Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III PO 9/10
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 3 lutego 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)
SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca)
SSN Andrzej Wróbel
Protokolant Halina Kurek
w sprawie z odwołania L. K.
od decyzji Prokuratora Generalnego z dnia 25 października 2010 r, w przedmiocie
odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora po
ukończeniu 65 roku życia.,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 3 lutego 2011 r.,
oddala odwołanie.
U z a s a d n i e n i e
Decyzją z dnia 25 października 2010 r. Prokurator Generalny – powołując się
na art. 62 a ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z
2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) w związku z art. 69 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r.
– Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98 poz. 1070 ze zm.) – nie
wyraził zgody na dalsze zajmowanie stanowiska po ukończeniu 65 roku życia przez
L. K. Prokuratora Prokuratury Okręgowej /.../.
2
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek L. K. z dnia 22 czerwca 2010
r. o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora powyżej 65
roku życia na okres 1 roku, 4 miesięcy i 4 dni (do 30 czerwca 2012 r.). poparł
Prokurator Okręgowy. Przełożony wnioskującej stwierdził, że należy ona do
najbardziej doświadczonych prokuratorów w okręgu. Długoletni staż pracy oraz
profesjonalizm zawodowy, wielka kultura osobista, a nade wszystko
odpowiedzialność stanowią że jej przejście w stan spoczynku wywołałoby ujemne
skutki dla dalszej pracy Wydziału Organizacyjnego Prokuratury Okręgowej.
Prokurator Okręgowy podkreślił również, że prokurator L. K. cieszy się dobrym
zdrowiem co zostało potwierdzone odpowiednim zaświadczeniem lekarskim.
Prokurator Apelacyjny podzielił stanowisko Prokuratora Okręgowego i poparł
przedmiotowy wniosek podkreślając, że prokurator L. K. posiada wysokie
kwalifikacje prawnicze, a także bardzo duże i różnorodne doświadczenie
zawodowe, co powoduje że cieszy się autorytetem w środowisku zawodowym.
Ponadto jest pracownikiem odpowiedzialnym, w pełni dyspozycyjnym i niezwykle
zaangażowanym w swoje obowiązki służbowe.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, jako regułę należy traktować przejście
prokuratora w stan spoczynku z dniem ukończenia przez niego 65 roku życia.
Możliwość dalszego pozostawania na stanowisku prokuratora stanowi wyjątek,
uzasadniony szczególnymi okolicznościami podyktowanymi interesem służby lub
leżącymi po stronie prokuratora. Spełnienie wskazanych w art. 62 a ust. 2 ustawy o
prokuraturze warunków pozytywnych nie jest równoznaczne z obowiązkiem
wyrażenia zgody na dalsze pozostawanie przez prokuratora w służbie. Decyzja
Prokuratora Generalnego o braku zgody nie musi mieć oparcia w przyczynach
uniemożliwiających dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 6 grudnia 2006 roku, sygn. akt III PO 7/06). Wysokie
kwalifikacje, doświadczenie i profesjonalizm zawodowy, a także zaangażowanie w
obowiązki prokuratora oraz nienaganny stan zdrowia niewątpliwie zasługują na
uznanie, lecz nie można ich traktować jako szczególnych okoliczności,
wystarczających do odstępstwa od ustawowej reguły przechodzenia w stan
spoczynku z dniem ukończenia 65 roku życia.
3
Uzasadnionym kierunkiem prowadzenia polityki kadrowej jednostek
organizacyjnych prokuratury – według Prokuratora Generalnego - jest
„pokoleniowa” wymiana kadr prokuratorskich, związana z jednej strony z
osiąganiem przez zasłużonych prokuratorów wieku umożliwiającego im
skorzystanie z przywileju prokuratorskiego stanu spoczynku, z drugiej zaś z
potrzebą umożliwienia przejęcia służby przez innych doświadczonych
prokuratorów, a także zapewnienie etatów dla nowych kadr prokuratorskich. Z
analizy sytuacji kadrowej wynika, że aktualnie Prokuratura Okręgowa /.../
dysponuje limitem 64 etatów, z czego 2 etaty nie są obsadzone. Aktualnie na
delegacji w tej jednostce pozostaje 20 prokuratorów prokuratury rejonowej z całego
okręgu, z czego aż 14 spełnia wymogi formalne do powołania na wyższe
stanowisko służbowe. Natomiast spośród 199 prokuratorów z tytułem prokuratora
prokuratury rejonowej w tym okręgu, aż 140 posiada możliwość uzyskania tytułu
prokuratora prokuratury okręgowej. Większość spośród nich (125 osób) stanowią
osoby w przedziale wiekowym od 34 do 50 roku życia, posiadające staż pracy na
stanowisku prokuratora prokuratury rejonowej od 4 do 24 lat. Tymczasem w
przedziale wiekowym od 51 do 59 roku życia i stażu pracy pomiędzy 11 do 28 lat
znajduje się 15 osób. Aktualnie, w grupie asesorów zatrudnionych w okręgu
Prokuratury Okręgowej /.../, jeden asesor jest uprawniony do uzyskania tytułu
prokuratora prokuratury rejonowej. Ponadto w okręgu pozostaje jeszcze jeden
wolny etat orzeczniczy w prokuraturze rejonowej.
Prokurator Generalny powołał się także na to, że Rada Prokuratorów przy
Prokuratorze Generalnym wniosek L. K. zaopiniowała negatywnie.
W odwołaniu od powyższej decyzji Prokuratora Generalnego Prokurator L.
K. zarzuciła, że zaskarżona decyzja „została podjęta w sposób arbitralny” i wniosła
o jej uchylenie oraz o przekazanie sprawy Prokuratorowi Generalnemu do
ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że wskazane w decyzji przesłanki
jej podjęcia wykraczają poza granice uznania Prokuratora Generalnego, który w
kształtowaniu polityki kadrowej nie powinien pomijać interesu państwa, prokuratury
i zainteresowanego Prokuratora. Ponadto przyczyny ograniczone do konieczności
4
dokonania „pokoleniowej wymiany kadr” mogą być uznane za dyskryminację ze
względu na wiek.
Skarżąca podniosła, że chociaż decyzja Prokuratora Generalnego w
przedmiocie wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora jest
decyzją uznaniową, to nie może to być uznanie nieograniczone, na co wskazywał
Sąd Najwyższy (m.in. w wyroku z 11 grudnia 2002 r., III AO 16/02; z dnia 13 maja
2010 r., III PO 1/10 (Lex nr 602062). Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji
przytoczono dane statystyczne, przedstawiające aktualną sytuację kadrową
Prokuratury Okręgowej /.../i podległych jej jednostek rejonowych, to jednak
statystyka ta, obrazująca strukturę wiekową kadry prokuratorskiej, a nawet jej staż
zawodowy, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, skoro w samej Prokuraturze
Okręgowej, w której od 8 lat skarżąca pełni obowiązki wizytatora, wakują aż 2 etaty
prokuratorskie, pomimo długotrwałego oddelegowania z jednostek rejonowych 20
orzeczników. Istotne jest bowiem to, że większość delegowanych prokuratorów
wykonuje czynności służbowe w komórkach śledczych, a nie jest związana z
działalnością organizacyjno-wizytacyjną, której zakres przedmiotowy uległ
znacznemu poszerzeniu po wejściu w życie ostatniej noweli do ustawy o
prokuraturze. Istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma także okoliczność,
że po wprowadzeniu procedury konkursowej na stanowiska prokuratorskie, w
okręgu krakowskim w większości przypadków liczba zgłoszonych kandydatur
odpowiada liczbie istniejących wakatów, co utwierdza w przekonaniu, że argument
o konieczności zapewnienia etatów dla nowych kadr prokuratorskich, na który
powołuje się Prokurator Generalny, nie jest w tym wypadku trafny.
Skarżąca zarzuciła, że Prokurator Generalny całkowicie pominął
okoliczność, że niektóre stanowiska w prokuraturze immanentnie wiążą się z
pewnymi specjalnymi cechami i wymogami, co sprawia, że rezygnacja z osób je
piastujących może – w pewnych konkretnych sytuacjach – stanowić uszczerbek dla
służby. Takim stanowiskiem jest wizytator prokuratury, który, oprócz wiedzy
prawniczej wymaganej od wszystkich prokuratorów, powinien posiadać także
znaczne doświadczenie zawodowe oraz sprawność w prowadzeniu czynności
lustracyjno – wizytacyjnych. Tymi względami, w ocenie skarżącej, kierowali się
Prokuratorzy Okręgowy i Apelacyjny, stwierdzając, że przejście skarżącej w stan
5
spoczynku w lutym 2011 r. wywołałoby ujemne skutki dla dalszej pracy Wydziału
Organizacyjnego. Prokurator Generalny nie dostrzegając tych uwarunkowań
przedłożył nad rzeczywisty interes służby, jakim jest dbałość o jakość pracy
prokuratorskiej, arbitralnie przyjętą, niedookreśloną politykę kadrową, sprowadzając
ją wyłącznie do „pokoleniowej wymiany kadr”. W ocenie skarżącej polityka kadrowa
nie może służyć abstrakcyjnej idei „pokoleniowej wymiany kadr”, ale musi stanowić
środek do celu, jakim jest efektywne działanie, rozumiane jako najbardziej wydajna
realizacja zadań do których prokuratura jest powołana. „Polityka kadrowa
opierająca się na pokoleniowej wymianie kadr prokuratorskich” w przypadku
skarżącej oznacza politykę wymiany kadr wyłącznie ze względu na wiek, co jest
„zawoalowaną” formą dyskryminacji pośredniej, zdefiniowanej w art. 2 ust. 2 pkt b
Dyrektywy nr 2000/78/WE Rady Unii Europejskiej z dnia 27 listopada 2000 r.
ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie
zatrudniania i pracy (Dz.U. UE L z dnia 2 grudnia 2000 r.). O ile bowiem samo
ustalenie granicy wieku dla przejścia w stan spoczynku nie stanowi per se
dyskryminacji, to już używanie argumentu wieku – w realiach przedmiotowej sprawy
– taką dyskryminacją jest i to także w ujęciu art. 32 ust. 2 Konstytucji RP.
Prokurator Generalny podejmując zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę
okoliczności istotnych dla pełnej oceny sprawy, a mianowicie tego, że: wydłużanie
okresu zatrudnienia jest obecnie w pełni społecznie uzasadnione i „stanowi
przedmiot troski i zabiegów Rządu RP”, a także innych państw wspólnoty
europejskiej; w każdym innym zawodzie przejście na emeryturę po osiągnięciu
odpowiedniego wieku jest prawem, a nie obowiązkiem pracownika i nie może
stanowić samodzielnej podstawy rozwiązania stosunku pracy; stan spoczynku jest
niewątpliwie przywilejem prokuratora, ale – w odróżnieniu od emerytury – łączy się
z niemożnością podejmowania jakiejkolwiek pracy, a więc może stanowić
dyskryminację tych, którzy mogą i chcą pracować oraz są przydatni dla realizacji
określonych zadań; późniejsze, niż ustawowe przejście prokuratora w stan
spoczynku stanowi niewątpliwie społeczny interes ekonomiczny, związany z
odroczeniem wypłacania wynagrodzenia przysługującego w stanie spoczynku, co w
przypadku skarżącej wyraża się kwotą oszczędności ok. 100. 000 zł.
6
Odnośnie negatywnej opinii Rady Prokuratorów, istotne wątpliwości – w
ocenie skarżącej – wzbudza też uprawnienie do wyrażania tego rodzaju opinii przez
Radę Prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym w dniu 9 września 2010 r., czyli
na niespełna 2 tygodnie przed pierwszym posiedzeniem Krajowej Rady
Prokuratury, to jest organu wyłącznie uprawnionego – na mocy przepisu art. 24 pkt
11 znowelizowanej ustawy o prokuraturze – do opiniowania wniosków prokuratorów
o przedłużenie zatrudnienia.
W ocenie skarżącej Prokurator Generalny wydając zaskarżoną decyzję nie
wyważył interesów służby i prokuratora „z poszanowaniem zasady
proporcjonalności i zasady równego traktowania" (por. wyrok Sądu Najwyższego z
dnia 13 maja 2010, III PO 1/10).
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Według ustawowo (art. 62a ust. 1 ustawy o prokuraturze w związku z art. 69
ust. 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych) ukształtowanego statusu prawnego,
prokuratorów, przechodzą oni w stan spoczynku (kończą wykonywanie służby) z
dniem ukończenia 65 roku życia.
Na tle powyższej zasadniczej regulacji statusu prokuratora ustawowe (art.
62a ust. 2 ustawy o prokuraturze) zezwolenie ma dalsze zajmowanie stanowiska
przez prokuratora, który ukończył 65 rok życia, ma charakter wyjątkowy,
Wymagana jest w tym przedmiocie zgoda Prokuratora Generalnego którą może on
podjąć w przewidzianym do tego trybie.
W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowana interpretacja przepisów
art. 62a ust. 1 i ust.2 ustawy o prokuraturze, - że jak to wyraża zaskarżona decyzja
– zachowanie przez kończącego 65 rok życia prokuratora zdolności pełnienia
obowiązków prokuratora i uzyskanie pozytywnej opinii właściwego prokuratora
przełożonego nie stwarza uprawnienia (prawa podmiotowego) do dalszego
zajmowania stanowiska; konieczną bowiem do tego przesłanką jest wyrażenie
zgody przez Prokuratora Generalnego.
Odwołująca się zwróciła jednak uwagę na pewną niestosowność
procesowania w jej sprawie polegającą na zwróceniu się przez Prokuratora
7
Generalnego o opinię do Rady Prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym,
chociaż niespełna – jak pisze skarżąca - dwa tygodnie później ukonstytuowała się
właściwa do wyrażenia opinii Krajowa Rada Prokuratury. Zarzuciła także – jak to
szerzej przedstawiono we wstępnej części niniejszego uzasadnienia – arbitralność
decyzji Prokuratora Generalnego z dyskryminującym odwołującą się,
akcentowaniem jej wieku.
Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o
prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 178, poz. 1375) Rada
Prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym realizowała obowiązki przewidziane
dla Krajowej Rady Prokuratury – do czasu jej powołania. Nie może więc być mowy
o naruszeniu prawa w procedowaniu w sprawie z udziałem Rady Prokuratorów przy
Prokuratorze Generalnym przed powołaniem Krajowej Rady Prokuratury.
Nie ma także racji odwołująca się w przedstawionym swoistym dopatrywaniu
się aspektów dyskryminacji ze względu na wiek w tym, że Prokurator Generalny
uwzględnił w swej decyzji przede wszystkim sytuację kadrową jednostek
prokuratury w zakresie Prokuratury Okręgowej pod kątem „pokoleniowej wymiany
kadr prokuratorskich”. W wypadku rozpoznawania wniosku o zezwolenie na dalsze
zajmowanie stanowiska, pomimo ustawowej zasady przechodzenia w stan
spoczynku, ustawowo w tym przedmiocie ukształtowana kompetencja Prokuratora
Generalnego odnosi się na pierwszym planie do wieku właśnie. Chodzi przecież o
zrealizowanie kompetencji Prokuratora Generalnego do „zgodzenia się” na
wyjątkowe niezastosowanie ustawowej zasady, że prokurator przechodzi w stan
spoczynku z chwilą ukończenia 65 roku życia.
Prokurator Generalny nie naruszył prawa, skoro powierzoną mu przez
ustawę kompetencję, wykorzystał z zachowaniem przewidzianego do tego trybu i
po rozpatrzeniu wszystkich przemawiających na rzecz wniosku okoliczności.
Sąd Najwyższy właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji Prokuratora
Generalnego (art. 62a ust. 3a ustawy o prokuraturze) nie przejmuje w ten sposób
kompetencji należącej wyłącznie do Prokuratora Generalnego; kontroluje jedynie
jej zgodność z prawem. Przedstawiona przez Prokuratora Generalnego zasadnicza
przesłanka jego decyzji dotycząca analizy sytuacji kadrowej i wynikającej z niej
koncepcji „pokoleniowej wymiany kadr prokuratorskich”, zasadza się właśnie na
8
kompetentnej analizie i nie wykracza poza należącą do Prokuratora Generalnego
odpowiedzialność za sprawowanie jego urzędu w szczególności kierowanie
działalnością prokuratury (art. 10 ust. 1 ustawy o prokuraturze).
Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy nie podzielił zarzutów
odwołania.