III SK 7/08
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Jednostka obsługująca sprawę:
-
Forma orzeczenia:
-
Typ składu:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Informacje o źródle orzeczenia:
- Link do źródła orzeczenia
-
Data publikacji:14-11-2012
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:
Pełny tekst orzeczenia
Wyrok z dnia 5 listopada 2008 r.
III SK 7/08
Przedsiębiorca posiadający koncesję na wytwarzanie i wprowadzanie do
obrotu paliw ciekłych nie ma obowiązku uzyskania dodatkowej koncesji na pro-
wadzenie działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu i wprowadza-
niu do obrotu nowego paliwa ciekłego w postaci biopaliwa.
Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Jerzy
Kwaśniewski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r.
sprawy z powództwa Rafinerii T. SA w T. przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji
Energetyki o nałożenie kary pieniężnej, na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2007 r. [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu w
Warszawie do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania
kasacyjnego.
U z a s a d n i e n i e
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, dalej jako „pozwany” lub „Prezes URE”
decyzją z dnia 8 września 2006 r. stwierdził, że Rafineria T. SA w T. (powódka) naru-
szyła warunki udzielonej jej koncesji na wytwarzanie paliw ciekłych w pkt 2.2.5 i
2.2.6, w ten sposób, że w 2006 r. wprowadziła do obrotu na terytorium Rzeczypo-
spolitej Polskiej paliwo ciekłe niespełniające wymagań określonych w rozporządzeniu
Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wymagań jako-
ściowych dla paliw ciekłych (Dz.U. Nr 216, poz. 1825 ze zm., zwanym dalej „rozpo-
rządzeniem w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych”) i nałożył na po-
wódkę karę pieniężną w wysokości 1.000.000, 00 zł.
Sąd Okręgowy w Warszawie-Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, dalej
jako „Sąd pierwszej instancji”, wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r. [...] zmienił zaskar-
2
żoną odwołaniem powódki powyższą decyzję pozwanego w ten sposób, że umorzył
postępowanie administracyjne. Sąd pierwszej instancji ustalił między innymi, że po-
wódka prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wytwarzaniu paliw ciekłych
na podstawie koncesji z dnia 28 listopada 1998 r. Zgodnie z postanowieniami pkt
2.2.5 i 2.2.6 koncesji, powódka była zobowiązana do przeprowadzania kontroli jako-
ści wytwarzanych paliw celem sprawdzenia dotrzymywania parametrów jakościo-
wych tych paliw, wynikających z zawartych umów lub norm określonych w obowią-
zujących przepisach oraz zobowiązana jest do sporządzania i każdorazowego wyda-
nia odbiorcy świadectwa wytworzonego paliwa, w szczególności określającego jego
parametry fizyko-chemiczne i potwierdzającego zgodność parametrów jakości tego
paliwa z parametrami wynikającymi z zawartych umów lub z norm określonych w
obowiązujących przepisach. Niesporne jest, że powódka produkowała w okresie od
dnia 14 stycznia 2005 r. biopaliwo olej napędowy bio (B,D,F) z dodatkiem 20% bio-
komponentów. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest dowodów na okoliczność,
że powódka nie przeprowadziła badań wyprodukowanego paliwa w celu sprawdzenia
parametrów jakościowych wynikających z umów lub obowiązujących norm, jak rów-
nież niewydawania przez powódkę odbiorcy paliwa stosownego świadectwa. Sąd
pierwszej instancji uznał za zasadny zarzut odwołania, że pozwany wadliwe przyjął,
iż z warunków koncesji przewidzianych w pkt 2.2.5 i 2.2.6 wynika obowiązek spełnie-
nia przez produkt on bio 10 wymagań określonych rozporządzeniem w sprawie wy-
magań jakościowych dla paliw ciekłych. Żaden z przepisów tego rozporządzenia nie
zakazuje wytwarzania paliw o określonych parametrach, a jedynie statuuje obowią-
zek bieżącej kontroli ich jakości i wydawania stosownych certyfikatów. Powyższe
warunki koncesji odnoszą się jedynie do zakresu badań a nie uzyskiwanych wyni-
ków, a ponadto zarówno badanie, jak i świadectwo musi odnosić się do parametrów
określonych przepisami jak i umowami. Tych warunków nie należy - zdaniem Sądu
pierwszej instancji - rozszerzać i stosować ich do biopaliw, ponieważ rozporządzenie
w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych dotyczyło jedynie paliw ciekłych,
nie dotyczyło zaś biopaliw. Ustawa z dnia 23 stycznia 2004 r. o systemie monitoro-
wania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych (Dz.U. Nr 34, poz. 293
ze zm., zwana dalej „ustawą o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw
ciekłych i biopaliw ciekłych”) rozróżnia paliwa ciekłe i biopaliwa. Rozporządzenie
Ministra Gospodarki z dnia 8 września 2006 r. w sprawie wymagań jakościowych dla
biopaliw ciekłych (Dz.U. Nr 166, poz. 11182) weszło w życie z dniem 3 października
3
2006 r., a zatem po wydaniu zaskarżonej decyzji pozwanego. Żaden z przepisów
ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw
ciekłych nie zawiera zakazu produkcji paliw i biopaliw ciekłych, jeżeli nie spełniają
wymagań jakościowych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust.
2 lub 5 ust. 3 tej ustawy. Ustawa dopuszcza możliwość wytwarzania paliwa lub bio-
paliwa niespełniającego norm jakościowych określonych w przepisach oraz groma-
dzenia ich w innych miejscach niż stacje zakładowe, w tym także handlu detalicz-
nego i hurtowego, poza terytorium Polski. Nałożenie zatem na powódkę kary nastą-
piło z naruszeniem art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego. Sąd pierwszej in-
stancji zważył, że koncesjonowanie określonej działalności nie narusza zasady swo-
body prowadzenia działalności gospodarczej i oznacza obowiązek podmiotu, które-
mu udzielono koncesji, zgodnego z nią działania. Uprawnienie do kontroli działania
podmiotu na podstawie koncesji może się dokonywać jedynie w oparciu o warunki
koncesji wykładane w sposób ścisły. Podobnie jest z prowadzeniem działalności na
podstawie koncesji. Rozszerzenie działalności może mieć miejsce jedynie przez
zmianę warunków koncesji.
Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. oddalił
apelację pozwanego od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji. Sąd Apelacyj-
ny ustalił, że powódce udzielona została koncesja w dniu 28 listopada 1998 r., której
przedmiotem jest prowadzenie na własny rachunek działalności gospodarczej pole-
gającej na wytwarzaniu paliw ciekłych: benzyn silnikowych innych niż lotnicze, olejów
napędowych, olejów opałowych w procesie przeróbki ropy naftowej lub procesie
komponowania paliw na bazie zakupionych półproduktów. Działalność koncesjono-
wana ma być prowadzona na zasadach określonych w Prawie energetycznym i
przepisach wykonawczych. W ocenie Sądu Apelacyjnego powódce udzielono konce-
sji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu określo-
nego gatunku i rodzaju paliw ciekłych, w określonych warunkach (z ropy naftowej)
lub z określonych produktów (komponowanie paliw na bazie zakupionych półpro-
duktów). Zgodnie z art. 32 Prawa energetycznego działalność gospodarcza polega-
jąca na wytwarzaniu, magazynowaniu, przesyłaniu i dystrybucji, obrocie paliwami i
energią wymaga koncesji. Ustawodawca wprawdzie wskazał ustawową definicję
wytwarzania, magazynowania, przesyłania i dystrybucji, obrotu paliwami i energią,
jednakże nie zdefiniował pojęć wytwarzania i magazynowania paliw i energii, chociaż
działalność gospodarczą polegającą na wytwarzaniu i magazynowaniu poddał kon-
4
cesjonowaniu. W ocenie Sądu Apelacyjnego, powódce udzielono koncesji na wytwa-
rzanie, które obejmuje także sprzedaż paliw ciekłych. Prawo energetyczne nie defi-
niuje paliwa ciekłego. Czyni to ustawa z dnia 10 stycznia 2003 r. o systemie monito-
rowania i kontroli jakości paliw ciekłych (Dz.U. Nr 17, poz. 154, zwana dalej „ustawą
o systemie monitorowania i kontroli paliw ciekłych”), która w art. 3 przez paliwa ciekłe
rozumie benzyny silnikowe stosowane w określonych przepisem pojazdach i olej na-
pędowy stosowany również w określonych pojazdach samochodowych. W roku 2004
nastąpiło - na podstawie ustawy z dnia 2 października 2003 r. o biokomponentach
stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych (Dz.U. Nr 199, poz. 1934 ze
zm., zwana dalej „ustawą o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i
biopaliwach ciekłych”) - rozszerzenie pojęcia paliwa ciekłe na paliwa ciekłe rozumia-
ne jak wyżej i biopaliwa, o których mowa w tej ustawie. Ustawa o biokomponentach
stosowanych w paliwach, o ciekłych i biopaliwach ciekłych ostatecznie przyjęła po-
dział na paliwa ciekłe (art. 2 pkt 7 lit. a i b) i biopaliwa (art. 2 pkt 8 lit a, b, i c).
W ocenie Sądu Apelacyjnego, powódka uzyskała w 1998 r. koncesję jedynie
na wytwarzanie paliw ciekłych, lecz przed wejściem w życie przepisów odróżniają-
cych paliwa ciekłe od biopaliw. Sąd Apelacyjny zważył, że koncesjonowaniu podlega
tylko taka działalność, która została określona w ustawie i dla prowadzenia której
ustawodawca wymaga jej uzyskania. Zatem koncesja na prowadzenie jednej działal-
ności nie może być w drodze wykładni rozszerzona. Z art. 16 ustawy o biokompo-
nentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych wynika, że ustawo-
dawca uzależnił wytwarzanie i obrót paliwami ciekłymi i biopaliwami od posiadanej
koncesji. Z art. 28 ustawy o systemie monitorowania jakości paliw ciekłych i biopaliw
ciekłych wynika, że podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie ob-
rotu paliwami ciekłymi lub biopaliwami, która na podstawie przepisów dotychczaso-
wych nie wymagała uzyskania koncesji, mogą ją wykonywać na dotychczasowych
zasadach do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez Prezesa Urzędu Re-
gulacji Energetyki, pod warunkiem złożenia wniosku o udzielenie koncesji na obrót
paliwami ciekłymi lub biopaliwami ciekłymi najpóźniej w terminie 3 miesięcy od dnia
wejścia w życie ustawy.
W ocenie Sądu Apelacyjnego, z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że
wytwarzanie i obrót biopaliwami jest działalnością objętą koncesją, a konieczność jej
uzyskania rozpoczyna się z datą wejścia w życie przytoczonych wyżej przepisów
ustaw. Ponadto, udzielona w 1998 r. koncesja nie obejmowała uprawnienia do wy-
5
twarzania i wprowadzania do obrotu biopaliw. Wejście bowiem w życie wskazanych
wyżej przepisów ustawy o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i
biopaliwach ciekłych oraz ustawy o systemie monitorowania jakości paliw ciekłych i
biopaliw ciekłych z 2004 r. nie pociągało za sobą rozszerzenia udzielonych już kon-
cesji, a przeciwnie wymagało ich uzyskania. Z materiału dowodowego wynika - zda-
niem Sądu Apelacyjnego, że powódka wytwarzała biopaliwo w rozumieniu ustawy o
biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych. Na wy-
twarzanie biopaliwa powódka nie ma koncesji, nie uzyskała jej bowiem zgodnie z
przepisem art. 28 ustawy o systemie monitorowania jakości paliw ciekłych i biopaliw
ciekłych, ani też na podstawie art. 16 ustawy o biokomponentach stosowanych w
paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych w związku z art. 32 Prawa energetycznego.
Materiał dowodowy nie daje podstawy do przyjęcia, że powódka zlekceważyła obo-
wiązki wynikające z koncesji. Okoliczność natomiast, że powódka wytwarzała biopa-
liwo bez koncesji nie daje jednak Prezesowi URE podstaw do wymierzenia kary pie-
niężnej na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa energetycznego.
Pozwany zaskarżył w całości powyższy wyrok Sądu Apelacyjnego w Warsza-
wie skargą kasacyjną, w której zarzucił naruszenie: 1. art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa
energetycznego w związku z art. 16 ustawy o biokomponentach stosowanych w pa-
liwach ciekłych i biopaliwach ciekłych oraz art. 28 ustawy o systemie monitorowania i
kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych, poprzez błędne przyjęcie, że
ustawodawca uzależnił wytwarzanie i obrót paliwami od uzyskania koncesji przez
powódkę, a skoro nie posiada ona koncesji na wytwarzanie biopaliw, to Prezes URE
nie ma podstaw do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12; 2.
art. 233 § 1 k.p.c., poprzez błędne przyjęcie, że w świetle zebranego materiału do-
wodowego powódka wytwarzał biopaliwo bez koncesji.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. W rozpoznawanej sprawie jest
niesporne, że powódka uzyskała koncesję na podstawie art. 32 ust. 1 Prawa ener-
getycznego, który w dniu udzielenia koncesji miał następujące brzmienie: „uzyskania
koncesji wymaga prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie: 1) wytwarzania
paliw i energii z wyłączeniem: wytwarzania paliw stałych, wytwarzania energii elek-
trycznej w źródłach o mocy poniżej 1 MW, wytwarzania paliw gazowych z gazu płyn-
6
nego, wytwarzania ciepła w źródłach o mocy poniżej 1 MW, 2) magazynowania paliw
gazowych i ciekłych z wyłączeniem: lokalnego magazynowania gazu płynnego w in-
stalacjach o przepustowości poniżej 1 MJ/s oraz magazynowania paliw ciekłych w
obrocie detalicznym, 3) przesyłania i dystrybucji paliw i energii z wyłączeniem: prze-
syłania i dystrybucji paliw gazowych w sieci o przepustowości poniżej 1 MJ/s oraz
dystrybucji ciepła z węzłów grupowych za pomocą instalacji odbiorczych, 4) obrotu
paliwami i energią z wyłączeniem: obrotu paliwami stałymi, obrotu energią elektrycz-
ną za pomocą instalacji o napięciu poniżej 1 kV, będącą własnością odbiorcy, obrotu
paliwami gazowymi, jeżeli roczna wartość obrotu nie przekracza równowartości
25.000 ECU, obrotu detalicznego paliwami ciekłymi.”
Sąd Apelacyjny ustalił, że powódce udzielona została koncesja w dniu 28 lis-
topada 1998 r., której przedmiotem jest prowadzenie na własny rachunek działalno-
ści gospodarczej polegającej na wytwarzaniu paliw ciekłych: benzyn silnikowych in-
nych niż lotnicze, olejów napędowych, olejów opałowych w procesie przeróbki ropy
naftowej lub procesie komponowania paliw na bazie zakupionych półproduktów.
Działalność koncesjonowana ma być prowadzona na zasadach określonych w Pra-
wie energetycznym i przepisach wykonawczych. W ocenie Sądu Apelacyjnego po-
wódce udzielono koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na
wytwarzaniu określonego gatunku i rodzaju paliw ciekłych, w określonych warunkach
(z ropy naftowej) lub z określonych produktów (komponowanie paliw na bazie zaku-
pionych półproduktów). Niesporne jest, że powódka produkowała w okresie od dnia
14 stycznia 2005 r. biopaliwo olej napędowy bio (B,D,F) z dodatkiem 20% biokompo-
nentów.
W rozpoznawanej sprawie jest sporne, czy powódka naruszyła warunki kon-
cesji wprowadzając w 2006 r. do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pa-
liwo ciekłe niespełniające wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Gospo-
darki i Pracy w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych. Konieczne jest
zatem ustalenie, czy wytwarzane i wprowadzane do obrotu przez powódkę biopaliwo
powinno spełniać wymagania jakościowe określone w powyższym rozporządzeniu.
Prawo energetyczne, na podstawie którego powódka uzyskała koncesję w 1998 r.
nie znało i nie zna pojęcia „biopaliwo” lub „biopaliwo ciekłe”. Posługuje się natomiast
pojęciem „paliwo ciekłe.” Ustawa o systemie monitorowania i kontrolowania jakości
paliw ciekłych i biopaliw ciekłych odróżnia paliwa ciekłe od biopaliw ciekłych. Zgodnie
z art. 3 ust. 1 pkt 3 paliwa ciekłe to benzyny silnikowe i oleje napędowe zawierające
7
do 5% bioetanolu oraz benzyny silnikowe zawierające do 15% eterów. Natomiast
zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 biopaliwa ciekłe to benzyny i oleje, w których domieszki
bioetanolu lub eterów przekraczają wartości, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 (art.
3 ust. 1 pkt 4), biopaliwa ciekłe: a) benzyny silnikowe zawierające w swoim składzie
powyżej 5 % bioetanolu oraz powyżej 15 % eterów, b) olej napędowy zawierający
powyżej 5 % estrów. Z powyższego wynika, jak trafnie przyjął Sąd Apelacyjny, że
paliwa i biopaliwa są dwoma odrębnymi rodzajami „paliw” ciekłych, zaś jedynym
kryterium odróżniającym jeden rodzaj od drugiego jest poziom „domieszki” biokom-
ponentów. Zgodzić się należy z Sądem Apelacyjnym, że na podstawie ustawy z dnia
2 października 2003 r. o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopa-
liwach ciekłych, nastąpiło rozszerzenie pojęcia paliwa ciekłe na paliwa ciekłe rozu-
miane jak wyżej i biopaliwa, o których mowa w tej ustawie. Ustawa o biokomponen-
tach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych ostatecznie przyjęła
podział na paliwa ciekłe (art. 2 pkt 7 lit a i b) i biopaliwa ciekłe (art. 2 pkt 8 lit a, b, i c).
Można zatem przyjąć, że paliwa ciekłe dzielą się na zwykłe paliwa i biopaliwa.
Koncesja udzielona powódce dotyczy działalności gospodarczej polegającej
na wytwarzaniu i obrocie paliwami ciekłymi. Ponieważ zarówno paliwa ciekłe jak i
biopaliwa ciekłe należą do kategorii paliw ciekłych w rozumieniu Prawa energetycz-
nego, więc należy przyjąć, że koncesja upoważnia powódkę do wytwarzania i wpro-
wadzania do obrotu zarówno paliw ciekłych w rozumieniu art. 3 ust. 1 i pkt 3 ustawy
o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych,
jak i biopaliw ciekłych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. To stanowisko ma
potwierdzenie w ustawowej definicji producenta zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy o
biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych, zgodnie z
którym jest to przedsiębiorca w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie
działalności gospodarczej posiadający koncesję na wytwarzanie lub obrót paliwami
ciekłymi wydaną na podstawie przepisów Prawa energetycznego, zajmujący się pro-
dukcją, importem lub komponowaniem i wprowadzaniem do obrotu paliw ciekłych lub
biopaliw ciekłych. Z ustawowej definicji przedsiębiorcy wynika jasno, że koncesja
udzielona na podstawie Prawa energetycznego opiewa na „wytwarzanie lub obrót
paliwami ciekłymi” i upoważnia do produkcji, importu lub komponowania i wprowa-
dzania do obrotu paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych. Ponadto, Minister Rolnictwa w
postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie K 33/03 stwierdził, że
paliwa ciekłe zawierające biokomponenty nie są nowym rodzajem paliw, a ich doda-
8
wanie od wielu lat jest zgodne z prawem, zarówno w Polsce jak i na świecie. Normy
jakościowe paliw (w tym dopuszczalna zawartość bioetanolu) określone są w nor-
mach PN-EN 228 i PN-EN 590, a paliwa spełniające wymagania jakościowe są bez-
pieczne dla wszystkich typów oraz roczników pojazdów poruszających się po pol-
skich i europejskich drogach.
Do powódki nie ma zastosowania przepis art. 28 ustawy o systemie monitoro-
wania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych, który stanowił, że
podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie obrotu paliwami ciekłymi
lub biopaliwami ciekłymi, która na podstawie dotychczasowych przepisów nie wyma-
gała uzyskania koncesji, mogą ją wykonywać na dotychczasowych zasadach do
czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez Prezesa Urzędu Regulacji Ener-
getyki, pod warunkiem złożenia wniosku o udzielenie koncesji na obrót paliwami cie-
kłymi lub biopaliwami ciekłymi najpóźniej w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w
życie ustawy. Powódka bowiem wytwarzała i wprowadzała do obrotu paliwo ciekłe
wymagające koncesji i posiadała na taką działalność koncesję (od 14 stycznia 2005
r.) obejmującą także wytwarzane i wprowadzane do obrotu biopaliwa ciekłe.
Powódka nie była też obowiązana, z mocy art. 16 ustawy o biokomponentach
stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych, do uzyskania osobnej kon-
cesji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu i obrocie
biopaliwami ciekłymi. Powódka posiadała bowiem koncesję na wytwarzanie i obrót
paliwami ciekłymi, którą uzyskała na zasadach określonych w przepisach Prawa
energetycznego, a która obejmuje również biopaliwa ciekłe. Przepis art. 16 tej
ustawy nie dotyczy przedsiębiorstw, które posiadają koncesję na wytwarzanie paliw
ciekłych i obrót tymi paliwami
Obowiązek uzyskania koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej
określonego rodzaju stanowi, wbrew temu co twierdzi Sąd pierwszej instancji, ogra-
niczenie konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej (wyrok TK z dnia 17
grudnia 2003 r., SK 15/02). W związku z tym przepisy Prawa energetycznego okre-
ślające warunki uzyskania koncesji na wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu paliw
ciekłych powinny być wykładane ściśle. Prawo energetyczne nie nakłada na przed-
siębiorcę posiadającego koncesję na wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu paliw
ciekłych obowiązku uzyskania dodatkowej koncesji na prowadzenie działalności go-
spodarczej polegającej na wytwarzaniu i wprowadzaniu do obrotu nowego paliwa
ciekłego w postaci biopaliwa, a - jak wskazano wyżej - powódka posiadała koncesję
9
na wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu paliw ciekłych, która obejmowała także
biopaliwa. Przyjęcie, że powódka mimo posiadania takiej koncesji byłaby obowiąza-
na do uzyskania dodatkowej koncesji dotyczącej biopaliw, stanowiłoby niedopusz-
czalne ograniczenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej. Uzy-
skania takiej koncesji nie przewidują także przepisy innych ustaw, w tym art. 28
ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw
ciekłych i art. 16 ustawy o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i bio-
paliwach ciekłych. Nie można zatem takiego obowiązku konstruować jedynie na pod-
stawie wykładni, gdy obowiązku takiego nie przewidują wyraźne przepisy prawa.
Należy ponadto wskazać, że ograniczanie wolności działalności gospodarczej po-
przez ustanawianie w drodze wykładni obowiązku uzyskania przez podmiot gospo-
darczy posiadający koncesję na wytwarzanie paliw ciekłych i obrót tymi paliwami
dodatkowej koncesji na wytwarzanie biopaliw ciekłych i obrót tymi paliwami, musia-
łoby być usprawiedliwione istnieniem ważnego interesu publicznego, legitymizujące-
go te ograniczenia. Tymczasem istnienie takiego kwalifikowanego interesu publicz-
nego usprawiedliwiającego nałożenie na podmiot gospodarczy obowiązku uzyskania
dodatkowej koncesji na wytwarzanie i obrót biopaliwami ciekłymi jest w najwyższym
stopniu wątpliwe. Nie chodzi tu w szczególności o ważny interes bezpieczeństwa i
porządku publicznego czy ochronę życia lub zdrowia ludzi.
Wymaganie uzyskania osobnej koncesji na wytwarzanie i obrót biopaliwami
ciekłymi przez przedsiębiorcę, który ma koncesję na wytwarzanie i obrót paliwami
ciekłymi, stoi w sprzeczności z zasadą efektywności prawa wspólnotowego, która
wymaga nie tylko ustanowienia przepisów należycie implementujących dyrektywę
2003/30/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie
wspierania użycia w transporcie biopaliw lub innych paliw odnawialnych (Dz.Urz. UE
L 123 z 17 maja 2003 r., s. 42; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t.
31, str. 188), lecz także faktycznego jej urzeczywistnienia w polskim porządku praw-
nym. Nie ma wątpliwości, że niemające oparcia w prawie polskim wymaganie uzy-
skania osobnej koncesji na obrót biopaliwami ciekłymi niewątpliwie stanowi niedo-
puszczalne utrudnienie w prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na
wytwarzaniu lub obrocie biopaliwami ciekłymi, a tym samym stanowi przeszkodę w
osiągnięciu rezultatu przewidzianego w dyrektywie. „Zasadniczy cel dyrektywy wy-
nika już z samego jej tytułu, zawierającego zwrot „w sprawie wspierania użycia” bio-
paliw. Poza wątpliwością pozostaje, że w warstwie językowej mamy w dyrektywie do
10
czynienia z promowaniem użycia biopaliw w transporcie. Dyrektywa zawiera w pre-
ambule konstatację, że „większe użycie biopaliw” w transporcie (bez wykluczenia
innych paliw alternatywnych - samochodowego propanu /LPG/ i gazu ziemnego
/CNG/), „jest jednym z narzędzi” zmniejszenia przez Wspólnotę jej zależności od im-
portowanej energii i może wpłynąć na rynek paliw oraz bezpieczeństwo dostaw
energii „na bliską i dalszą przyszłość” (pkt 7). Europejski prawodawca, zdając sobie
sprawę, że „paliwa alternatywne będą mogły dokonać penetracji rynku tylko jeśli
będą szeroko dostępne i konkurencyjne” (pkt 18), wyraźnie zaznaczył, iż optymalna
metoda zwiększenia „udziału biopaliw na rynkach krajowych zależy od dostępności
zasobów i materiałów surowych, od polityki krajowej i polityki Wspólnoty promującej
biopaliwa i od uzgodnień podatkowych, oraz od odpowiedniego zaangażowania
wszystkich zainteresowanych stron”. Podkreślił jednak, że „polityka poszczególnych
krajów promująca użycie biopaliw nie powinna prowadzić do ograniczenia swobod-
nego przepływu paliw”, spełniających zharmonizowane normy ekologiczne zawarte w
przepisach Wspólnoty (pkt 20 i 21). W myśl art. 3 ust. 1 lit. a wskazanej dyrektywy
Państwa Członkowskie - ustanawiając narodowe cele wskaźnikowe - powinny dopil-
nować, by minimalna proporcja biopaliw znalazła się na ich rynkach. Wartość odnie-
sienia dla tych celów, naliczona na podstawie zawartości energii benzyny i oleju na-
pędowego wprowadzanych na ich rynki przed 31 grudnia 2005 r. winna wynosić 2%,
a do 31 grudnia 2010 r. - 5,75% (art. 3 ust. 1 lit. b). Ponadto państwa członkowskie
powinny monitorować efekt użycia biopaliw „w więcej niż pięcioprocentowych mie-
szankach oleju napędowego w pojazdach nieprzystosowanych” oraz „zapewniają, by
opinia publiczna została poinformowana co do dostępności biopaliw i innych paliw
odnawialnych. Dla procentowego udziału biopaliw w mieszankach w pochodnych
olejów mineralnych przekraczającego 5% estru metylowego kwasów tłuszczowych
lub 5% bioetanolu zostają nałożone specjalne oznaczenia w punktach sprzedaży”
(art. 3 ust. 3 i 5)( por. uzasadnienie wyroku TK ).
Należy w związku z tym wskazać, że przepisy powyższej dyrektywy zostały w
pełni wdrożone do polskiego porządku prawnego dopiero ustawą z dnia 25 sierpnia
2006 r. o biokomponentach i paliwach ciekłych (Dz.U. Nr 169, poz. 1199 z dniem 1
stycznia 2007 r. Tymczasem zgodnie z art. 7 tej dyrektywy „Państwa Członkowskie
wprowadzają w życie, najpóźniej do dnia 31 grudnia 2004 r., przepisy ustawowe, wy-
konawcze i administracyjne, niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy, i nie-
zwłocznie powiadamiają o tym Komisję.” Nawet gdyby przyjąć, że częściowe wdro-
11
żenie tej dyrektywy nastąpiło ustawą o biokomponentach stosowanych w paliwach
ciekłych i biopaliwach ciekłych, to jednakże jest niewątpliwe, że w spornym okresie
od 1 stycznia 2006 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji, tj. do dnia 8 września
2006 r., minister właściwy do spraw gospodarki nie określił, w drodze rozporządze-
nia, wymagań jakościowych dla biopaliw ciekłych, biorąc pod uwagę stan wiedzy
technicznej w tym zakresie wynikający z badań tych paliw, a także doświadczeń w
stosowaniu biopaliw ciekłych, a zatem nie zrealizował konstytucyjnego obowiązku
wykonania upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 3 ustawy o systemie monitorowa-
nia i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych. Rozporządzenie takie
zostało wydane dopiero 8 września 2006 r., i weszło w życie z dniem 3 października
2006 r., a zatem po upływie dwóch i pół lat od wejścia w życie wspomnianej ustawy.
Oznacza to, że po pierwsze - niewykonanie przez ministra właściwego do spraw go-
spodarki obowiązku wynikającego z kompetencji do wydania rozporządzenia zapew-
niającego prawidłowe wykonanie ustawy narusza konstytucyjne zasady funkcjono-
wania demokratycznego państwa prawnego, a tym samym może stanowić delikt
konstytucyjny (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN 108/98;
OSNAPiUS 1999 nr 20 poz. 639), po drugie - niewykonanie przez ministra właściwe-
go do spraw gospodarki obowiązku wydania rozporządzenia, o którym mowa w art. 4
ust. 3 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i bio-
paliw ciekłych, stanowiło przeszkodę w realizacji celu określonego w dyrektywie
2003/30/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie
wspierania użycia w transporcie biopaliw lub innych paliw odnawialnych.
Z tego względu nie można zgodzić się z poglądem, że w okresie od dnia 1
stycznia 2006 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji powódka nie mogła wytwarzać
i wprowadzać do obrotu biopaliw ciekłych, ponieważ nie obowiązywało w tym okresie
rozporządzenie w sprawie wymagań jakościowych dla biopaliw ciekłych, lecz mogła
wytwarzać i wprowadzać do obrotu jedynie paliwa ciekłe spełniające wymagania ja-
kościowe określone rozporządzeniem w sprawie wymagań jakościowych dla paliw
ciekłych. W sytuacji, gdy obowiązujące w tym czasie ustawodawstwo nie tylko nie
zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu biopaliw ciekłych, lecz przeciwnie,
„wspiera” tego rodzaju działalność gospodarczą, nie można przyjąć, że z zaniechania
wydania stosownych rozporządzeń wykonawczych, państwo może wywodzić nieko-
rzystne skutki dla przedsiębiorców posiadających koncesję na prowadzenie działal-
ności gospodarczej obejmującej wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu paliw cie-
12
kłych, która obejmuje także biopaliwa ciekłe, polegające na zobowiązywaniu tych
przedsiębiorców do uzyskiwania dodatkowych koncesji na wytwarzanie i wprowa-
dzanie do obrotu biopaliw ciekłych lub na wytwarzaniu i wprowadzaniu do obrotu
wyłącznie paliw ciekłych spełniających wymagania jakościowe określone rozporzą-
dzeniem w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych, co oznacza de facto
zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu biopaliw ciekłych.
Niewątpliwie jednak powódka wprowadzając do obrotu w 2006 r. nowe paliwo
ciekłe, takie jak biopaliwo ciekłe, była obowiązana do przestrzegania określonych
wymagań jakościowych dla biopaliw ciekłych, co wymaga ustaleń faktycznych - od-
nośnie do jakości wprowadzanego do obrotu biopaliwa ciekłego - jak i prawnych -
odnośnie do wymagań jakościowych - których nie określają przepisy rozporządzenia
z 2005 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych; rozporządzenie to nie
ma zastosowania do wytwarzanego i wprowadzonego przez powódkę do obrotu w
2006 r. biopaliwa ciekłego.
Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================
III SK 7/08
Przedsiębiorca posiadający koncesję na wytwarzanie i wprowadzanie do
obrotu paliw ciekłych nie ma obowiązku uzyskania dodatkowej koncesji na pro-
wadzenie działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu i wprowadza-
niu do obrotu nowego paliwa ciekłego w postaci biopaliwa.
Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Jerzy
Kwaśniewski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r.
sprawy z powództwa Rafinerii T. SA w T. przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji
Energetyki o nałożenie kary pieniężnej, na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2007 r. [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu w
Warszawie do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania
kasacyjnego.
U z a s a d n i e n i e
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, dalej jako „pozwany” lub „Prezes URE”
decyzją z dnia 8 września 2006 r. stwierdził, że Rafineria T. SA w T. (powódka) naru-
szyła warunki udzielonej jej koncesji na wytwarzanie paliw ciekłych w pkt 2.2.5 i
2.2.6, w ten sposób, że w 2006 r. wprowadziła do obrotu na terytorium Rzeczypo-
spolitej Polskiej paliwo ciekłe niespełniające wymagań określonych w rozporządzeniu
Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wymagań jako-
ściowych dla paliw ciekłych (Dz.U. Nr 216, poz. 1825 ze zm., zwanym dalej „rozpo-
rządzeniem w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych”) i nałożył na po-
wódkę karę pieniężną w wysokości 1.000.000, 00 zł.
Sąd Okręgowy w Warszawie-Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, dalej
jako „Sąd pierwszej instancji”, wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r. [...] zmienił zaskar-
2
żoną odwołaniem powódki powyższą decyzję pozwanego w ten sposób, że umorzył
postępowanie administracyjne. Sąd pierwszej instancji ustalił między innymi, że po-
wódka prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wytwarzaniu paliw ciekłych
na podstawie koncesji z dnia 28 listopada 1998 r. Zgodnie z postanowieniami pkt
2.2.5 i 2.2.6 koncesji, powódka była zobowiązana do przeprowadzania kontroli jako-
ści wytwarzanych paliw celem sprawdzenia dotrzymywania parametrów jakościo-
wych tych paliw, wynikających z zawartych umów lub norm określonych w obowią-
zujących przepisach oraz zobowiązana jest do sporządzania i każdorazowego wyda-
nia odbiorcy świadectwa wytworzonego paliwa, w szczególności określającego jego
parametry fizyko-chemiczne i potwierdzającego zgodność parametrów jakości tego
paliwa z parametrami wynikającymi z zawartych umów lub z norm określonych w
obowiązujących przepisach. Niesporne jest, że powódka produkowała w okresie od
dnia 14 stycznia 2005 r. biopaliwo olej napędowy bio (B,D,F) z dodatkiem 20% bio-
komponentów. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest dowodów na okoliczność,
że powódka nie przeprowadziła badań wyprodukowanego paliwa w celu sprawdzenia
parametrów jakościowych wynikających z umów lub obowiązujących norm, jak rów-
nież niewydawania przez powódkę odbiorcy paliwa stosownego świadectwa. Sąd
pierwszej instancji uznał za zasadny zarzut odwołania, że pozwany wadliwe przyjął,
iż z warunków koncesji przewidzianych w pkt 2.2.5 i 2.2.6 wynika obowiązek spełnie-
nia przez produkt on bio 10 wymagań określonych rozporządzeniem w sprawie wy-
magań jakościowych dla paliw ciekłych. Żaden z przepisów tego rozporządzenia nie
zakazuje wytwarzania paliw o określonych parametrach, a jedynie statuuje obowią-
zek bieżącej kontroli ich jakości i wydawania stosownych certyfikatów. Powyższe
warunki koncesji odnoszą się jedynie do zakresu badań a nie uzyskiwanych wyni-
ków, a ponadto zarówno badanie, jak i świadectwo musi odnosić się do parametrów
określonych przepisami jak i umowami. Tych warunków nie należy - zdaniem Sądu
pierwszej instancji - rozszerzać i stosować ich do biopaliw, ponieważ rozporządzenie
w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych dotyczyło jedynie paliw ciekłych,
nie dotyczyło zaś biopaliw. Ustawa z dnia 23 stycznia 2004 r. o systemie monitoro-
wania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych (Dz.U. Nr 34, poz. 293
ze zm., zwana dalej „ustawą o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw
ciekłych i biopaliw ciekłych”) rozróżnia paliwa ciekłe i biopaliwa. Rozporządzenie
Ministra Gospodarki z dnia 8 września 2006 r. w sprawie wymagań jakościowych dla
biopaliw ciekłych (Dz.U. Nr 166, poz. 11182) weszło w życie z dniem 3 października
3
2006 r., a zatem po wydaniu zaskarżonej decyzji pozwanego. Żaden z przepisów
ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw
ciekłych nie zawiera zakazu produkcji paliw i biopaliw ciekłych, jeżeli nie spełniają
wymagań jakościowych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust.
2 lub 5 ust. 3 tej ustawy. Ustawa dopuszcza możliwość wytwarzania paliwa lub bio-
paliwa niespełniającego norm jakościowych określonych w przepisach oraz groma-
dzenia ich w innych miejscach niż stacje zakładowe, w tym także handlu detalicz-
nego i hurtowego, poza terytorium Polski. Nałożenie zatem na powódkę kary nastą-
piło z naruszeniem art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego. Sąd pierwszej in-
stancji zważył, że koncesjonowanie określonej działalności nie narusza zasady swo-
body prowadzenia działalności gospodarczej i oznacza obowiązek podmiotu, które-
mu udzielono koncesji, zgodnego z nią działania. Uprawnienie do kontroli działania
podmiotu na podstawie koncesji może się dokonywać jedynie w oparciu o warunki
koncesji wykładane w sposób ścisły. Podobnie jest z prowadzeniem działalności na
podstawie koncesji. Rozszerzenie działalności może mieć miejsce jedynie przez
zmianę warunków koncesji.
Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. oddalił
apelację pozwanego od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji. Sąd Apelacyj-
ny ustalił, że powódce udzielona została koncesja w dniu 28 listopada 1998 r., której
przedmiotem jest prowadzenie na własny rachunek działalności gospodarczej pole-
gającej na wytwarzaniu paliw ciekłych: benzyn silnikowych innych niż lotnicze, olejów
napędowych, olejów opałowych w procesie przeróbki ropy naftowej lub procesie
komponowania paliw na bazie zakupionych półproduktów. Działalność koncesjono-
wana ma być prowadzona na zasadach określonych w Prawie energetycznym i
przepisach wykonawczych. W ocenie Sądu Apelacyjnego powódce udzielono konce-
sji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu określo-
nego gatunku i rodzaju paliw ciekłych, w określonych warunkach (z ropy naftowej)
lub z określonych produktów (komponowanie paliw na bazie zakupionych półpro-
duktów). Zgodnie z art. 32 Prawa energetycznego działalność gospodarcza polega-
jąca na wytwarzaniu, magazynowaniu, przesyłaniu i dystrybucji, obrocie paliwami i
energią wymaga koncesji. Ustawodawca wprawdzie wskazał ustawową definicję
wytwarzania, magazynowania, przesyłania i dystrybucji, obrotu paliwami i energią,
jednakże nie zdefiniował pojęć wytwarzania i magazynowania paliw i energii, chociaż
działalność gospodarczą polegającą na wytwarzaniu i magazynowaniu poddał kon-
4
cesjonowaniu. W ocenie Sądu Apelacyjnego, powódce udzielono koncesji na wytwa-
rzanie, które obejmuje także sprzedaż paliw ciekłych. Prawo energetyczne nie defi-
niuje paliwa ciekłego. Czyni to ustawa z dnia 10 stycznia 2003 r. o systemie monito-
rowania i kontroli jakości paliw ciekłych (Dz.U. Nr 17, poz. 154, zwana dalej „ustawą
o systemie monitorowania i kontroli paliw ciekłych”), która w art. 3 przez paliwa ciekłe
rozumie benzyny silnikowe stosowane w określonych przepisem pojazdach i olej na-
pędowy stosowany również w określonych pojazdach samochodowych. W roku 2004
nastąpiło - na podstawie ustawy z dnia 2 października 2003 r. o biokomponentach
stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych (Dz.U. Nr 199, poz. 1934 ze
zm., zwana dalej „ustawą o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i
biopaliwach ciekłych”) - rozszerzenie pojęcia paliwa ciekłe na paliwa ciekłe rozumia-
ne jak wyżej i biopaliwa, o których mowa w tej ustawie. Ustawa o biokomponentach
stosowanych w paliwach, o ciekłych i biopaliwach ciekłych ostatecznie przyjęła po-
dział na paliwa ciekłe (art. 2 pkt 7 lit. a i b) i biopaliwa (art. 2 pkt 8 lit a, b, i c).
W ocenie Sądu Apelacyjnego, powódka uzyskała w 1998 r. koncesję jedynie
na wytwarzanie paliw ciekłych, lecz przed wejściem w życie przepisów odróżniają-
cych paliwa ciekłe od biopaliw. Sąd Apelacyjny zważył, że koncesjonowaniu podlega
tylko taka działalność, która została określona w ustawie i dla prowadzenia której
ustawodawca wymaga jej uzyskania. Zatem koncesja na prowadzenie jednej działal-
ności nie może być w drodze wykładni rozszerzona. Z art. 16 ustawy o biokompo-
nentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych wynika, że ustawo-
dawca uzależnił wytwarzanie i obrót paliwami ciekłymi i biopaliwami od posiadanej
koncesji. Z art. 28 ustawy o systemie monitorowania jakości paliw ciekłych i biopaliw
ciekłych wynika, że podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie ob-
rotu paliwami ciekłymi lub biopaliwami, która na podstawie przepisów dotychczaso-
wych nie wymagała uzyskania koncesji, mogą ją wykonywać na dotychczasowych
zasadach do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez Prezesa Urzędu Re-
gulacji Energetyki, pod warunkiem złożenia wniosku o udzielenie koncesji na obrót
paliwami ciekłymi lub biopaliwami ciekłymi najpóźniej w terminie 3 miesięcy od dnia
wejścia w życie ustawy.
W ocenie Sądu Apelacyjnego, z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że
wytwarzanie i obrót biopaliwami jest działalnością objętą koncesją, a konieczność jej
uzyskania rozpoczyna się z datą wejścia w życie przytoczonych wyżej przepisów
ustaw. Ponadto, udzielona w 1998 r. koncesja nie obejmowała uprawnienia do wy-
5
twarzania i wprowadzania do obrotu biopaliw. Wejście bowiem w życie wskazanych
wyżej przepisów ustawy o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i
biopaliwach ciekłych oraz ustawy o systemie monitorowania jakości paliw ciekłych i
biopaliw ciekłych z 2004 r. nie pociągało za sobą rozszerzenia udzielonych już kon-
cesji, a przeciwnie wymagało ich uzyskania. Z materiału dowodowego wynika - zda-
niem Sądu Apelacyjnego, że powódka wytwarzała biopaliwo w rozumieniu ustawy o
biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych. Na wy-
twarzanie biopaliwa powódka nie ma koncesji, nie uzyskała jej bowiem zgodnie z
przepisem art. 28 ustawy o systemie monitorowania jakości paliw ciekłych i biopaliw
ciekłych, ani też na podstawie art. 16 ustawy o biokomponentach stosowanych w
paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych w związku z art. 32 Prawa energetycznego.
Materiał dowodowy nie daje podstawy do przyjęcia, że powódka zlekceważyła obo-
wiązki wynikające z koncesji. Okoliczność natomiast, że powódka wytwarzała biopa-
liwo bez koncesji nie daje jednak Prezesowi URE podstaw do wymierzenia kary pie-
niężnej na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa energetycznego.
Pozwany zaskarżył w całości powyższy wyrok Sądu Apelacyjnego w Warsza-
wie skargą kasacyjną, w której zarzucił naruszenie: 1. art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa
energetycznego w związku z art. 16 ustawy o biokomponentach stosowanych w pa-
liwach ciekłych i biopaliwach ciekłych oraz art. 28 ustawy o systemie monitorowania i
kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych, poprzez błędne przyjęcie, że
ustawodawca uzależnił wytwarzanie i obrót paliwami od uzyskania koncesji przez
powódkę, a skoro nie posiada ona koncesji na wytwarzanie biopaliw, to Prezes URE
nie ma podstaw do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12; 2.
art. 233 § 1 k.p.c., poprzez błędne przyjęcie, że w świetle zebranego materiału do-
wodowego powódka wytwarzał biopaliwo bez koncesji.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. W rozpoznawanej sprawie jest
niesporne, że powódka uzyskała koncesję na podstawie art. 32 ust. 1 Prawa ener-
getycznego, który w dniu udzielenia koncesji miał następujące brzmienie: „uzyskania
koncesji wymaga prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie: 1) wytwarzania
paliw i energii z wyłączeniem: wytwarzania paliw stałych, wytwarzania energii elek-
trycznej w źródłach o mocy poniżej 1 MW, wytwarzania paliw gazowych z gazu płyn-
6
nego, wytwarzania ciepła w źródłach o mocy poniżej 1 MW, 2) magazynowania paliw
gazowych i ciekłych z wyłączeniem: lokalnego magazynowania gazu płynnego w in-
stalacjach o przepustowości poniżej 1 MJ/s oraz magazynowania paliw ciekłych w
obrocie detalicznym, 3) przesyłania i dystrybucji paliw i energii z wyłączeniem: prze-
syłania i dystrybucji paliw gazowych w sieci o przepustowości poniżej 1 MJ/s oraz
dystrybucji ciepła z węzłów grupowych za pomocą instalacji odbiorczych, 4) obrotu
paliwami i energią z wyłączeniem: obrotu paliwami stałymi, obrotu energią elektrycz-
ną za pomocą instalacji o napięciu poniżej 1 kV, będącą własnością odbiorcy, obrotu
paliwami gazowymi, jeżeli roczna wartość obrotu nie przekracza równowartości
25.000 ECU, obrotu detalicznego paliwami ciekłymi.”
Sąd Apelacyjny ustalił, że powódce udzielona została koncesja w dniu 28 lis-
topada 1998 r., której przedmiotem jest prowadzenie na własny rachunek działalno-
ści gospodarczej polegającej na wytwarzaniu paliw ciekłych: benzyn silnikowych in-
nych niż lotnicze, olejów napędowych, olejów opałowych w procesie przeróbki ropy
naftowej lub procesie komponowania paliw na bazie zakupionych półproduktów.
Działalność koncesjonowana ma być prowadzona na zasadach określonych w Pra-
wie energetycznym i przepisach wykonawczych. W ocenie Sądu Apelacyjnego po-
wódce udzielono koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na
wytwarzaniu określonego gatunku i rodzaju paliw ciekłych, w określonych warunkach
(z ropy naftowej) lub z określonych produktów (komponowanie paliw na bazie zaku-
pionych półproduktów). Niesporne jest, że powódka produkowała w okresie od dnia
14 stycznia 2005 r. biopaliwo olej napędowy bio (B,D,F) z dodatkiem 20% biokompo-
nentów.
W rozpoznawanej sprawie jest sporne, czy powódka naruszyła warunki kon-
cesji wprowadzając w 2006 r. do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pa-
liwo ciekłe niespełniające wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Gospo-
darki i Pracy w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych. Konieczne jest
zatem ustalenie, czy wytwarzane i wprowadzane do obrotu przez powódkę biopaliwo
powinno spełniać wymagania jakościowe określone w powyższym rozporządzeniu.
Prawo energetyczne, na podstawie którego powódka uzyskała koncesję w 1998 r.
nie znało i nie zna pojęcia „biopaliwo” lub „biopaliwo ciekłe”. Posługuje się natomiast
pojęciem „paliwo ciekłe.” Ustawa o systemie monitorowania i kontrolowania jakości
paliw ciekłych i biopaliw ciekłych odróżnia paliwa ciekłe od biopaliw ciekłych. Zgodnie
z art. 3 ust. 1 pkt 3 paliwa ciekłe to benzyny silnikowe i oleje napędowe zawierające
7
do 5% bioetanolu oraz benzyny silnikowe zawierające do 15% eterów. Natomiast
zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 biopaliwa ciekłe to benzyny i oleje, w których domieszki
bioetanolu lub eterów przekraczają wartości, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 (art.
3 ust. 1 pkt 4), biopaliwa ciekłe: a) benzyny silnikowe zawierające w swoim składzie
powyżej 5 % bioetanolu oraz powyżej 15 % eterów, b) olej napędowy zawierający
powyżej 5 % estrów. Z powyższego wynika, jak trafnie przyjął Sąd Apelacyjny, że
paliwa i biopaliwa są dwoma odrębnymi rodzajami „paliw” ciekłych, zaś jedynym
kryterium odróżniającym jeden rodzaj od drugiego jest poziom „domieszki” biokom-
ponentów. Zgodzić się należy z Sądem Apelacyjnym, że na podstawie ustawy z dnia
2 października 2003 r. o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopa-
liwach ciekłych, nastąpiło rozszerzenie pojęcia paliwa ciekłe na paliwa ciekłe rozu-
miane jak wyżej i biopaliwa, o których mowa w tej ustawie. Ustawa o biokomponen-
tach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych ostatecznie przyjęła
podział na paliwa ciekłe (art. 2 pkt 7 lit a i b) i biopaliwa ciekłe (art. 2 pkt 8 lit a, b, i c).
Można zatem przyjąć, że paliwa ciekłe dzielą się na zwykłe paliwa i biopaliwa.
Koncesja udzielona powódce dotyczy działalności gospodarczej polegającej
na wytwarzaniu i obrocie paliwami ciekłymi. Ponieważ zarówno paliwa ciekłe jak i
biopaliwa ciekłe należą do kategorii paliw ciekłych w rozumieniu Prawa energetycz-
nego, więc należy przyjąć, że koncesja upoważnia powódkę do wytwarzania i wpro-
wadzania do obrotu zarówno paliw ciekłych w rozumieniu art. 3 ust. 1 i pkt 3 ustawy
o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych,
jak i biopaliw ciekłych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. To stanowisko ma
potwierdzenie w ustawowej definicji producenta zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy o
biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych, zgodnie z
którym jest to przedsiębiorca w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie
działalności gospodarczej posiadający koncesję na wytwarzanie lub obrót paliwami
ciekłymi wydaną na podstawie przepisów Prawa energetycznego, zajmujący się pro-
dukcją, importem lub komponowaniem i wprowadzaniem do obrotu paliw ciekłych lub
biopaliw ciekłych. Z ustawowej definicji przedsiębiorcy wynika jasno, że koncesja
udzielona na podstawie Prawa energetycznego opiewa na „wytwarzanie lub obrót
paliwami ciekłymi” i upoważnia do produkcji, importu lub komponowania i wprowa-
dzania do obrotu paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych. Ponadto, Minister Rolnictwa w
postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie K 33/03 stwierdził, że
paliwa ciekłe zawierające biokomponenty nie są nowym rodzajem paliw, a ich doda-
8
wanie od wielu lat jest zgodne z prawem, zarówno w Polsce jak i na świecie. Normy
jakościowe paliw (w tym dopuszczalna zawartość bioetanolu) określone są w nor-
mach PN-EN 228 i PN-EN 590, a paliwa spełniające wymagania jakościowe są bez-
pieczne dla wszystkich typów oraz roczników pojazdów poruszających się po pol-
skich i europejskich drogach.
Do powódki nie ma zastosowania przepis art. 28 ustawy o systemie monitoro-
wania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych, który stanowił, że
podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie obrotu paliwami ciekłymi
lub biopaliwami ciekłymi, która na podstawie dotychczasowych przepisów nie wyma-
gała uzyskania koncesji, mogą ją wykonywać na dotychczasowych zasadach do
czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez Prezesa Urzędu Regulacji Ener-
getyki, pod warunkiem złożenia wniosku o udzielenie koncesji na obrót paliwami cie-
kłymi lub biopaliwami ciekłymi najpóźniej w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w
życie ustawy. Powódka bowiem wytwarzała i wprowadzała do obrotu paliwo ciekłe
wymagające koncesji i posiadała na taką działalność koncesję (od 14 stycznia 2005
r.) obejmującą także wytwarzane i wprowadzane do obrotu biopaliwa ciekłe.
Powódka nie była też obowiązana, z mocy art. 16 ustawy o biokomponentach
stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych, do uzyskania osobnej kon-
cesji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu i obrocie
biopaliwami ciekłymi. Powódka posiadała bowiem koncesję na wytwarzanie i obrót
paliwami ciekłymi, którą uzyskała na zasadach określonych w przepisach Prawa
energetycznego, a która obejmuje również biopaliwa ciekłe. Przepis art. 16 tej
ustawy nie dotyczy przedsiębiorstw, które posiadają koncesję na wytwarzanie paliw
ciekłych i obrót tymi paliwami
Obowiązek uzyskania koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej
określonego rodzaju stanowi, wbrew temu co twierdzi Sąd pierwszej instancji, ogra-
niczenie konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej (wyrok TK z dnia 17
grudnia 2003 r., SK 15/02). W związku z tym przepisy Prawa energetycznego okre-
ślające warunki uzyskania koncesji na wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu paliw
ciekłych powinny być wykładane ściśle. Prawo energetyczne nie nakłada na przed-
siębiorcę posiadającego koncesję na wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu paliw
ciekłych obowiązku uzyskania dodatkowej koncesji na prowadzenie działalności go-
spodarczej polegającej na wytwarzaniu i wprowadzaniu do obrotu nowego paliwa
ciekłego w postaci biopaliwa, a - jak wskazano wyżej - powódka posiadała koncesję
9
na wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu paliw ciekłych, która obejmowała także
biopaliwa. Przyjęcie, że powódka mimo posiadania takiej koncesji byłaby obowiąza-
na do uzyskania dodatkowej koncesji dotyczącej biopaliw, stanowiłoby niedopusz-
czalne ograniczenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej. Uzy-
skania takiej koncesji nie przewidują także przepisy innych ustaw, w tym art. 28
ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw
ciekłych i art. 16 ustawy o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i bio-
paliwach ciekłych. Nie można zatem takiego obowiązku konstruować jedynie na pod-
stawie wykładni, gdy obowiązku takiego nie przewidują wyraźne przepisy prawa.
Należy ponadto wskazać, że ograniczanie wolności działalności gospodarczej po-
przez ustanawianie w drodze wykładni obowiązku uzyskania przez podmiot gospo-
darczy posiadający koncesję na wytwarzanie paliw ciekłych i obrót tymi paliwami
dodatkowej koncesji na wytwarzanie biopaliw ciekłych i obrót tymi paliwami, musia-
łoby być usprawiedliwione istnieniem ważnego interesu publicznego, legitymizujące-
go te ograniczenia. Tymczasem istnienie takiego kwalifikowanego interesu publicz-
nego usprawiedliwiającego nałożenie na podmiot gospodarczy obowiązku uzyskania
dodatkowej koncesji na wytwarzanie i obrót biopaliwami ciekłymi jest w najwyższym
stopniu wątpliwe. Nie chodzi tu w szczególności o ważny interes bezpieczeństwa i
porządku publicznego czy ochronę życia lub zdrowia ludzi.
Wymaganie uzyskania osobnej koncesji na wytwarzanie i obrót biopaliwami
ciekłymi przez przedsiębiorcę, który ma koncesję na wytwarzanie i obrót paliwami
ciekłymi, stoi w sprzeczności z zasadą efektywności prawa wspólnotowego, która
wymaga nie tylko ustanowienia przepisów należycie implementujących dyrektywę
2003/30/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie
wspierania użycia w transporcie biopaliw lub innych paliw odnawialnych (Dz.Urz. UE
L 123 z 17 maja 2003 r., s. 42; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t.
31, str. 188), lecz także faktycznego jej urzeczywistnienia w polskim porządku praw-
nym. Nie ma wątpliwości, że niemające oparcia w prawie polskim wymaganie uzy-
skania osobnej koncesji na obrót biopaliwami ciekłymi niewątpliwie stanowi niedo-
puszczalne utrudnienie w prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na
wytwarzaniu lub obrocie biopaliwami ciekłymi, a tym samym stanowi przeszkodę w
osiągnięciu rezultatu przewidzianego w dyrektywie. „Zasadniczy cel dyrektywy wy-
nika już z samego jej tytułu, zawierającego zwrot „w sprawie wspierania użycia” bio-
paliw. Poza wątpliwością pozostaje, że w warstwie językowej mamy w dyrektywie do
10
czynienia z promowaniem użycia biopaliw w transporcie. Dyrektywa zawiera w pre-
ambule konstatację, że „większe użycie biopaliw” w transporcie (bez wykluczenia
innych paliw alternatywnych - samochodowego propanu /LPG/ i gazu ziemnego
/CNG/), „jest jednym z narzędzi” zmniejszenia przez Wspólnotę jej zależności od im-
portowanej energii i może wpłynąć na rynek paliw oraz bezpieczeństwo dostaw
energii „na bliską i dalszą przyszłość” (pkt 7). Europejski prawodawca, zdając sobie
sprawę, że „paliwa alternatywne będą mogły dokonać penetracji rynku tylko jeśli
będą szeroko dostępne i konkurencyjne” (pkt 18), wyraźnie zaznaczył, iż optymalna
metoda zwiększenia „udziału biopaliw na rynkach krajowych zależy od dostępności
zasobów i materiałów surowych, od polityki krajowej i polityki Wspólnoty promującej
biopaliwa i od uzgodnień podatkowych, oraz od odpowiedniego zaangażowania
wszystkich zainteresowanych stron”. Podkreślił jednak, że „polityka poszczególnych
krajów promująca użycie biopaliw nie powinna prowadzić do ograniczenia swobod-
nego przepływu paliw”, spełniających zharmonizowane normy ekologiczne zawarte w
przepisach Wspólnoty (pkt 20 i 21). W myśl art. 3 ust. 1 lit. a wskazanej dyrektywy
Państwa Członkowskie - ustanawiając narodowe cele wskaźnikowe - powinny dopil-
nować, by minimalna proporcja biopaliw znalazła się na ich rynkach. Wartość odnie-
sienia dla tych celów, naliczona na podstawie zawartości energii benzyny i oleju na-
pędowego wprowadzanych na ich rynki przed 31 grudnia 2005 r. winna wynosić 2%,
a do 31 grudnia 2010 r. - 5,75% (art. 3 ust. 1 lit. b). Ponadto państwa członkowskie
powinny monitorować efekt użycia biopaliw „w więcej niż pięcioprocentowych mie-
szankach oleju napędowego w pojazdach nieprzystosowanych” oraz „zapewniają, by
opinia publiczna została poinformowana co do dostępności biopaliw i innych paliw
odnawialnych. Dla procentowego udziału biopaliw w mieszankach w pochodnych
olejów mineralnych przekraczającego 5% estru metylowego kwasów tłuszczowych
lub 5% bioetanolu zostają nałożone specjalne oznaczenia w punktach sprzedaży”
(art. 3 ust. 3 i 5)( por. uzasadnienie wyroku TK ).
Należy w związku z tym wskazać, że przepisy powyższej dyrektywy zostały w
pełni wdrożone do polskiego porządku prawnego dopiero ustawą z dnia 25 sierpnia
2006 r. o biokomponentach i paliwach ciekłych (Dz.U. Nr 169, poz. 1199 z dniem 1
stycznia 2007 r. Tymczasem zgodnie z art. 7 tej dyrektywy „Państwa Członkowskie
wprowadzają w życie, najpóźniej do dnia 31 grudnia 2004 r., przepisy ustawowe, wy-
konawcze i administracyjne, niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy, i nie-
zwłocznie powiadamiają o tym Komisję.” Nawet gdyby przyjąć, że częściowe wdro-
11
żenie tej dyrektywy nastąpiło ustawą o biokomponentach stosowanych w paliwach
ciekłych i biopaliwach ciekłych, to jednakże jest niewątpliwe, że w spornym okresie
od 1 stycznia 2006 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji, tj. do dnia 8 września
2006 r., minister właściwy do spraw gospodarki nie określił, w drodze rozporządze-
nia, wymagań jakościowych dla biopaliw ciekłych, biorąc pod uwagę stan wiedzy
technicznej w tym zakresie wynikający z badań tych paliw, a także doświadczeń w
stosowaniu biopaliw ciekłych, a zatem nie zrealizował konstytucyjnego obowiązku
wykonania upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 3 ustawy o systemie monitorowa-
nia i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych. Rozporządzenie takie
zostało wydane dopiero 8 września 2006 r., i weszło w życie z dniem 3 października
2006 r., a zatem po upływie dwóch i pół lat od wejścia w życie wspomnianej ustawy.
Oznacza to, że po pierwsze - niewykonanie przez ministra właściwego do spraw go-
spodarki obowiązku wynikającego z kompetencji do wydania rozporządzenia zapew-
niającego prawidłowe wykonanie ustawy narusza konstytucyjne zasady funkcjono-
wania demokratycznego państwa prawnego, a tym samym może stanowić delikt
konstytucyjny (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN 108/98;
OSNAPiUS 1999 nr 20 poz. 639), po drugie - niewykonanie przez ministra właściwe-
go do spraw gospodarki obowiązku wydania rozporządzenia, o którym mowa w art. 4
ust. 3 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i bio-
paliw ciekłych, stanowiło przeszkodę w realizacji celu określonego w dyrektywie
2003/30/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie
wspierania użycia w transporcie biopaliw lub innych paliw odnawialnych.
Z tego względu nie można zgodzić się z poglądem, że w okresie od dnia 1
stycznia 2006 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji powódka nie mogła wytwarzać
i wprowadzać do obrotu biopaliw ciekłych, ponieważ nie obowiązywało w tym okresie
rozporządzenie w sprawie wymagań jakościowych dla biopaliw ciekłych, lecz mogła
wytwarzać i wprowadzać do obrotu jedynie paliwa ciekłe spełniające wymagania ja-
kościowe określone rozporządzeniem w sprawie wymagań jakościowych dla paliw
ciekłych. W sytuacji, gdy obowiązujące w tym czasie ustawodawstwo nie tylko nie
zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu biopaliw ciekłych, lecz przeciwnie,
„wspiera” tego rodzaju działalność gospodarczą, nie można przyjąć, że z zaniechania
wydania stosownych rozporządzeń wykonawczych, państwo może wywodzić nieko-
rzystne skutki dla przedsiębiorców posiadających koncesję na prowadzenie działal-
ności gospodarczej obejmującej wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu paliw cie-
12
kłych, która obejmuje także biopaliwa ciekłe, polegające na zobowiązywaniu tych
przedsiębiorców do uzyskiwania dodatkowych koncesji na wytwarzanie i wprowa-
dzanie do obrotu biopaliw ciekłych lub na wytwarzaniu i wprowadzaniu do obrotu
wyłącznie paliw ciekłych spełniających wymagania jakościowe określone rozporzą-
dzeniem w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych, co oznacza de facto
zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu biopaliw ciekłych.
Niewątpliwie jednak powódka wprowadzając do obrotu w 2006 r. nowe paliwo
ciekłe, takie jak biopaliwo ciekłe, była obowiązana do przestrzegania określonych
wymagań jakościowych dla biopaliw ciekłych, co wymaga ustaleń faktycznych - od-
nośnie do jakości wprowadzanego do obrotu biopaliwa ciekłego - jak i prawnych -
odnośnie do wymagań jakościowych - których nie określają przepisy rozporządzenia
z 2005 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych; rozporządzenie to nie
ma zastosowania do wytwarzanego i wprowadzonego przez powódkę do obrotu w
2006 r. biopaliwa ciekłego.
Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================