, poz. 27). W wyroku z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn.
akt K 17/97 (OTK z 1998 r., Nr 3, poz. 30) oraz z 26 marca 2002 r., SK 2/01 (OTK-
A z 2002 r., Nr 2, poz. 15) Trybunał przyjął bowiem, że obiektywna
odpowiedzialność w prawie administracyjnym nie stanowi naruszenia Konstytucji.
Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji
wyroku.
6