Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt V CSK 204/08
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 21 listopada 2008 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Mirosław Bączyk (przewodniczący)
SSN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)
SSN Zbigniew Kwaśniewski
w sprawie z powództwa C.(…) Sp. z o.o. w W.
przeciwko Gminie W.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 21 listopada 2008 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 14 lutego
2008 r., sygn. akt I ACa (…),
oddala skargę kasacyjną i zasądza od strony powodowej na rzecz pozwanej kwotę
3600 (trzy tysiące sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania
kasacyjnego.
Uzasadnienie
Powód domagał się zasądzenia od Gminy W. kwoty 1 279 698,90 zł z
ustawowymi odsetkami od dnia 15 maja 2002 r. Sąd Okręgowy powództwo oddalił,
dokonując następujących ustaleń.
2
Decyzją nr (…) z dnia 15 grudnia 1998 r. Prezydent W. ustalił dla strony
powodowej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na
budowie zespołu mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą, przewidzianą do
realizacji w W. przy ul. G. Następnie decyzją z 30 kwietnia 1999 r. nr (…) zatwierdził
projekt budowlany i wydał powodowi pozwolenia na budowę zespołu budynków
mieszkalnych na działce nr (…), przy ul. G. w W. W okresie między 25 stycznia a 30
listopada 1999 r. powód zawarł dwadzieścia dwie umowy z osobami na rzecz których
zobowiązał się do wybudowania mieszkań i lokali użytkowych oraz przeniesienia ich
własności na nabywców, w terminie 14 dni od zakończenia budowy i zapłaty całości
ceny za wybudowane lokale. Realizacja budowy miała być zakończona w I kwartale
roku 2000. Termin oddania lokali uległ przesunięciu w stosunku do tego, który
przewidywały umowy zawarte z nabywcami.
Pismem z 5 września 2000 r., skierowanym do Urzędu Miejskiego Wydziału
Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego powód zawiadomił o zakończeniu
budowy i zwrócił się o wydanie pozwolenia na użytkowanie domów mieszkalnych
w zabudowie bliźniaczej. Decyzją z 27 grudnia 2000 r. nr (…) Prezydent W. odmówił
wydania pozwolenia na użytkowanie, a następnie po uchyleniu tej decyzji przez
Wojewodę X., zawiesił z urzędu postępowanie. To postanowienie zostało uchylone
przez Wojewodę X. i po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wydania pozwolenia
na użytkowanie - decyzją z 19 czerwca 2001 r. [nr (…)] Prezydent W. udzielił
pozwolenie na użytkowanie.
W dniu 23 maja 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO)
decyzją nr SKO (…) stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta W. z 15 grudnia 1998 r.,
ustalającej na rzecz strony powodowej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu
dla inwestycji przy ul. G. w W. uznając, że zakwestionowana decyzja jest sprzeczna z
ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego W. dla terenu, na
którym zrealizowana została inwestycja. Na skutek wniosku powoda o ponowne
rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 11 września 2001
r. nr SKO (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w pouczeniu, że jest
ona ostateczna i służy od niej skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka
Zamiejscowego w W. w terminie 30 dni od doręczenia decyzji.
Decyzją z 26 października 2001 r. nr I 326/01 Wojewoda X. uchylił w całości
decyzję Prezydenta W. z dnia 19 czerwca 2001 r. udzielającą pozwolenia na
użytkowanie zespołu budynków mieszkalnych i przekazał sprawę do ponownego
3
rozpoznania przez organ I instancji. Decyzja została wydana w następstwie odwołania
kilkorga osób zamieszkałych przy tej ulicy, lecz w innych budynkach niż wzniesione
przez powoda. Wyrokiem z 25 marca 2004 r. sygn. akt II SA (…) Wojewódzki Sąd
Administracyjny w W. oddalił skargę na decyzję Wojewody.
Dnia 14 września 2004 r. powód złożył do Samorządowego Kolegium
Odwoławczego w W. wniosek o przyznanie odszkodowania od Gminy W. w kwocie
1 279 698,90 zł. Decyzją z 1 września 2005 r. nr SKO (…) Kolegium odmówiło
przyznania odszkodowania.
Mając na uwadze dokonane ustalenia Sąd Okręgowy uznał za zasadny
zgłoszony przez stronę pozwaną zarzut przedawnienia. Nieważność decyzji Prezydenta
W. z 15 grudnia 1998 r. została stwierdzona decyzją Samorządowego Kolegium
Odwoławczego w W. z 23 maja 2001 r. Wydanie tego rozstrzygnięcia spowodowało
rozpoczęcie biegu trzyletniego okresu dochodzenia roszczenia o odszkodowanie
określonego w art. 160 § 6 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed jego uchyleniem
ustawą z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych
ustaw), który upłynął 24 maja 2004 r. Tymczasem powód złożył pozew do sądu 2
listopada 2004 r., a więc już po upływie trzech lat od stwierdzenia nieważności decyzji.
Rozpoznając apelację od tego wyroku, Sąd Apelacyjny podzielił ustalenia Sądu I
instancji i dokonaną na ich podstawie ocenę prawną zgłoszonego w pozwie roszczenia
odszkodowawczego powodowej spółki. Zdaniem Sądu, roszczenie powoda okazało się
przedawnione, co trafnie zarzuciła strona pozwana. Stosownie do wskazanego w
pisemnych motywach zaskarżonego wyroku przepisu artykułu 160 § 6 k.p.a., w
brzmieniu przed jego uchyleniem, roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z
upływem lat trzech od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca
nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo decyzja, w
której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że zaskarżona decyzja została wydana
z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a.
W okolicznościach niniejszej sprawy datą, od której należy liczyć bieg terminu
przedawnienia jest data wydania przez SKO decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji
Prezydenta W., tj. 23 maja 2001 r. Wprawdzie powód w swej apelacji stara się wykazać,
że termin przedawnienia biegnie od daty doręczenia mu decyzji SKO z dnia 11 września
2001 r., wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednak Sąd
Apelacyjny stanowiska tego nie podzielił.
4
Zgodnie z treścią art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji
przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże
strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o
ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy
dotyczące odwołań od decyzji. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest
ustalenie charakteru prawnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pozostaje on
sporny w piśmiennictwie i judykaturze. Niektórzy autorzy widzą w nim „swoisty środek
odwoławczy”, odpowiednik zwykłego środka zaskarżenia, pozostali zaliczają go do
grupy nadzwyczajnych środków odwoławczych.
Sąd Apelacyjny przychylił się do drugiego z tych stanowisk i uznał, że jest to
środek zaskarżenia nadzwyczajny, służący bowiem od decyzji ostatecznej, którymi są -
zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - decyzje naczelnych (centralnych)
organów administracji państwowej. To, że od decyzji tych służy wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniu, nie
może stanowić podstawy do nadania tym decyzjom charakteru decyzji nieostatecznych.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego, decyzja wydana w I instancji przez ministra lub
SKO jest niewątpliwie ostateczna według reguł wykładni gramatycznej. Skoro nie służy
od niej odwołanie, co wynika z art. 127 § 2 k.p.a., to jest decyzją ostateczną
w rozumieniu art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których
nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Wobec tego bieg
terminu przedawnienia, zgodnie z przepisem art. 160 § 6 k.p.a. biegnie od daty, w której
ostateczna stała się pierwsza z decyzji wydanych przez SKO. W opinii Sądu
Apelacyjnego, stanowisko powoda, który twierdzi, że termin ten liczyć należy od daty
decyzji z 11 września 2001 r. zasługiwałoby na uwzględnienie tylko w przypadku, gdyby
w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy SKO orzekłoby w sposób odmienny aniżeli w
pierwszej decyzji. Wówczas decyzja stałaby się ostateczna z chwilą jej zmiany. W
niniejszej sprawie sytuacja taka jednak nie ma miejsca, bowiem decyzją z 11 września
2001 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z 23 maja 2001 r.
W konsekwencji Sąd Apelacyjny doszedł do wniosku, że skoro trzyletni termin
przedawnienia rozpoczął swój bieg z chwilą gdy decyzja z dnia 23 maja 2001 r. stała się
ostateczna, to zarówno w dacie wystąpienia z wnioskiem przyznanie odszkodowania do
SKO (w dniu 14 września 2004 r.) jak i złożenia pozwu (w dniu 28 października 2004 r.),
roszczenie powoda uległo już przedawnieniu.
5
W skardze kasacyjnej, od wyroku Sądu Apelacyjnego, powód zarzucił naruszenie
przepisów prawa materialnego: 1) art. 117 § 2 k.c. w zw. z art. z 160 § 6 k.p.a. przez ich
błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do
przedawnienia roszczenia powoda o odszkodowanie, albowiem termin przedawnienia
roszczenia z art. 160 k.p.a. należy liczyć od dnia wydania pierwszej decyzji przez SKO,
w związku z czym pozwany mógł skutecznie podnieść zarzut przedawnienia; 2) art. 120
k.c. w zw. z art. 160 § 6 k.p.a. w zw. z art. art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a.
przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydana w I instancji przez
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzja z dnia 23 maja 2001 r. była decyzją
ostateczną, albowiem nie służy od niej odwołanie; 3) art. 120 k.c. w zw. z art. 118 k.c. w
zw. z art. 160 § 6 k.p.a. przez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie
polegające na przyjęciu, iż bieg terminu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego
powoda przewidzianego w art. 160 § 6 k.p.a. rozpoczął bieg od wydania pierwszej
decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., tj. decyzji z dnia 23 maja 2001
r. mylnie uznając ją za decyzję ostateczną, w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium
Odwoławcze w pouczeniu decyzji z dnia 11 września 2001 r. wskazało, iż jest to decyzja
ostateczna i służy od niej skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30
dni od doręczenia decyzji; 3) art. 123 § 1 pkt 1 k.c. w zw. z art. 118 k.c. w zw. z art. 160
§ 6 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu
przez Sąd Apelacyjny, iż na skutek złożonego przez powoda w dniu 14 września 2004 r.
wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o przyznanie
odszkodowania od Gminy W. nie doszło do przerwania biegu przedawnienia roszczenia,
o którym mowa w art. 160 k.p.a. albowiem bieg terminu przedawnienia roszczenia
rozpoczął swój bieg od wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pierwszej
decyzji tj. decyzji z dnia 23 maja 2001 r.;
Ponadto powód zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego
tj.:1) przepisu art. 160 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, iż decyzja z dnia
23 maja 2001 r. była decyzją ostateczną w rozumieniu art. 160 § 6 k.p.a., pomimo iż
SKO odwoławcze na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydało drugą
decyzję w sprawie tj. decyzję z dnia 11 września 2001 r., która zawiera stwierdzenie, iż
jest to decyzja ostateczna; 2) art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. przez błędną
wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydana w I instancji przez Samorządowe
Kolegium Odwoławcze w W. decyzja z dnia 23 maja 2001 r. była decyzją ostateczną, co
miało istotny wpływ na wynik sprawy.; 3) art. 160 § 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego
6
zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sądy I i II instancji, iż bieg trzyletniego
terminu przedawnienia roszczenia powoda o odszkodowanie biegnie od daty wydania
pierwszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 23 maja 2001
r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia 15 grudnia
1998 r. a nie od dnia wydania, na skutek złożonego przez powoda w oparciu o przepis
art. 127 § 3 k.p.a. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, drugiej decyzji w sprawie
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 11 września 2001 r.; 4) art. 127
§ 3 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 160 k.p.a. przez błędną wykładnię
polegającą na przyjęciu przez Sąd Apelacyjny, iż pierwsza decyzja Samorządowego
Kolegium Odwoławczego w W. tj. decyzja z dnia 23 maja 2001 r. była decyzją
ostateczną, od której wydania rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia roszczenia
powoda z przepisu art. 160 k.p.a., jednakże nie byłaby ostateczna „tylko w przypadku,
gdyby w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze
orzekłoby w sposób odmienny aniżeli w pierwszej decyzji,” co miało istotny wpływ na
wynik sprawy; 5) art. 217 k.p.c. poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd Apelacyjny
dowodu tj. zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji SKO z dnia 11 września 2001 r.
wydanej w sprawie prowadzonej pod sygn. akt SKO (...), o przeprowadzenie którego
powód wnioskował w apelacji wskazując, iż potrzeba powołania się na ten dowód
powstała dopiero przy wnoszeniu apelacji.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy ma ustalenie,
jak rozumieć użyte w art. 160 k.p.a. określenie decyzja ostateczna, w sytuacji gdy jest to
decyzja odwoławczego kolegium samorządowego, od której strona złożyła wniosek o
ponowne rozpatrzenie sprawy przez kolegium. Od zajęcia stanowiska w tej kwestii
zależy bowiem ocena zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o
zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz.
1692) zastosowanie ma art. 160 k.p.a., gdyż powód dochodzi odszkodowania za szkody
wyrządzone decyzją administracyjną, której niezgodność z prawem została stwierdzona
decyzją wydaną przed 1 września 2004 r. Przepis art. 4171
§ 2 k.c. znajduje
zastosowanie dopiero do szkód wyrządzonych decyzjami administracyjnymi, których
niezgodność z prawem została stwierdzona decyzją ostateczną wydaną po 31 sierpnia
2004 r. (podobnie Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 listopada 2008 r. III CZP 1001/08
7
niepubl. oraz Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 24 października 2006 r., I OSK
2007/06 niepubl.).
Zgodnie z art. 160 § 6 k.p.a. roszenia za szkody wyrządzone decyzją
administracyjną przedawniają się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się
ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu
art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie decyzję stwierdzającą nieważność decyzji,
która, zdaniem powoda, wyrządziła mu szkodę, wydało Samorządowe Kolegium
Odwoławcze w W. w dniu 23 maja 2001 r. Jak wynika z treści tej decyzji, była to decyzja
ostateczna, od której stronie przysługiwało prawo wystąpienia z wnioskiem do Kolegium
o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest to więc szczególny rodzaj decyzji ostatecznej,
gdyż przysługuje jednak od niej środek zaskarżenia. Wymaga wobec tego ustalenia, czy
należy uważać ją za decyzję ostateczną w rozumieniu art. 160 § 6 k.p.a. Jak wskazuje
na to rozpoznawana sprawa, mogą pojawić się na ten temat trzy odmienne poglądy.
Pierwszy sprowadza się do traktowania decyzji wydanej przez samorządowe kolegium
odwoławcze jako decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 16 i art. 160 § 6 k.p.a. Zgodnie z
drugim poglądem, któremu dał po części wyraz Sąd Apelacyjny, decyzja odwoławczego
kolegium samorządowego jest tylko wtedy ostateczna, gdy zostaje ona utrzymana w
mocy po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez kolegium. Trzeci pogląd, którego broni w
skardze kasacyjnej powód, sprowadza się do stwierdzenia, że przymiot decyzji
ostatecznej, w rozumieniu art. 16 i 160 § 6 k.p.a., można przypisać tylko decyzji wydanej
przez samorządowe kolegium odwoławcze w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy.
Sąd Najwyższy w obecnym składzie opowiada się za pierwszym
z przedstawionych poglądów. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że na tle art. 16
k.p.a. decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie przysługuje odwołanie
w administracyjnym toku instancji. Od decyzji samorządowego kolegium odwoławczego
nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji, co wynika jednoznacznie z
art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten wprowadza natomiast inny środek weryfikacji takich
decyzji mianowicie możliwość zwrócenia się przez stronę z wnioskiem o ponowne
rozpoznanie sprawy. Nie jest to jednak odwołanie w administracyjnym toku instancji,
gdyż sprawę rozpoznaje ponownie ten sam organ, czyli nie mamy tu do czynieni z
„administracyjnym tokiem instancji”. O tym, że sam ustawodawca nie traktuje wniosku o
ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ tak jak odwołania świadczy również
to, że do tego wniosku przepisy o odwołaniu stosuje się tylko odpowiednio. Wykładnia
literalna właściwych przepisów wskazuje więc wyraźnie, że decyzją ostateczną w
8
rozumieniu art. 16, 127 § 3 i 160 § 6 k.p.a. jest pierwsza decyzja samorządowego
kolegium odwoławczego, gdyż nie przysługuje od niej odwołanie w administracyjnym
toku instancji.
Za proponowaną wykładnią przemawiają także względy celowościowe. Strona,
która otrzymuje decyzję samorządowego kolegium odwoławczego, jest informowana o
tym, że ma do czynienia z decyzją ostateczną. Z drugiej strony w art. 160 § 6 wynika, iż
termin trzyletni przedawnienia biegnie od dnia, gdy decyzja stwierdzająca niezgodność z
prawem innej decyzji administracyjnej stała się ostateczna. W takiej sytuacji strona
mając takie informacje i działając racjonalnie, powinna najpóźniej przed upływem trzech
lat dokonać czynności przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznania
spraw lub egzekwowania roszczeń, gdyż w innym przypadku naraża się na skuteczne
podniesienie zarzutu przedawnienia.
Warto zwrócić uwagę, że czym innym jest stwierdzenie, iż mamy do czynienia z
decyzją ostateczną w rozumieniu art. 160 § 6 k.p.a., czym innym zaś to, czy stronie
przysługują przewidziane prawem środki oceny zgodności takiej decyzji z prawem. To,
że od ostatecznych decyzji przysługuje szczególny środek jakim jest odwołanie do sądu
administracyjnego nie wpływa na bieg terminu przedawnienia z art. 160 § 6 k.p.a.
Podobnie to, że strona może zwrócić się o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam
organ umożliwia jej tylko ewentualną weryfikację rozstrzygnięcia, nie wpływa natomiast
na bieg terminu określonego w art. 160 § 6 k.p.a., gdyż jest on związany z chwilą gdy
decyzja administracyjna uzyskała przymiot ostateczności w rozumieniu art. 16 k.p.a., a
nie z ostatecznym wyczerpaniem wszelkich przewidzianych w postępowaniu
administracyjnym środków wzruszalności takiej decyzji. (podobnie Sąd Najwyższy w
wyroku z dnia 20 lutego 2003 r., I CKN 63/01, OSNC 2004/5/78).
Mając na uwadze, że zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 117 § 2, art.
120, art. 123 § 1 pkt 1 w związku z art. 118 k.c. oraz zarzuty naruszenia prawa
procesowego (art. 160 § 6, art. 16 i art. 127 § 3 k.p.a.) były oparte na założeniu, iż
decyzją ostateczną jest dopiero decyzja samorządowego kolegium odwoławczego
wydana w wyniku wniosku powoda o ponowne rozpoznanie sprawy, które nie znajduje
uzasadnienia, zarzuty te uznać należy za nieusprawiedliwione. Podobnie sprawa
przedstawia się gdy chodzi o zarzuty naruszenia art. 217 k.p.c. poprzez odmowę
przeprowadzenia przez Sąd Apelacyjny dowodu zwrotnego potwierdzenia odbioru
decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 11 września 2001 r.
Zarzut ten miałby znaczenie tylko w razie uznania, że ostateczną decyzją w rozumieniu
9
art. 160 § 6 k.p.a. jest decyzja SKO z dnia 11 września 2001 r., do czego brak jednak
uzasadnionych podstaw.
Mając na uwadze powyższe względy Sąd Najwyższy, na podstawie art. 39814
k.p.c., orzekł jak w sentencji.