Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 504/08
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 5 czerwca 2009 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Irena Gromska-Szuster (przewodniczący)
SSN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca)
SSN Dariusz Zawistowski
Protokolant Ewa Krentzel
w sprawie z powództwa P. K. i M. K.
przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Infrastruktury
o odszkodowanie,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 5 czerwca 2009 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 22 lipca 2008 r.,
oddala skargę kasacyjną i zasądza od pozwanego na rzecz
powodów 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu
kosztów zastępstwa procesowego.
2
Uzasadnienie
Powodowie […], po ostatecznym sprecyzowaniu żądania, domagali się
zasądzenia od Skarbu Państwa kwoty 3 519 850 zł na rzecz każdego z powodów
tytułem odszkodowania za szkodę wyrażającą się w aktualnej wartości
sprzedanych najemcom lokali położonych w budynku przy ul. P. 24 w W.,
wynikającą z wydania z naruszeniem prawa przez Ministra Gospodarki Komunalnej
decyzji z dnia 15 lutego 1952 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady
Narodowej m. st. Warszawy z dnia 19 października 1951 r. odmawiającej
poprzednim właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu
nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. P. 24 z jednoczesnym przejęciem
na własność Skarbu Państwa znajdujących się na tym gruncie budynków. Domagali
się także odsetek ustawowych od dnia wniesienia powództwa do dnia zapłaty.
Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2007 r. Sąd Okręgowy w W. zasądził od Skarbu
Państwa reprezentowanego przez Ministra Infrastruktury na rzecz P. K. i M. K.
kwoty po 3 519 850 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 28 grudnia 2007 r. do dnia
zapłaty oraz kwotę 22 177,92 zł tytułem zwrotu kosztów procesu i oddalił żądanie w
zakresie odsetek ustawowych liczonych od dnia wniesienia pozwu do dnia 27
grudnia 2007 r.
Sąd ustalił, że nieruchomość położona przy ul. P. 24 stanowiła własność J. i
H. małżonków A. Z dniem 21 listopada 1945 r. grunt przeszedł na własność gminy
m. st. Warszawy, później zaś Skarbu Państwa. Byli właściciele złożyli w 1947 r.
wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej, jednak został on orzeczeniem
Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 19 października 1951 r.
załatwiony negatywnie. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia 15
lutego 1952 r. orzeczenie to utrzymało w mocy. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i
Rozwoju Miast w dniu 29 stycznia 1999 r. stwierdził, że wyżej wymieniona decyzja
organu drugiej instancji w części dotyczącej dwudziestu sprzedanych lokali została
wydana z naruszeniem prawa, w pozostałym zakresie jest natomiast nieważna.
Wniosek o przyznanie odszkodowania zgłoszony w trybie art. 160 k.p.a. nie został
uwzględniony w postępowaniu administracyjnym. Ponowne rozpoznanie wniosku o
3
przyznanie własności czasowej doprowadziło do ustanowienia na rzecz powodów
prawa użytkowania wieczystego jedynie w części.
Sąd Okręgowy stanął na stanowisku, że powodowie wykazali przesłanki
odpowiedzialności odszkodowawczej z art. 160 k.p.a. Stwierdzenie nieważności
decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej przesądzało
o bezprawności zachowania funkcjonariusza publicznego. Gdyby nie wadliwe
orzeczenie administracyjne grunt, budynek i wyodrębnione w nim lokale nie
zostałyby sprzedane najemcom. W skutek nieodwracalnych zmian w sferze prawa
własności powodowie nie byli w stanie uzyskać w części prawa użytkowania
wieczystego i zachować prawa do sprzedanych lokali, a tym samym doszło do
zmniejszenia ich aktywów.
Sąd Apelacyjny, rozpoznając sprawę na skutek apelacji strony pozwanej,
przyjął za własne ustalenia Sądu pierwszej instancji i uznał za właściwą analizę
zgłoszonego roszczenia dokonaną z punktu widzenia przesłanek zawartych w art.
160 k.p.a. Wskazał, że decyzja nadzorcza rozstrzygała o wypełnieniu podstawowej
przesłanki przewidzianej w art. 160 § 1 k.p.a., a istnienie normalnego związku
przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją a dochodzoną szkodą Sąd pierwszej
instancji słusznie poddał analizie w świetle art. 361 § 1 k.c.
Sąd Apelacyjny stanął na stanowisku, że na podstawie art. 7 dekretu z dnia
28 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st.
Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) po stronie gminy m. st. Warszawy (później
Państwa) istniał cywilnoprawny obowiązek majątkowy ustanowienia prawa
wieczystej dzierżawy (własności czasowej), a po stronie byłego właściciela gruntu
cywilnoprawne uprawnienie domagania się ustanowienia tego prawa.
Niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez Gminę (Skarb Państwa)
wskazanego obowiązku, godzące w uprawnienie właściciela i pozbawiające go
wartości wskazanych praw (lub obniżające ją) było działaniem powodującym straty.
W ocenie Sądu, decyzja nadzorcza jednoznacznie wskazywała na brak
podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku z punktu widzenia założeń
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Sąd pominął
podniesione w apelacji przeszkody wynikające z obciążeń hipotecznych
4
nieruchomości jako okoliczności nowe w rozumieniu art. 381 k.p.c. W konsekwencji
Sąd Apelacyjny uznał za trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii
oceny skutków wydania decyzji odmownej wskazując, że istnienia normalnego
związku przyczynowego nie przekreśla nawet odległy horyzont czasowy pomiędzy
wydaniem decyzji a kolejnymi aktami zbycia lokali. Mając na uwadze powyższe Sąd
Apelacyjny wyrokiem z dnia 22 lipca 2008 r. oddalił apelację strony pozwanej.
We wniesionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, opartej na obu
podstawach określonych w art. 3983
§ 1 k.p.c., pozwany, Skarb Państwa
reprezentowany przez Ministra Infrastruktury zarzucał naruszenie przepisów
postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 381 k.p.c.
poprzez nieuprawnione uznanie, że twierdzenia, okoliczności i zarzuty podniesione
w apelacji pozwanego a dotyczące obciążenia nieruchomości warszawskiej
prawami osób trzecich, co stosowanie do art. 102 § 1 Prawa rzeczowego (dekret
z dnia 11 października 1946 r., Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) wykluczało
ustanowienie prawa własności czasowej – to okoliczności nowe i skarżący powołał
je dopiero przed Sądem drugiej instancji, pomimo że pozwany podniósł je i wykazał
już przed Sądem pierwszej instancji w piśmie procesowym z dnia 15 listopada
2007 r., co doprowadziło do nierozważenia przez Sąd drugiej instancji
przedmiotowych zarzutów i miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 382 k.p.c.
poprzez wydanie przez Sąd drugiej instancji wyroku na podstawie materiału
niepełnego: w oparciu o niepełne akta sprawy, przedstawione przez Sąd pierwszej
instancji, w których brak było pisma procesowego pozwanego Skarbu Państwa
z dnia 15 listopada 2007 r., co stanowi również naruszenie przepisów art. 97 ust. 2
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. Regulamin
urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. 2007 r. nr 38 poz. 249); 3) art. 230
k.p.c. w zw. z art. 210 § 1 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. poprzez pominięcie
okoliczności faktycznych i twierdzeń pozwanego związanych z obciążeniami
hipotecznymi nieruchomości i art. 102 Prawa rzeczowego, pomimo ich
niezaprzeczenia przez stronę przeciwną, co prowadzi do naruszenia zasady
kontradyktoryjności a w następstwie tych wadliwości Sąd nieprawidłowo uznał je za
nowości i pominął zarzut apelacji, co rzutowało na treść orzeczenia.
5
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej skarżący zarzucał naruszenie
prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie –
przepisu art. 102 Prawa rzeczowego (dekret z dnia 11 października 1946 r., Dz. U.
nr 57, poz. 319 ze zm.) w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r.
o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r.
Nr 50 poz. 279) i art. 361 § 1 k.c. oraz art. 160 k.p.a. polegające na pominięciu, że
obciążenie hipoteczne nieruchomości położonych na terenie m. st. Warszawy,
stosownie do art. 102 § 1 Prawa rzeczowego, wyłączało możliwość pozytywnego
rozpatrzenia przez organ administracji państwowej wniosku o własność czasową
w trybie art. 7 ww. dekretu z dnia 26 października 1945 r., co skutkowało
nieprawidłowym przyjęciem przez Sąd, że istniej adekwatny związek przyczynowy
pomiędzy decyzją w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej do
gruntu przedmiotowej nieruchomości a szkodą w sytuacji, gdy w sprawie nie
zapadłaby decyzja pozytywna. W konkluzji pozwany wnosił o uchylenie wyroku
Sądu Apelacyjnego w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do
ponownego rozpoznania, na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c. oraz zasądzenie
kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Skarżący zasadnie zarzucał, że błędne było uznanie przez Sąd Apelacyjny,
iż dopiero w apelacji pozwany podniósł okoliczności i zarzuty dotyczące obciążenia
przedmiotowej nieruchomości hipoteką, co – stosownie do art. 102 § 1 dekretu
z dnia 11 października 1946 r.- Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.;
dalej: pr. rzecz.) wykluczać miało ustanowienie własności czasowej. W kopercie
z odpisami pism procesowych stron, dołączonej do akt sprawy, znajdowało się
bowiem pismo pełnomocnika procesowego pozwanego z dnia 15 listopada 2007 r.,
w którym skarżący powoływał się na okoliczność obciążenia przedmiotowej
nieruchomości hipoteką, istniejącą w dacie wejścia w życie dekretu z dnia
26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st.
Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279; dalej – dekret o gruntach
warszawskich). Fakt złożenia tego pisma i doręczenia jego odpisu powodom
odnotowano w protokole rozprawy przed Sądem Okręgowym z dnia 15 listopada
2007 r. (k. 208). Nie była więc to okoliczność nowa, podobnie, podniesione
6
w apelacji zarzuty dotyczące art. 102 § 1 pr. rzecz. nie były nowe, zatem rzeczą
Sądu Apelacyjnego było ich rozpoznanie. Nastąpiło zatem naruszenie art. 381, 382
oraz 230 w związku z 210 § 1 i art. 391 § 1 k.p.c., co zasadnie podnosi skarżący.
Zarzut naruszenia prawa procesowego jednak wtedy może być podstawą skargi
kasacyjnej, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy
(art. 3933
§ 1 pkt 2 k.p.c.). W ocenie Sądu Najwyższego, uchybienie to nie mogło
mieć i nie miało wpływu na wynik sprawy, a kwestia ta wiąże się także z zarzutem
naruszenia prawa materialnego, to jest art. 102 pr. rzecz. w związku z art. 7 dekretu
o gruntach warszawskich oraz art. 361 § 1 k.c. i 160 k.p.a. Skarżący zarzucał, że
w sytuacji, w której nieruchomość przed dniem wejścia w życie dekretu o gruntach
warszawskich obciążona była hipoteką na rzecz Banku Gospodarstwa Krajowego
(w kwocie 195 000 zł, co wynika z wpisu w księdze wieczystej), przyznanie
własności czasowej nie było dopuszczalne wobec zakazu wynikającego z art. 102
§ 1 pr. rzecz. Z art. XXXIX § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Przepisy
wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57,
poz. 321 ze zm.) wynikało zaś, że przez przyznanie prawa zabudowy lub prawa
dzierżawy wieczystej w rozumieniu dekretu o gruntach warszawskich należy
rozumieć prawo własności czasowej stosownie do przepisów prawa rzeczowego,
a zatem zastosowanie miał również art. 102 § 1. Skarżący wywodził bowiem, że –
z uwagi na obciążenie nieruchomości hipoteką – przyznanie własności czasowej
w ogóle nie było możliwe i to niezależnie od przyczyn, które zostały podniesione
w decyzji odmawiającej uwzględnieniu wniosku poprzedników prawnych powodów.
Wbrew jednak podnoszonym w skardze kasacyjnej zarzutom, kwestia ta dla
rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia.
Trafnie wskazał Sąd Apelacyjny, że podstawę prawną dochodzonego
roszczenia stanowi art. 160 § 1 k.p.a., nieobowiązujący już, ale mający
zastosowanie do stanów prawnych i zdarzeń powstałych przed dniem 1 września
2004 r. (art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny
oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 162, poz. 1992 r.). W sprawie należało
zatem ustalić, czy nastąpiło zdarzenie wyrządzające szkodę, którym było wydanie
decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenie nieważności
takiej decyzji, a zatem – czy została wydana decyzja niezgodna z prawem, czy
7
została wyrządzona szkoda i czy szkoda pozostaje w związku przyczynowym
z wydaniem decyzji. Takie ustalenia zostały w sprawie poczynione. Bezspornie
ustalono, że wniosek o przyznanie własności czasowej został załatwiony
negatywnie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia
19 października 1951 r. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia
15 lutego 1952 r. orzeczenie to utrzymało w mocy. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa
i Rozwoju Miast w dniu 29 stycznia 1999 r. stwierdził, że wyżej wymieniona decyzja
organu drugiej instancji w części dotyczącej dwudziestu sprzedanych lokali została
wydana z naruszeniem prawa, w pozostałym zakresie jest natomiast nieważna.
Decyzja ta ma przesądzające znaczenie w sprawie. Nie jest kwestionowane, że
decyzja podjęta przez organ administracyjny w sprawie należącej do kompetencji
tego organu wiąże sądy w postępowaniu cywilnym w zakresie nią objętym.
Oznacza to, że sąd cywilny nie może badać prawidłowości podjęcia decyzji
administracyjnej, a zatem nie jest władny ustalać, czy istnieją przesłanki, które
w świetle przepisów prawa materialnego stanowiły podstawę jej podjęcia. Nie może
zatem badać również, czy istniały inne przesłanki prawa materialnego, które,
niezależnie od tych, jakie legły u podstaw decyzji administracyjnej, uzasadniały jej
wydanie. Decyzja zatem, w zakresie objętym jej treścią, wiąże sąd w postępowaniu
cywilnym bez względu na motywy jej podjęcia wyrażone w uzasadnieniu (por.
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2009 r., III CZP 28/09). Należy
także zwrócić uwagę, że gdyby po stwierdzeniu nieważności i niezgodności
z prawem decyzji z 1952 r. zapadła kolejna decyzja odmawiająca uwzględnienia
wniosku poprzedników prawnych powodów (z tych samych lub innych przyczyn)
należałoby uznać, że pomiędzy wydaniem decyzji z 1952 r. a szkodą nie ma
związku przyczynowego.Taka decyzja przesądzałaby, że prawo własności
czasowej nie mogło być przyznane. Decyzja taka jednak nigdy nie została wydana,
przeciwnie, jak wynika z akt sprawy, już po wydaniu prawomocnego wyroku
zapadła decyzja przyznają powodom prawo wieczystego użytkowania
niereuchomości, której dotyczył wniosek. W postępowaniu cywilnym sąd nie jest
władny oceniać, jakiej treści decyzja powinna być wydana, a ponowne wydanie
takiej decyzji nie stanowi przesłanki rozpoznania sprawy o naprawienie szkody.
8
Wobec tego, że w skardze kasacyjnej nie ma zarzutów odnoszących się do
kwestii wysokości szkody należało przyjąć, że zaskarżony wyrok w tym zakresie nie
był kwestionowany.
W świetle powyższych rozważań skarga kasacyjna okazała się niezasadna,
wobec czego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 39814
k.p.c.
md