Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt V CSK 284/08
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 27 lutego 2009 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący)
SSN Józef Frąckowiak
SSN Krzysztof Strzelczyk (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa S.R.
przeciwko Gminie Ś.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 27 lutego 2009 r.,
skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Okręgowego w K.
z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt [...],
oddala skargę kasacyjną.
2
Uzasadnienie
Sąd Rejonowy w C. w sprawie z powództwa S.R. przeciwko Gminie Ś. o
zapłatę wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r. oddalił powództwo rozstrzygając o
kosztach jak w sentencji.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że powód od grudnia 1990 r. do 30 marca
2002 r. prowadził działalność gospodarczą, a w jej ramach sklep wielobranżowy
w Ś. przy ul. Ł. Od roku 1992 w oparciu o pozyskane zezwolenia powód prowadził
sprzedaż napojów alkoholowych. Koncesja powoda na prowadzenie sprzedaży
napojów alkoholowych do 4,5% oraz piwa wygasła w dniu 12 marca 1999 r. W dniu
11 marca 1999 r., tj. dzień przed wygaśnięciem koncesji, powód złożył w Urzędzie
Miasta Ś. wniosek o wydanie kolejnego zezwolenia na sprzedaż napojów
alkoholowych do 4,5% oraz piwa. W dniu 25 marca 1999 r. Zarząd Miasta wydał
postanowienie zawierające negatywną opinię w przedmiocie tego zezwolenia,
wskazując w uzasadnieniu, że sprzedaż napojów alkoholowych w placówce
handlowej powoda jest przedmiotem skarg mieszkańców w związku z zakłócaniem
spokoju i porządku publicznego w rejonie placówki. Na skutek wniesionego przez
powoda zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 10 czerwca 1999 r.
uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego
rozpoznania przez organ pierwszej instancji, uzasadniając rozstrzygnięcie brakiem
przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego z czynnym udziałem
stron. Zarząd Miasta Ś. ponownie w dniu 16 lipca 1999 r. wydał negatywną opinię,
którą powód również zaskarżył. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 5
listopada 1999 r. uchyliło powyższe postanowienie w całości i przekazało sprawę
do ponownego rozpoznania. Zanim jednak postanowienie SKO z dnia 5 listopada
1999 r. zostało stronom doręczone Zarząd Miasta Ś. w dniu 27 września 1999 r.
wydał trzy postanowienia zawierające pozytywne opinie w zakresie handlu
alkoholem z tym, że z ograniczeniem pracy placówki handlowej powoda do godziny
23.00. Na podstawie powyższych opinii Prezydent Miasta Ś. wydał decyzję
pozytywną, w przedmiocie pozwolenia na sprzedaż alkoholu. Postanowienia
Zarządu Miasta Ś. z dnia 27 września 1999 r. zawierały pozytywne opinie w
3
stosunku do zezwoleń: na sprzedaż napojów do 4,5% i piwo, od 4,5% do 18% i
powyżej 18%.
W konsekwencji Sąd Rejonowy ustalił, że powód nie posiadał koncesji na
sprzedaż alkoholu niskoprocentowego i piwa w okresie od 12 marca 1999 r. do
27 września 1999 r., natomiast w tym okresie miał ważne koncesje na handel
winem i alkoholem wysokoprocentowym. Z uwagi na fakt, że koncesje na te
ostatnie alkohole kończyły się we wrześniu 1999 r. Zarząd Miasta w dniu 27
września 1999 r. wydał opinie również w stosunku do sprzedaży tych alkoholi.
Powód nie zaskarżył postanowienia Zarządu Miasta z dnia 27 września 1999 r., ani
też decyzji Prezydenta Miasta, wydanej na podstawie tej opinii.
W dniu 20 marca 2001 r. powód wezwał Prezydenta Miasta do naprawienia
szkody wyrządzonej bezprawnym działaniem, a następnie zawiadomił Prokuraturę
Rejonową w C. o popełnieniu przestępstwa przez urzędników Urzędu Miejskiego w
Ś. – Rady Miejskiej oraz Zarządu Miasta. Następnie pismem z dnia 6 grudnia 2001
r. powód wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o
ustalenie prawa do odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a. Jako źródło szkody
powód wskazał „błędne orzeczenia wydawane przez Prezydenta Miasta w trakcie
procesu koncesyjnego dotyczącego wydania zezwoleń na sprzedaż napojów
alkoholowych typu na terenie Gminy”. Decyzją z dnia 5 marca 2002 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło umorzyć postępowanie w
przedmiocie przyznania odszkodowania, wskazując w uzasadnieniu, że nie
zachodzi przesłanka istnienia decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji lub
stwierdzająca wydanie jej z naruszeniem prawa.
Sąd Rejonowy oddalając powództwo za podstawę rozstrzygnięcia przyjął art.
4201
k.c. obowiązujący w dacie mającej powstać szkody wyjaśniając przy tym,
że przepis ten utracił moc obowiązującą z dniem 1 września 2004 r., przy czym na
mocy przepisów przejściowych ma zastosowanie do zdarzeń powstałych przed
dniem wejścia w życie ustawy uchylającej go. Sąd Rejonowy dokonując wykładni
tego przepisu przyjął, że przesłanką odpowiedzialności Skarbu Państwa jest
bezprawność rozumiana jako działanie funkcjonariusza niezgodne z prawem, a nie
jako wina funkcjonariusza państwowego.
4
Sąd Rejonowy zaznaczył, że powód domaga się odszkodowania wskutek
doznanej szkody, która nastąpiła w wyniku wydania przez Zarząd Miasta w dniu
25 marca 1999 r. nieostatecznego postanowienia zawierającego negatywną opinię
w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% oraz piwa,
uchylonego następnie postanowieniem SKO z dnia 10 czerwca 1999 r. Zdaniem
Sądu nie można przyjąć, że każde uchylenie decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty
sprawy w odmienny sposób przez wyższą instancję w postępowaniu
administracyjnym samo przez się świadczy o tym, że decyzja została wydana
niezgodnie z prawem. Sąd Rejonowy stanowczo odrzucił pogląd, że sąd cywilny
rozpoznający roszczenie odszkodowawcze może samodzielnie badać, ustalać i
oceniać, czy ostateczna decyzja administracyjna jest niezgodna z prawem, bowiem
w odniesieniu do indywidualnych rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu
administracyjnym sprawa trybu i zasad stwierdzania niezgodności z prawem
została uregulowana w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.
Wprawdzie przepis art. 160 k.p.a. nie ma zastosowania do postanowień i
dochodzenie roszczeń odszkodowawczych może w tym wypadku nastąpić w
postępowaniu sądowym na podstawie art. 417 k.c., to jednak nie zmienia to faktu,
że bezprawność rozstrzygnięć administracyjnych powinna być przez stronę
wykazana.
Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 2007 r., II CSK
523/06, Sąd pierwszej instancji podniósł, że podstawy roszczeń
odszkodowawczych nie może stanowić orzeczenie nieprawomocne, czy
nieostateczna decyzja, nawet wadliwa, które następnie zostało skorygowane przez
instancję odwoławczą. Odmienna ocena godzi w zasadę instancyjności
postępowania i może prowadzić do rozbieżnych rozstrzygnięć w toku instancji
i w procesie odszkodowawczym. Ponadto, o wydaniu decyzji niezgodnej z prawem,
rodzącej konsekwencje odszkodowawcze, można by mówić wyjątkowo, tylko
w przypadku rażącego naruszenia prawa, gdy takie orzeczenie jest niewątpliwie
sprzeczne z zasadniczymi i niepodlegającymi różnej wykładni przepisami, z ogólnie
przyjętymi standardami rozstrzygnięć albo zostało wydane w wyniku szczególnie
rażąco błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa, które jest
oczywiste i nie wymaga głębszej analizy prawniczej.
5
Sąd Rejonowy zaznaczył, że powód źródła szkody upatrywał w wydanym
przez Zarząd Miasta postanowieniu z dnia 25 marca 1999 r., co uzasadnił faktem
uchylenia tego postanowienia jako pierwszoinstancyjnego przez SKO uznając, że z
tej przyczyny postanowienie powinno być uznane za bezprawne i rodzące
obowiązek odszkodowawczy. W ocenie Sądu powód nie wykazał jednak istoty i
wagi naruszeń. Sąd Rejonowy zwrócił również uwagę na fakt, że postanowienie
Zarządu Miasta miało charakter opinii, nie wiążącej organ władny do wydania
zezwolenia na handel alkoholem. Opinia taka nie jest wiążąca, nie rodzi praw i
obowiązków podmiotów, ma wydźwięk wyłącznie formalny i nie może być źródłem
szkody. To inny organ administracyjny, w tym konkretnym wypadku Prezydent
Miasta, wydał ostateczną decyzję kształtującą sytuację prawną powoda.
Zdaniem Sądu Rejonowego źródła szkody nie można upatrywać również
w przewlekłości postępowania koncesyjnego dotyczącego zezwolenia na sprzedaż
napojów alkoholowych do 4,5% oraz piwa. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie
sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później
niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż
w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu
odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast § 5
tego przepisu stanowi, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających
nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania
określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień
spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Wydanie decyzji w sprawie koncesji przez Prezydenta Miasta uzależnione
było od uprzedniego zasięgnięcia opinii Zarządu Miasta – a te zaskarżane były
przez powoda – co uniemożliwiało wydanie decyzji, aż do momentu rozpatrzenia
zażalenia. W konsekwencji, oceniając długość postępowania w sprawie należy
mieć na względzie fakt, że do terminów załatwiania spraw nie wlicza się
określonych w przepisach szczególnych i w przepisach kodeksu postępowania
administracyjnego terminów dla dokonania określonych czynności przez inny
organ.
6
Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r. oddalił apelację
powoda od powyższego wyroku, wskazując w uzasadnieniu, że wyrok Sądu
pierwszej instancji odpowiada prawu, ustalenia Sądu i ich ocena są właściwe, stąd
też Sąd Okręgowy przyjął je za własne. Za pozbawiony podstaw uznał zarzut
powoda dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4201
k.c. i art. 417 k.c.
W ocenie Sądu powód nie wykazał, że została spełniona przesłanka
odpowiedzialności w postaci bezprawnego działania strony pozwanej. Podkreślił,
że dla przyjęcia ewentualnej odpowiedzialności bez znaczenia jest fakt uchylenia
postanowienia Zarządu Miasta z dnia 25 marca 1999 r. postanowieniem SKO w z
dnia 10 czerwca 1999 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez
organ pierwszej instancji, bowiem w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia
na sprzedaż napojów alkoholowych zgodnie z ustawa z dnia 26 października 1982
r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zarząd gminy nie
jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie
administracyjnej, ale pełni funkcje organu współdziałającego. Postępowanie przed
organem współdziałającym ma charakter pomocniczy, co oznacza, że
rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Taki
charakter ma opinia wydawana przez Zarząd, która jest jednym z elementów
materiału dowodowego sprawy o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie
napojów alkoholowych.
W konsekwencji Sąd drugiej instancji przyjął, że decyzją kończącą
postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku powoda jest decyzja
Prezydenta Miasta z dnia 27 września 1999 r., która notabene była dla powoda
korzystna co do zasady. Jedynie bowiem ograniczenie czasowe w zakresie
sprzedaży alkoholu do godziny 23.00 było niezgodne z wnioskiem powoda, przy
czym powód nie zaskarżył przedmiotowej decyzji w tej części. Tym samym –
zdaniem Sądu – ewentualne roszczenia odszkodowawcze, z jakimi powód mógłby
wystąpić z uwagi na poniesienie szkody na skutek wydania powyższej decyzji nie
zasługiwałyby na uwzględnienie, albowiem skarżący nie wyczerpał przewidzianego
prawem administracyjnym trybu zaskarżania decyzji administracyjnych.
Sąd drugiej instancji podniósł również, że postanowienie Zarządu Gminy z
dnia 25 marca 1999 r. nie było ostateczne i podlegało kontroli instancyjnej. Zgodnie
7
zaś z ugruntowanym w tym zakresie w orzecznictwie poglądem orzeczenie
nieprawomocne nie może stanowić podstawy roszczeń odszkodowawczych, a
przyjęcie odmiennego stanowiska byłoby sprzeczne z zasadą instancyjności. Sama
zaś okoliczność uchylenia postanowienia przez SKO nie może być uznana za
dowód bezprawności po stronie organu wydającego to postanowienie.
Sąd drugiej instancji nie podzielił również stanowiska powoda w zakresie
bezprawności działania organów Gminy polegającej na przewlekłości postępowania
administracyjnego.
Powód zaskarżył w całości wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia 19 marca
2008 r. Opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów prawa
materialnego zarzucił Sadowi drugiej instancji naruszenie:
- art. 4201
k.c. przez przyjęcie, że działanie pozwanego nie nosiło cech
bezprawności, w sytuacji gdy z przedstawionych dowodów wynika,
że postępowanie w przedmiocie wydania opinii przez Zarząd Miasta
prowadzone było z naruszeniem zasad dotyczących postępowania
administracyjnego;
- art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi
w związku z art. 106 k.p.a. przez niewłaściwą interpretację zasad
współdziałania organów administracji przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż
napojów alkoholowych, a polegającą na przyjęciu, że samo wydanie opinii
przez Zarząd Miasta, w formie postanowienia, na które służy zażalenie,
umożliwia wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty jeszcze
przed uprawomocnieniem się postanowienia zawierającego tę opinię;
- art. 35 § 1 i 2 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżący swoim działaniem
doprowadził do przewlekłości postępowania, w sytuacji gdy działanie
skarżącego polegało na skorzystaniu z przysługujących mu środków
odwoławczych w postępowaniu opiniodawczym.
Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku
w całości oraz o przekazanie sprawy Sądowi Okręgowemu w K. do ponownego
rozpoznania.
8
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Nie ulega wątpliwości, że ze względu na daty wydania kwestionowanych
przez powoda postanowień oraz czas trwania postępowania administracyjnego
w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych podstawą
ewentualnej odpowiedzialności pozwanej Gminy był art. 4201
k.c. Wymienione
zdarzenia, w których powód upatruje źródło szkody miały miejsce przed dniem 1
września 2004 r. tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o
zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692).
Zgodnie z art. 5 tej ustawy do zdarzeń oraz stanów prawnych powstałych przed
dniem wejścia w życie ustaw stosuje się przepisy dotychczasowe nowelizującej.
Nie można jednocześnie pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4
grudnia 2001 r. w sprawie sygn. akt SK 18/00 (OTK 2001/8/56 ), który
wyeliminował z porządku prawnego art. 418 k.c. jako niezgodny z Konstytucją RP
zawierający szczególną podstawę odpowiedzialności za szkody wyrządzone na
skutek wydania orzeczenia oraz nadał nową treść art. 417 k.c., zgodną z zawartą w
art. 77 ust. 1 Konstytucji zasadą obiektywnej odpowiedzialności organów władzy za
szkody wyrządzone działaniem niezgodnym z prawem, niezależnej od winy
funkcjonariusza państwowego. Przyjęta w ten sposób wykładnia rozciąga się
również na odpowiedzialność jednostek samorządu terytorialnego wchodzących w
zakres podmiotowy pojęcia „władzy publicznej” zawartego w art. 77 ust. 1
Konstytucji. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu
sędziów z dnia 26 kwietnia 2006 r. (sygn. akt III CZP 125/05, OSNC 2006/12/94)
art. 77 Konstytucji nie wskazuje wyczerpująco ani jaka szkoda ma podlegać
naprawieniu, ani nie rozstrzyga, co decyduje o wymagalnej przesłance
bezprawności. Pozwala to przyjąć generalną hipotezę, że każde wyrządzenie
szkody w bezprawny sposób daje konstytucyjne prawo do jej naprawienia.
Podobnie, we wskazanym okresie przejściowym od wejścia w życie Konstytucji RP
(17 października 1997 r.) do dnia 1 września 2004 r. odpowiedzialność Skarbu
Państwa na podstawie art. 417 § 1 k.c. jak i jednostek samorządu terytorialnego na
podstawie art. 4201
§ 1 k.c. za szkody wyrządzone przez ich funkcjonariuszy przy
wykonywaniu powierzonych im czynności obejmowała wszelkie bezprawne
zachowania. Hipotezy tych norm obejmują także przypadki wyrządzenia szkody
9
wynikłej z wydania bezprawnego orzeczenia lub zarządzenia uchylonego w toku
instancji. Będą to szkody wywołane wykonaniem nieprawomocnych,
czy nieostatecznych orzeczeń albo powstałe w związku z tymczasową odmową
przyznania określonych uprawnień. Dlatego nie można zgodzić się z generalnym
i kategorycznym wyłączeniem w wymienionym okresie przejściowym z podstawy
roszczeń odszkodowawczych wadliwych orzeczeń nieprawomocnych, czy
nieostatecznych, nawet jeśli zostały skorygowane prze instancję odwoławczą.
Do takiego poglądu wyrażonego w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 28 marca
2007 r. (sygn. akt II CSK 523/06, nie publ.) oraz z dnia 19 listopada 2004 r.
(sygn. akt V CK 250/04, nie publ.) odwołał się Sąd drugiej instancji.
Jak trafnie podkreśla się w uzasadnieniu wymienionego wyroku Trybunału
Konstytucyjnego oraz w późniejszych orzeczeniach Sądu Najwyższego (m.in.
postanowienie z dnia 30 maja 2003 r., III CZP 34/03, nie publ.; uchwałę z dnia
26 kwietnia 2006 r. III CZP 125/05, OSNC 2006/12/194; wyroki: z dnia 9 lipca
2003 r., IV CKN 357/01, nie publ.; z dnia 10 marca 2006 r. IV CSK 109/05, nie
publ.; z dnia 7 lipca 2006 r., I CSK 125/06, nie publ.) nie każde orzeczenie lub
decyzja uchylona w toku instancji mogą być automatycznie uznane za niezgodną
z prawem i tym samym rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą. Sam fakt
uchylenia nieprawomocnego orzeczenia administracyjnego nie przesądza o jego
bezprawności. Wymaga jednocześnie podkreślenia, że ocena bezprawności
nieostatecznej decyzji administracyjnej może być dokonana po ostatecznym
zakończeniu postępowania.
Powyższych rozważań nie można jednak wprost odnosić do okoliczności
faktycznych sprawy. Uwzględnić bowiem należy, że w toku postępowania
o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zapadła tylko jedna i to
ostateczna decyzja, w zasadzie korzystna dla powoda. Powód w istocie upatrywał
szkody w zbyt długim postępowaniu, do czego przyczyniły się negatywne opinie
Zarządu Gminy. Zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. wymienione opinie są wydawane w
formie postanowienia, na które służy stronom zażalenie. Powód skorzystał
dwukrotnie z tej możliwości i zaskarżone postanowienia Zarządu Gminy zostały
dwukrotnie uchylone.
10
W podobnej sprawie, dotyczącej także odszkodowania w związku
z wydaniem negatywnej opinii przez zarząd gminy w postępowaniu z wniosku
o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych Sąd Najwyższy w wyroku z dnia
23 marca 2004 r., (sygn. akt V CK 376/03, nie publ.) wyraził pogląd, że nie mogą
być źródłem roszczeń odszkodowawczych opinie zarządu gminy wydawane
w formie zaskarżalnego postanowienia, albowiem nie miały one ostatecznego
charakteru, dotyczyły kwestii incydentalnych i nie były bezprawne, jako podjęte
przez kompetentny organ w granicach przysługującego mu prawa. W jego
uzasadnieniu wskazano, że „zweryfikowana odszkodowawczo” może być tylko
ostateczna decyzja administracyjna, po wykorzystaniu środków prawnych we
właściwym trybie. W sprawach administracyjnych będzie to postępowanie
o stwierdzenie nieważności, o wznowienie postępowania lub o stwierdzenie
wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Przyjmując podobną ocenę w zakresie negatywnych dla powoda opinii
Zarządu Miasta Sąd Najwyższy miał przede wszystkim na uwadze dotychczasowe
ustalenia faktyczne stanowiące podstawę zaskarżonego orzeczenia, którymi Sąd
Najwyższy jest związany wobec braku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów
postępowania (art. 39813
§ 2 k.p.c.). Sąd drugiej instancji podzielił w całości
ustalenia Sądu Rejonowego przyjmując je za własne a wynika z nich, że jedyną
stwierdzoną przyczyną uchylenia postanowienia Zarządu Miasta Ś. z dnia 25 marca
1999 r. zawierającego negatywną opinię w przedmiocie wniosku powoda był brak
stosownego postępowania dowodowego. Był to, zdaniem Sądu Okręgowego wynik
bezczynności strony powodowej, która nie wykazała innych okoliczności mogących
wskazywać na niezgodne z prawem zachowania pozwanej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że skoro
zezwolenie na sprzedaż alkoholu cofa się między innymi w przypadku
powtarzającego się, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania
porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez daną
placówkę (art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu
w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), to wystąpienie opisanych
okoliczności nie może być obojętne przy rozpatrzeniu wniosku o wydanie kolejnego
zezwolenia a nawet może być przyczyną odmowy wydania zezwolenia na dalszą
11
sprzedaż napojów alkoholowych (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia
2006 r., VI SA/Wa 410/06, nie publ.; z dnia 7 listopada 2005 r., VI SA 9911/05, nie
publ. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r., II SA
461/97, OWSS 1998/3/76). Jednocześnie zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a. od uznania
organu wydającego opinię zależy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.
Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności, ujawnione przyczyny uchylenia pierwszej
opinii, brak danych, co do przyczyn uchylenia kolejnej opinii i jej ostatecznej zmiany,
nie można uznać postanowienia zarządu gminy z dnia 25 marca 1999 r. uchylonego
orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 1999 r.
za bezprawne a zarazem stanowiące podstawę odpowiedzialności
odszkodowawczej.
Art. 18 ust. 1 wymienionej ustawy, rozstrzygający o obowiązku wejścia we
współdziałanie z innym organem przed wydaniem decyzji, nie zmienia właściwości
organu uprawnionego do jej wydania. Jest nim, jak w przypadku rozpoznawanej
sprawy, Burmistrz Gminy Ś., który jako organ uprawniony do wydania decyzji
administracyjnej ma swoje własne obowiązki, odrębne od innych organów gminy, w
tym także zarządu gminy, wynikające z przepisów prawa materialnego. Naruszenie
obowiązku współdziałania powoduje wadliwość ostatecznej decyzji. Postanowienie
zarządu gminy zawierające opinię jest jednym z elementów materiału dowodowego
sprawy o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych podlegających
rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w tej sprawie według zasad określonych
w art. 7 k.p.a. i w trybie określonym w art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1995 r., VI S.A. 10/95,
ONSA 1995/4/152). Opinia ta, przynajmniej w zakresie okoliczności skutkujących
cofnięcie zezwolenia, ma charakter uznaniowy.
Jakkolwiek opinia zarządu gminy, wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy
o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie wiąże organu
podejmującego decyzję w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów
alkoholowych, to jednak oczekiwanie przez ten organ w toku postępowania
administracyjnego na rozstrzygnięcie zażalenia na wydaną w formie postanowienia
opinię, prowadzące do przedłużenia postępowania administracyjnego nie może być
uznane za zachowanie bezprawne,
12
Z tych wszystkich względów, ponieważ nie doszło do zarzucanego w skardze
kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną
na podstawie art. 39814
k.p.c.