Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 12/08
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 20 listopada 2008 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Andrzej Wróbel (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Zbigniew Myszka
SSA Halina Kiryło
w sprawie z powództwa Miasta K.
przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
z udziałem zainteresowanej: I. B. - Wywóz Nieczystości Stałych
o ochronę konkurencji,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 20 listopada 2008 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 21 czerwca 2007 r.,
1. oddala skargę kasacyjną.
2. zasądza od powoda na rzecz pozwanego kwotę 270
(dwieście siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów
postępowania kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 30 grudnia 2004 r., Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów, dalej jako „Prezes Urzędu” zakazał miastu K. dalej jako „powód” na
podstawie art. 9 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o
ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r., Nr 244, poz.
2080, dalej jako „ustawa”) stosowania praktyki ograniczającej konkurencję
polegającej na przeciwdziałaniu ukształtowaniu się warunków niezbędnych do
powstania lub rozwoju konkurencji na rynku wywozu odpadów poprzez stawianie
przedsiębiorcom ubiegającym się o zezwolenie na świadczenie usług w zakresie
zbierania i transportu odpadów komunalnych wymogu posiadania umowy na odbiór
odpadów przez obiekt do unieszkodliwiania, odzysku, przetwarzania odpadów
komunalnych i stacje zlewne oraz poddania pozostałej części odpadów (minimum
40%) zbieranych z terenu miasta K. przetwarzaniu celem redukcji frakcji
organicznej. Naruszenie konkurencji polegało na tym, że obowiązek posiadania
opisanych powyżej umów dotyczył jedynie przedsiębiorców ubiegających się o
zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na odbiorze odpadów
komunalnych po wydaniu tej uchwały, podczas gdy pozostali przedsiębiorcy mogli
kontynuować działalność na warunkach określonych w wydanych wcześniej
zezwoleniach.
Powód wniósł odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia
art. 8 ust. 1 i 2 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 4 pkt 1 lit. a) ustawy oraz
sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych dokonanych przez Prezesa Urzędu z
treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Wyrokiem z dnia 19 maja 2006 r., Sąd Okręgowy w W. - Sąd Ochrony
Konkurencji i Konsumentów oddalił odwołanie powoda od powyższej decyzji. Sąd
przyjął, że niezastosowanie podwyższonych wymagań wobec przedsiębiorców
legitymujących się ważnymi zezwoleniami na wywóz odpadów wydanymi przed jej
wejściem w życie, dawało podstawę do przyjęcia, iż działania miasta K.
negatywnie oddziaływały na konkurencję na miejscowym rynku odbioru i wywozu
odpadów komunalnych, gdyż sprzyjało utrzymaniu pozycji najsilniejszego
przedsiębiorcy Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej – właściciela
3
wysypiska odpadów i kompostowni, który jednocześnie prowadził działalność
gospodarczą w zakresie wywozu odpadów. W tych warunkach postawienie innym
przedsiębiorcom barier, nawet o proekologicznym charakterze, przy zwolnieniu z
tych obowiązków głównego „gracza” na rynku, per se utrudnia dostęp do rynku
innym przedsiębiorcom. Ponadto, za zbyt restrykcyjne i pozbawione podstawy
prawnej uznano wprowadzenie wymogu, aby starający się o zezwolenia na odbiór
odpadów komunalnych od mieszkańców wykazywali, że składowiska w innych
gminach zapewniających odbiór odpadów spełniają warunki ich utylizacji określone
uchwałą zarządu miasta K. nr …/02 wyłącznie dla podległego jego władztwu
obszaru. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stawianie przez organizatora rynku
przedsiębiorcom starającym się o zezwolenie na wywóz odpadów na wysypisko
proekologicznych wymogów, bez zagwarantowania im realnej możliwości ich
spełnienia, wyczerpuje znamiona praktyki ograniczającej konkurencję z art. 8 ust. 2
pkt 5 ustawy.
Powód wniósł apelację od tego wyroku podnosząc takie same zarzuty, jak w
odwołaniu od decyzji Prezesa UOKiK.
Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r., Sąd Apelacyjny oddalił apelację
powoda, uznając, że jest on przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit a) ustawy,
ponieważ przepis ten obejmuje swą dyspozycją gminę, która świadczy lub
organizuje usługi o charakterze użyteczności publicznej. Sąd Apelacyjny uznał, że
przedmiotem badania przez Prezesa Urzędu są działania gmin w zakresie
przeciwdziałania ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź
rozwoju konkurencji na rynku wywozu odpadów poprzez stawianie przedsiębiorcom
ubiegającym się o zezwolenie na świadczenie tego rodzaju usług szeregu
wymogów, które nie obowiązywały w stosunku do innych podmiotów legitymujących
się ważnymi zezwoleniami na wywóz nieczystości.
Powód zaskarżył w całości wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną,
podnosząc zarzut naruszenia art. 4 pkt 1 lit a) ustawy w związku z przepisami
ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach
(tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008) poprzez przyjęcie, że miasto K.
jest przedsiębiorcą w zakresie w jakim wydaje akty prawa miejscowego (uchwała
4
zarządu miasta) w sprawie warunków udzielania zezwoleń na świadczenie usług
komunalnych.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Skarga kasacyjna powoda nie ma uzasadnionych podstaw.
Jedynym zarzutem sformułowanym w skardze kasacyjnej powoda jest zarzut
naruszenia art. 4 pkt 1 lit a) ustawy. Przepis ten definiuje pojęcie przedsiębiorcy,
które wyznacza zakres podmiotowy ustawy. Co do zasady normy prawa ochrony
konkurencji, które zawiera ustawa adresowane są do przedsiębiorców, czyli tych
uczestników rynku, którzy występując w obrocie w charakterze profesjonalistów
dążących do osiągnięcia celów o charakterze gospodarczym, starają się
maksymalizować korzyści osiągane ze sprzedaży (gdy występują po stronie
podażowej rynku) lub zakupu (gdy działają po stronie popytowej rynku) różnego
rodzaju dóbr. Efektem tych dążeń jest konkurencja na rynku, dzięki której także
konsumenci zyskują na szerszym wyborze nowych towarów, ich wyższej jakości,
niższych cenach, bądź dogodniejszych warunkach zakupu.
Działalność organów państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,
polegająca na korzystaniu z przysługujących im kompetencji władczych pozostaje –
co do zasady - poza zakresem norm prawa ochrony konkurencji, gdyż nie jest to
działalność podejmowana przez uczestników rynku, mimo iż może dotyczyć zasad
funkcjonowania określonego rynku i wpływać na poziom konkurencji, poprzez
regulowania barier wejścia. W tym ujęciu zarządzenia lub uchwały organów
jednostek samorządu terytorialnego, jak w niniejszej sprawie, co do zasady są poza
sferą zainteresowania organów antymonopolowych, ponieważ są związane z
wykonywaniem władzy publicznej (por. wyrok ETS w sprawie 30/87 Bodson p.
Pompes Funbres des Regions Liberees SA, Rec. 1988, 2479). Takie zarządzenia
lub uchwały mają status aktu prawa miejscowego, są instrumentem korzystania
przez gminę (miasto) z przysługujących jej uprawnień władczych i służą realizacji
zadań własnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 2005 r.,
sygn. akt II OSK 394/05, Wspólnota z 2006 r., Nr 17, s. 49; wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z 9 listopada 2006 r., sygn akt II OSK 1311/05, niepubl.).
5
Jednakże w obszarze polskiego prawa ochrony konkurencji treść tych aktów
może stanowić podstawę zarzutu naruszenia zakazu nadużywania pozycji
dominującej z uwagi na szczególną regulację statusu jednostek samorządu
terytorialnego, które w zakresie, w jakim wydają akty prawa miejscowego
regulujące zasady świadczenia usług użyteczności publicznej na ich terenie, mają
status przedsiębiorców (wyrok Sądu Antymonopolowego z 23 kwietnia 1992 r.,
sygn. akt XVII Amr 7/92, niepubl.; wyrok Sądu Antymonopolowego z 8 września
1999 r., sygn. akt XVII Ama 27/99, Wokanda z 2001 r., Nr 1, poz. 55; wyrok SOKiK
z 3 grudnia 2003 r., sygn. akt XVII Ama 139/02, Wokanda z 2004 r., Nr 11, poz. 50;
wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 8 stycznia 2008 r., sygn. akt VI ACa
481/07, niepubl.). Zgodnie z art. 4 pkt 1 lit a) ustawy, za przedsiębiorcę uznaje się
także „osobę prawną [...,] organizującą lub świadczącą usługi o charakterze
użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu
przepisów o działalności gospodarczej”. Z przepisu tego wynika, iż zakres
podmiotowy ustawy obejmuje nie tylko podmioty, które bezpośrednio świadczą
usługi o charakterze użyteczności publicznej, ale także te, które zajmują się
organizowaniem tych usług (wyrok SOKiK z 1 grudnia 2004 r., sygn akt XVII Ama
67/03, Dz.Urz.UOKiK z 2005 r., Nr 1, poz. 11; wyrok SOKiK z 12 stycznia 2006 r.,
sygn. akt XVII Ama 105/04, Dz.Urz.UOKiK z 2006 r., Nr 2, poz. 28), a zatem mogą
swoimi działaniami kształtować zachowania innych uczestników rynku, ingerując
tym samym w stan konkurencji na rynku. Obok treści art. 4 pkt 1 lit a) ustawy,
uzasadnieniem dla traktowania gmin jako przedsiębiorców, w obszarze w którym
korzystają z przysługujących im kompetencji władczych i wydają akty prawa
miejscowego, jest dotychczasowa praktyka, wskazująca jednoznacznie, iż
interwencja Prezesa urzędu jest najczęściej jedynym skutecznym instrumentem
kontroli działalności gmin w tym zakresie i ochrony interesów ekonomicznych ich
mieszkańców, na co wskazuje chociażby liczba spraw prowadzonych przeciwko
jednostkom samorządu terytorialnego, o zakresie przedmiotowym zbliżonym do
niniejszej sprawy (zob. obok orzeczeń powołanych w niniejszym uzasadnieniu
wyrok Sądu Najwyższego z 14 listopada 2008 r., III SK 8/08 Miasto K., niepubl.).
Pod pojęciem organizowania usług o charakterze użyteczności publicznej w
rozumieniu art. 4 pkt 1 lit a) ustawy należy rozumieć działalność jednostek
6
samorządu terytorialnego, która polega na tworzeniu wszelkiego rodzaju ram
świadczenia takich usług przez innych przedsiębiorców, w tym określaniu za
pomocą aktów prawa miejscowego normatywnych warunków ubiegania się o
zezwolenie na prowadzenia działalności z zakresu usług użyteczności publicznej
oraz zasad wykonywania takiej działalności. W stanie faktycznym niniejszej sprawy
nie ulega wątpliwości, że uchwała Zarządu Miasta K., której postanowienia zostały
zakwestionowane przez Prezesa Urzędy, jako praktyka ograniczająca konkurencję
w rozumieniu art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy, mieści się w przedstawionym powyżej
rozumieniu „organizowania usług użyteczności publicznej”.
Jako przedsiębiorca, jednostka samorządu terytorialnego ma obowiązek
uwzględniać w swojej działalności zakazy wynikające z ustawy o ochronie
konkurencji i konsumentów nawet wtedy, gdy wydaje akty prawa miejscowego lub
decyzje administracyjne, związane z organizowaniem usług użyteczności publicznej
(wyrok SOKiK z 13 czerwca 2006 r., sygn. akt XVII Ama 48/05, niepubl.; wyrok
Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt VI ACa 1094/06,
niepubl.). Sąd Najwyższy w obecnym składzie podziela stanowisko orzecznictwa i
doktryny, zgodnie z którym przedmiotem oceny Prezesa Urzędu oraz sądów
rozpatrujących odwołanie od jego decyzji nie jest kwestia legalności podjętych
przez jednostkę samorządu terytorialnego decyzji lub wydanych aktów prawa
miejscowego z zakresu organizowania usług użyteczności publicznej, lecz ocena
tego, w jaki sposób wpłyną one na konkurencję na rynku, którego zasad
funkcjonowania dotyczą (wyrok SOKiK z 20 marca 2008 r., sygn. akt XVII AmA
78/07, niepubl.).
Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji wyroku.