Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 3 lutego 2010 r.
II PK 193/09
Należności „w związku z otrzymaniem pierwszego lokalu”, o których
mowa w art. 103a ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu
(jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.) przysługują tylko wów-
czas, gdy nabyty przez funkcjonariusza lokal mieszkalny znajduje się w miej-
scowości, w której pełni on służbę lub w miejscowości pobliskiej w rozumieniu
art. 76 ust. 1 tej ustawy.
Przewodniczący SSN Bogusław Cudowski, Sędziowie SN: Jolanta Strusińska-
Żukowska (sprawozdawca), Małgorzata Wrębiakowska-Marzec.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego
2010 r. sprawy z powództwa Leszka W. przeciwko Skarbowi Państwa - Biuru
Ochrony Rządu w Warszawie o należność w związku z otrzymaniem pierwszego lo-
kalu, na skutek skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warsza-
wie z dnia 4 marca 2009 r. [...]
o d d a l i ł skargę kasacyjną.
U z a s a d n i e n i e
Sąd Okręgowy-Sąd Pracy w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października
2008 r. zasądził od pozwanego Skarbu Państwa - Biura Ochrony Rządu w Warsza-
wie na rzecz powoda Leszka W. kwotę 17.383,44 zł tytułem należności związanych z
otrzymaniem pierwszego mieszkania.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że powód pozostawał w stosunku służbowym z
Biurem Ochrony Rządu w okresie od 12 grudnia 2000 r. do 29 lutego 2008 r. W dniu
26 listopada 2001 r. nabył wraz z małżonką od gminy M. niezabudowaną nierucho-
mość o powierzchni 2.157 m2
położoną w obrębie N.W. Decyzją z dnia 20 grudnia
2001 r. Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i wydał małżonkom pozwolenie na
budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni 146,60 m2
. W dniu
2
18 stycznia 2008 r. powód został zameldowany w N.W. w nowo wybudowanym domu
i w związku z tym wystąpił do szefa BOR o należności dotyczące otrzymania pierw-
szego lokalu. Szef BOR odmówił przyznania tego świadczenia, podnosząc że nabyty
przez powoda dom nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu art. 76 ust.
1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu. Sąd Okręgowy wskazał,
że zgodnie z tym przepisem funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do
lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości od-
dalonej od tej miejscowości nie więcej niż 100 km. Stosownie natomiast do art. 103a
tej ustawy funkcjonariuszowi w związku z otrzymaniem pierwszego lokalu przysłu-
gują należności pieniężne, których wysokość określona została w rozporządzeniu
Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie
należności przysługującej funkcjonariuszowi Biura Ochrony Rządu w związku z
otrzymaniem pierwszego lokalu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przepisy art. 76
ust. 1 i art. 103a ustawy nie pozostają w żadnym związku, wobec czego nie ma pod-
staw do stwierdzenia, iż dochodzone przez powoda należności przysługują tylko
wówczas, gdy pierwszy lokal mieszkalny nabywa w miejscowości, w której pełni
służbę, lub w miejscowości oddalonej od niej nie więcej niż 100 km, a tym samym
jego powództwo należy uznać za uzasadnione.
Rozpoznając sprawę na skutek apelacji strony pozwanej, Sąd Apelacyjny-Sąd
Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r.
zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że powództwo oddalił.
Sąd odwoławczy przyjął, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż
prawo funkcjonariusza do należności pieniężnej określonej w art. 103a ustawy nie
jest uzależnione od spełnienia jakichkolwiek przesłanek z art. 76 ust. 1 ustawy. Na-
leżność pieniężna stanowi bowiem dodatkowe, odrębnie uregulowane świadczenie.
W ocenie Sądu drugiej instancji, nie oznacza to jednak, iż roszczenie powoda jest
uzasadnione. Prawo do tego świadczenia przysługuje bowiem funkcjonariuszowi,
który po raz pierwszy w życiu uzyskuje tytuł prawny do lokalu mieszkalnego (domu
jednorodzinnego). Tymczasem wybudowany przez powoda dom nie jest jego pierw-
szym lokalem mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy. Przed wstąpieniem do
służby oraz w trakcie jej trwania posiadał on bowiem spółdzielczy własnościowy lokal
mieszkalny w R.M. W chwili złożenia wniosku o wypłatę należności pieniężnej był
więc posiadaczem i właścicielem dwóch lokali mieszkalnych. Powód nie spełnił za-
3
tem warunków do uzyskania przedmiotowej należności, wobec czego jego powódz-
two nie mogło być uwzględnione.
Powód wywiódł skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego, opierając ją
na podstawie naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 103a
ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu, przez przyjęcie, że prawo
do dochodzonej należności pieniężnej przysługuje funkcjonariuszowi BOR, który po
raz pierwszy w życiu uzyskuje tytuł prawny do lokalu mieszkalnego (domu jednoro-
dzinnego), podczas gdy tymczasem „prawidłowo przeprowadzona wykładnia przepi-
su wskazuje jednoznacznie, iż należność przysługująca funkcjonariuszowi BOR
związana jest z otrzymaniem pierwszego lokalu w okresie służby”. Skarżący wniósł o
uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie powództwa oraz o zasądzenie na
rzecz powoda kosztów postępowania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Z art. 103a ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu
(jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.: dalej jako: „ustawa o
BOR”) wynika, iż funkcjonariuszowi w związku z otrzymaniem pierwszego lokalu
przysługują należności pieniężne. Jest to przepis na tyle lakoniczny, iż - jak trafnie
zauważył Sąd drugiej instancji - jego wykładnia językowa nie może doprowadzić do
żadnych przesądzających rezultatów odnośnie do warunków, których spełnienie
uprawnia funkcjonariusza do otrzymania tego świadczenia. Odwołać się zatem nale-
ży do dyrektywy metodologicznej, nakazującej zastosowanie kolejno wszystkich ty-
pów interpretacji, poczynając od językowej, poprzez systemową i kończąc na funk-
cjonalnej. Dokonując tego rodzaju kompleksowej wykładni omawianego przepisu, w
pierwszej kolejności uwagę zwrócić należy, iż został on dodany do ustawy o BOR z
dniem 1 stycznia 2004 r. przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 17 października 2003 r. o
zmianie ustawy o Biurze Ochrony Rządu i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 199,
poz. 1939). Tą samą ustawą dokonano zmian, między innymi, w art. 90 ust. 2 ustawy
o BOR określającym należności pieniężne przysługujące funkcjonariuszom (inne niż
uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia). Przepis art. 90 ust. 2 pkt 4 ustawy
otrzymał brzmienie, zgodnie z którym funkcjonariuszowi przysługują należności za
podróże służbowe (poprzednio - za podróże i przeniesienia służbowe); dodano także
pkt 7 do ust. 2 w art. 90 ustawy, stosownie do którego funkcjonariuszowi przysługują
4
należności w związku z otrzymaniem pierwszego lokalu. Z uzasadnienia projektu
ustawy zmieniającej wynika, między innymi, że „w celu prawidłowego funkcjonowania
BOR jest niezbędne wprowadzenie rozwiązań występujących w innych służbach
mundurowych, a pominiętych w ustawie o BOR. Zmiany w art. 90 ustawy wynikają z
konieczności dostosowania ustawy do sytuacji, gdy BOR ma swoją siedzibę jedynie
w Warszawie, a co za tym idzie nie ma przeniesień służbowych. Dotychczasowe na-
leżności związane z obciążeniem funkcjonariusza w związku z przeniesieniem służ-
bowym zostały zawarte w nowym pkt 7”. Ten fragment uzasadnienia projektu ustawy
zmieniającej wskazuje wyraźnie, iż przewidziane w art. 90 ust. 2 pkt 7 ustawy o BOR
należności pieniężne w związku z otrzymaniem pierwszego lokalu są odpowiedni-
kiem tego rodzaju świadczeń przysługujących funkcjonariuszom innych służb w
związku z przeniesieniem służbowym. W pierwszej wersji projektu rozporządzenia
Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie należności funkcjonariusza
Biura Ochrony Rządu w związku z otrzymaniem pierwszego lokalu (do wydania któ-
rego upoważnia art. 103a ust. 2 ustawy o BOR) należność tę nazwana wprost zasił-
kiem osiedleniowym. Nie budzi zatem wątpliwości, iż należności związane z otrzy-
maniem pierwszego lokalu przewidziane ustawą o BOR pełnią funkcję podobną do
zasiłków osiedleniowych przysługujących innym funkcjonariuszom w związku z prze-
niesieniem służbowym.
Śledząc niektóre rozwiązania ustawowe w tym przedmiocie, wskazać należy,
że zgodnie z § 23 ust. 1 pkt 3 i § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrz-
nych i Administracji z dnia 31 października 2002 r. w sprawie wysokości, warunków i
trybu przyznawania policjantowi należności za podróże służbowe i przeniesienia
(Dz.U. Nr 191, poz. 1598 ze zm.), wydanego na podstawie art. 113 ust. 2 ustawy z
dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze
zm.), zasiłek osiedleniowy przysługuje policjantowi, który w związku z przeniesieniem
z urzędu przesiedlił się na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby lub do
miejscowości pobliskiej. Wysokość tego zasiłku to 300% albo 100% uposażenia, w
zależności od tego, czy funkcjonariusz przesiedlił się z członkami rodzinami, czy też
sam.
Podobnie, w myśl § 24 pkt 4 i § 28 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady
Ministrów z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie świadczeń przysługujących
funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za podróże służbowe,
przeniesienia lub delegowania (Dz.U. Nr 67, poz. 622), wydanego na podstawie art.
5
127 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz
Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), funkcjonariuszowi przeniesionemu
z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości, który przesiedlił się na pobyt stały
do nowego miejsca pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, o której mowa w art.
102 ust. 2 ustawy, przysługuje zasiłek osiedleniowy w wysokości 200% uposażenia,
jeżeli przesiedlił się z członkami rodziny, albo 50% uposażenia, jeżeli jest samotny.
Dodać należy, iż z art. 102 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz
Agencji Wywiadu wynika, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje, z
uwzględnieniem członków rodziny, prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w
której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, zaś w ust. 2 tego artykułu wyja-
śniono, że przez miejscowość pobliską rozumie się miejscowość, do której czas do-
jazdu koleją lub autobusami, przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami
nie przekracza w obie strony 2 godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miej-
sca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, bez
uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z
której funkcjonariusz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki
służbowe.
Na takich samych zasadach omawiane świadczenie wypłacane jest funkcjona-
riuszom Służby Więziennej. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 pkt 3 i § 16 ust. 1 rozpo-
rządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 kwietnia 2003 r. w sprawie należności
przysługujących funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu podróży służbowych
na obszarze kraju i przeniesień (Dz.U. Nr 88, poz. 813), wydanego na podstawie art.
109 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (jednolity tekst:
Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), funkcjonariuszowi, który w związku z
przeniesieniem przesiedlił się na pobyt stały do miejscowości, do której został prze-
niesiony lub do miejscowości pobliskiej, przysługuje zasiłek osiedleniowy w wysoko-
ści 300% uposażenia - jeżeli funkcjonariusz przesiedlił się z członkami rodziny, albo
100% uposażenia - jeżeli funkcjonariusz przesiedlił się bez członków rodziny.
Z przytoczonych powyżej przepisów jasno wynika, że uprawnienie do zasiłku
osiedleniowego jest ściśle powiązane z miejscem, w którym funkcjonariusz się osie-
dla (nabywa lokal mieszkalny). Przysługuje tylko wówczas, gdy jest to miejscowość
pełnienia służby, albo miejscowość pobliska w rozumieniu przepisów poszczegól-
nych ustaw, a nie - jakakolwiek miejscowość. Wolą ustawodawcy wynikającą z po-
szczególnych ustaw jest bowiem, aby funkcjonariusz w służbie stałej mieszkał w
6
miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej (art. 88 ust. 1 ustawy
o Policji, art. 102 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agen-
cji Wywiadu, art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej). Realizacji takiego celu
służy, między innymi, uprawnienie funkcjonariuszy - przeniesionych służbowo i osie-
dlających się w nowym miejscu pełnienia służby - do zasiłku osiedleniowego.
Jak wskazano wyżej, wprowadzenie należności pieniężnej w związku z otrzy-
maniem pierwszego lokalu, przez dodanie pkt 7 w ust. 2 art. 90 ustawy o BOR, z jed-
noczesnym skreśleniem zwrotu „przeniesienia służbowe” w art. 90 ust. 2 pkt 4 tej
ustawy, jest dostosowaniem przepisów do struktury Biura Ochrony Rządu, w której
nie występują przesiedlenia funkcjonariuszy do innych miejscowości w związku z
przeniesieniem służbowym, mającym zapewnić funkcjonariuszom BOR uprawnienia
podobne do przysługujących funkcjonariuszom innych służb osiedlających się w
miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Należność pieniężna, o której mowa w
art. 103a ust. 1 ustawy o BOR, ma zatem służyć realizacji wyrażonego w art. 76 ust.
1 tej ustawy uprawnienia funkcjonariusza do posiadania lokalu w miejscowości, w
której pełni służbę, lub w miejscowości oddalonej od tej miejscowości nie więcej niż
100 km, podobnie jak zasiłek osiedleniowy realizacji analogicznego prawa funkcjona-
riuszy innych służb. Uprawnienie do należności pieniężnej przysługującej funkcjona-
riuszom BOR w związku z otrzymaniem pierwszego lokalu jako odpowiednika zasiłku
osiedleniowego przysługującego funkcjonariuszom innych służb w związku z prze-
niesieniem powstaje zatem tylko wówczas, gdy przedmiotowy lokal mieszkalny (po-
mijając kontrowersje dotyczące wymagania, aby miał on przymiot „pierwszego”)
funkcjonariusz BOR nabył w miejscowości pełnienia służby albo w miejscowości po-
bliskiej w rozumieniu art. 76 ust. 1 ustawy o BOR. Przeciwne stanowisko Sądu Ape-
lacyjnego nie zasługuje na akceptację, bowiem niezależnie od wniosków płynących z
przestawionej powyżej interpretacji art. 90 ust. 2 pkt 7 i art. 103a ust. 1 ustawy o
BOR, wykładnia zaprezentowana przez ten Sąd, iżby uprawnienie funkcjonariusza
BOR do należności pieniężnej powstawało niezależnie od tego, w jakiej miejscowości
nabywa lokal mieszkalny, przeczy także zasadzie celowości i oszczędności w doko-
nywaniu wydatków budżetowych, jak słusznie podnosiła strona pozwana w toku po-
stępowania przed Sądami obu instancji.
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma zatem żadnego znaczenia, co
należy rozumieć pod używanym przez ustawę o BOR pojęciem „pierwszego lokalu”,
do czego zasadniczą wagę przywiązał Sąd drugiej instancji. Lokal mieszkalny (dom
7
jednorodzinny), z tytułu nabycia którego powód wywodzi uprawnienie do należności
pieniężnej, niezależnie od tego, czy można uznać go za „pierwszy”, nie jest bowiem
objęty hipotezą art. 103a ust. 1 ustawy o BOR, skoro bezspornie nie znajduje się ani
w miejscowości pełnienia służby, ani w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 76
ust. 1 ustawy o BOR.
Z tych przyczyn zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowia-
da prawu, w związku z czym skarga kasacyjna podlega oddaleniu (art. 39814
k.p.c.).
========================================