Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 7 lipca 2011 r.
III UZP 2/11
Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Jerzy
Kwaśniewski, Maciej Pacuda (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy z
odwołania Edwarda Z. przeciwko Dyrektorowi Wojskowego Biura Emerytalnego w S.
o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia wysokości zaopatrzenia emerytal-
nego przyznanego w drodze wyjątku, na skutek zagadnienia prawnego przekazane-
go postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2011 r. [...]
„Czy od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego wyliczającej wy-
sokość zaopatrzenia emerytalnego przyznanego w drodze wyjątku przez Ministra
Obrony Narodowej na podstawie art.8 ust.1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o za-
opatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (tekst jednolity w:
Dz.U. z 2004 r., Nr 8, poz.66 ) przysługuje odwołanie do sądu powszechnego ?”
p o d j ą ł uchwałę:
Od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego wyliczającej wy-
sokość zaopatrzenia emerytalnego przyznanego w drodze wyjątku przez Mini-
stra Obrony Narodowej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia
1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin
(jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.) przysługuje odwołanie do
sądu powszechnego.
U z a s a d n i e n i e
Przedstawione Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne
powstało na tle następującego stanu faktycznego. Dyrektor Wojskowego Biura Eme-
rytalnego w S. decyzją z dnia 28 sierpnia 2009 r. odmówił „wznowienia postępowa-
nia” w sprawie wysokości emerytury wojskowej należnej ubezpieczonemu Edwar-
2
dowi Z., zakończonego prawomocną decyzją z dnia 17 sierpnia 2006 r. Ubezpieczo-
ny Edward Z. wniósł odwołanie od tej decyzji, kierując je do Departamentu Spraw
Socjalnych i Rekonwersji Ministerstwa Obrony Narodowej i domagając się jej uchyle-
nia. Dyrektor wymienionego Departamentu zwrócił z kolei odwołanie organowi ren-
towemu - Dyrektorowi Wojskowego Biura Emerytalnego w S. Ten zaś przekazał je do
Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie, wnosząc
w odpowiedzi na to odwołanie o jego odrzucenie na podstawie art. 199 § 1 pkt 2
k.p.c., z uwagi na to, iż sprawa o to samo roszczenie między tymi samymi stronami
została już prawomocnie osądzona.
Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie postano-
wieniem z dnia 17 grudnia 2009 r. odrzucił odwołanie ubezpieczonego od zaskarżo-
nej decyzji, powołując się na „stan rzeczy osądzonej”, jednakże w następstwie zaża-
lenia wniesionego przez Edwarda Z. Sąd Apelacyjny w Szczecinie uchylił to posta-
nowienie, wskazując że w obecnym postępowaniu ubezpieczony kwestionuje prawi-
dłowość ustalenia wysługi przyjętej do wyliczenia świadczenia oraz wskaźnika sumy
dochodów o charakterze stałym i 1/12 nagrody rocznej. W tej sytuacji Sąd Okręgo-
wy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie rozpoznał odwołanie i wyro-
kiem z dnia 5 listopada 2010 r. oddalił je. Sąd pierwszej instancji przypomniał między
innymi, że Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia 12 kwietnia 2001 r. przyznał
ubezpieczonemu emeryturę wojskową w drodze wyjątku, poczynając od dnia 1 grud-
nia 2000 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wysokość emerytury będzie
stanowić 40% podstawy wymiaru emerytury, jaka przysługiwałaby żołnierzowi, gdyby
w dniu zwolnienia posiadał 15 lat służby wojskowej, a przy ustalaniu podstawy należy
uwzględnić uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami, zgodnie z przepisami ustawy
z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, tj. według stopnia posiadanego w
dniu zwolnienia z wojska oraz stanowiska, jakie żołnierz zajmował, będąc w służbie.
Ubezpieczonemu uwzględniono zatem uposażenie zasadnicze według stopnia star-
szego kaprala oraz według stanowiska służbowego starszego mechanika radiowego
warsztatu i magazynu sprzętu i łączności [...] Pułku Radiotechnicznego [...] Korpusu
OPK. Do ustalenia wysokości emerytury przyznanej w drodze wyjątku przyjęto stawki
uposażenia za stopień i stanowisko na dzień 31 grudnia 1982 r. Świadczenie eme-
rytalne zostało przyznane w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o
zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. Sąd Okręgowy ustalił
ponadto, iż Edward Z. wnioskiem z dnia 20 lutego 2006 r. wystąpił do organu rento-
3
wego o ponowne ustalenie wysokości emerytury wojskowej przyznanej mu w drodze
wyjątku decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 kwietnia 2001 r. Po rozpozna-
niu tego wniosku, Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w S. decyzją z dnia 17
sierpnia 2006 r. określił wysokość należnej ubezpieczonemu emerytury, wyjaśniając
przy tym, że została ona ustalona zgodnie z wymienioną decyzją Ministra Obrony
Narodowej. Sąd pierwszej instancji stwierdził także, iż odwołanie wniesione przez
ubezpieczonego od tej decyzji zostało oddalone wyrokiem Sądu Okręgowego - Sądu
Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2007 r. Z kolei
apelację wniesioną od tego wyroku oddalił Sąd Apelacyjny w Szczecinie wyrokiem z
dnia 23 października 2007 r. Sąd ten zajął wówczas stanowisko, że decyzja organu
rentowego weryfikująca decyzję wydaną przez Ministra Obrony Narodowej w trybie
art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy
zawodowych i ich rodzin zawsze może być przedmiotem zaskarżenia, zgodnie z art.
31 ust. 1 i 4 tej ustawy. Przyznanie świadczenia wyjątkowego nie jest bowiem rów-
noznaczne z wyłączeniem spod kognicji sądu innych decyzji ze sfery swobodnego
uznania.
W toku rozpoznawania apelacji wniesionej przez ubezpieczonego od wyroku
Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie z dnia 5
listopada 2010 r. Sąd Apelacyjny powziął poważne wątpliwości, które w jego ocenie
uzasadniały przedstawienie Sądowi Najwyższemu przedmiotowego zagadnienia
prawnego. Równocześnie Sąd drugiej instancji zauważył, iż problematyka obejmują-
ca zakres postawionego pytania prawnego dotychczas nie była przedmiotem rozwa-
żań Sądu Najwyższego. Tymczasem rozstrzygnięcie o apelacji Edwarda Z. i tym sa-
mym o jego skardze o wznowienie postępowania wymaga przesądzenia co do trybu
odwołania od decyzji organu rentowego w przedmiocie wysokości zaopatrzenia eme-
rytalnego przyznanego w drodze wyjątku przez Ministra Obrony Narodowej, w kon-
tekście dopuszczalności drogi sądowej. Z mocy art. 378 § 1 k.p.c. sąd odwoławczy w
granicach zaskarżenia bierze bowiem z urzędu pod uwagę nieważność postępowa-
nia. Brak dopuszczalności drogi sądowej prowadzi zaś do odrzucenia pozwu (odwo-
łania), przy czym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, zgodnie z art.
464 § 1 k.p.c., odrzucenie pozwu nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności
drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ. W takim wy-
padku sąd przekaże mu sprawę. Jeżeli jednak organ ten uprzednio uznał się za nie-
właściwy, sąd rozpozna sprawę.
4
Sąd Apelacyjny stwierdził, że Kodeks postępowania cywilnego normuje postę-
powanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego,
pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, które są spra-
wami cywilnymi w znaczeniu formalnym. Ustawowe pojęcie sprawy z zakresu ubez-
pieczeń społecznych wyjaśniają z kolei przepisy zawarte w art. 476 § 2 i 3 k.p.c. W
rozumieniu tych regulacji sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych jest sprawa, w
której wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych dotyczących między in-
nymi ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia rodzinnego, emerytur i rent, a także
sprawa wszczęta na skutek niewydania decyzji we właściwym terminie. W odniesie-
niu do decyzji dotyczących emerytur i rent Sąd pytający przyjął, że zaskarżeniu do
sądu powszechnego podlegają decyzje związane z emeryturę lub rentą, odnoszące
się do tego przedmiotu. Nie chodzi przy tym tylko o decyzje w sprawach emerytur i
rent w wąskim znaczeniu. Odwołanie wniesione od decyzji organu rentowego mają-
cej związek z emeryturami lub rentami inicjuje więc sprawę z zakresu ubezpieczeń
społecznych, cywilną w znaczeniu formalnym i podlegającą rozpoznaniu przez sąd
powszechny. Zgodnie bowiem z art. 2 § 1 k.p.c., do rozpoznania spraw cywilnych
powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów
szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Wynika z tego zasada dopuszczalności drogi
sądowej i domniemanie drogi sądowej we wszystkich sprawach cywilnych. Równo-
cześnie Sąd Apelacyjny zauważył, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecz-
nych postępowanie sądowe nie stanowi prostej kontynuacji postępowania admini-
stracyjnego, ponieważ tylko w wyjątkowych wypadkach kontrola sądowa decyzji or-
ganu rentowego jest przeprowadzana przez pryzmat przepisów Kodeksu postępo-
wania administracyjnego. Sąd pytający przywołał w tym miejscu regulacje zawarte w
art. 180 k.p.a. i art. 181 k.p.a., a także w art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października
1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz stwierdził, powołując się na pogląd
zawarty w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2010 r., II UK
336/09, iż z regulacji tych wynika, że w wymienionych w nich sprawach pierwszeń-
stwo w stosowaniu mają przepisy szczególne, natomiast przepisy Kodeksu postępo-
wania administracyjnego stosuje się wtedy, gdy określonej kwestii nie normują prze-
pisy szczególne. Sąd Apelacyjny wywiódł następnie, iż na gruncie ustawy z dnia 10
grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin zało-
żenia te są realizowane poprzez normy wynikające z art. 11 i art. 31. Dodał też, że
gdy chodzi o wymienione w art. 31 ust. 1 i 4 powołanej ustawy emerytalne organy
5
wojskowe, to z mocy § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 lutego
2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrze-
nia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin,
wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 37 ust. 1 tej
ustawy, są nimi Dyrektorzy Wojskowych Biur Emerytalnych, w odniesieniu do których
można przyjąć, iż mają oni status organów administracji państwowej. Organem wyż-
szego stopnia w stosunku do nich w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.c. i art. 157 § 1
k.p.a. jest zaś Minister Obrony Narodowej jako organ państwa, do którego zakresu
działania należy wykonywanie uprawnień naczelnego organu administracji wojskowej
i innych organów wojskowych (art. 2 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o urzę-
dzie Ministra Obrony Narodowej).
Zdaniem Sądu pytającego prezentowane dotychczas regulacje są jasne co do
dopuszczalności drogi sądowej w stosunku do nieuznaniowych decyzji organu ren-
towego wydanych w oparciu o przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnie-
rzy zawodowych i ich rodzin. Kontrowersyjne pozostaje natomiast nadal zagadnienie
kognicji sądów ubezpieczeń społecznych w sprawach dotyczących świadczeń wyjąt-
kowych, przyznawanych w ramach swobodnego uznania organów. W tym zakresie
Sąd Apelacyjny przypomniał treść art. 8 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o
zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin oraz stwierdził, że na
gruncie ustawy systemowej materię regulowaną tymi przepisami obejmuje art. 83
ust. 4, który stanowi, iż odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje od decyzji
przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania
takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu
składek na ubezpieczenia społeczne. W tych bowiem przypadkach stronie przysłu-
guje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie
sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez mini-
stra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji,
określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazując na tę regulację,
Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę na to, że w czasie obowiązywania art. 65 ustawy z
dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin
kształtowało się orzecznictwo, zgodnie z którym za dopuszczalną uznano drogę są-
dową w sprawie, w której wniesiono odwołanie od decyzji organu ZUS wstrzymującej
wypłatę renty wyjątkowej, opartej na kwestionowanym w odwołaniu ustaleniu, iż
osoba uprawniona do tej renty odzyskała zdolność do pracy, a także w sprawie zaini-
6
cjowanej odwołaniem od decyzji przyznającej świadczenie wyjątkowe w zakresie
dotyczącym wysokości tego świadczenia. W tym zakresie Sąd pytający powołał się
na postanowienia Sądu Apelacyjnego w Łodzi: z dnia 30 października 1998 r., III
AUz 76/98 (OSA 1999 nr 2, poz. 7) i z dnia 25 lutego 1999 r., III AUz 7/99 (OSA 2000
nr 4, poz. 16). Równocześnie jednak stwierdził, że podziela pogląd doktryny sformu-
łowany w Komentarzu do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych, pod redakcją K. Antonowa (Kraków 2004), iż w świetle obowiązujących
przepisów ustawy systemowej i emerytalnej co najmniej problematyczne jest do-
puszczenie możliwości wniesienia odwołania do sądu ubezpieczeń społecznych od
tzw. elementów obiektywnych decyzji, tj. nieuzależnionych od swobodnego uznania,
oraz pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego
(nie wskazując wszakże, o który wyrok chodzi), z którego wynika, że decyzje podej-
mowane przez Prezesa ZUS na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z
FUS mają charakter uznaniowy i nie jest dopuszczalna kontrola sądowa decyzji w jej
pozostałym zakresie, co do wysokości świadczenia oraz daty jego przyznania. Te
elementy decyzji pozostawione zostały swobodnemu uznaniu organu administracji,
czego dowodzi treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w którym nie
przewidziano żadnych kryteriów ustalania wysokości świadczeń przyznawanych w
drodze wyjątku, ani też nie określono terminu ich wymagalności. Kryterium takiego
nie stanowi również sformułowanie, że świadczenia przyznawane w drodze wyjątku
mogą być przyznawane w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń
przewidzianych w ustawie. Wskazanie przez ustawodawcę dopuszczalnej górnej
granicy, do jakiej świadczenie może być przyznane, nie daje więc możliwości kontroli
zgodności z prawem świadczenia przyznanego w mniejszym rozmiarze.
Podsumowując ten wątek rozważań, Sąd Apelacyjny skonstruował pogląd, iż
kontroli sądów powszechnych - sądów ubezpieczeń społecznych nie podlegają te
decyzje organów administracji publicznej właściwych w sprawach z zakresu ubezpie-
czeń społecznych, które zostały wydane w warunkach tzw. uznania administracyjne-
go (swobodnego uznania) i które - rodzajowo - zostały wyraźnie wskazane jako nie-
podlegające odwołaniu w przepisach ustaw ubezpieczeniowych. Taki zaś charakter
mają bezspornie decyzje dotyczące świadczeń przyznanych w szczególnym trybie
przez Ministra Obrony Narodowej na podstawie art. 8 ustawy o zaopatrzeniu emery-
talnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Równocześnie Sąd pytający zauważył,
że nie usuwa to jednak niepewności w stwierdzeniu, że również decyzje organu ren-
7
towego dotyczące wypłaty świadczenia wyjątkowego, np. ustalające jego wysokość
(jak w rozpoznawanej sprawie), decyzje o przeliczeniu lub waloryzacji, objęte są dys-
pozycją normy art. 8 i w związku z tym pozostają poza kognicją sądów powszech-
nych. Sąd pytający stwierdził przy tym, iż skłania się ku poglądowi, że dopuszczony
przez prawo wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco w tym znaczeniu, iż
przyznane przez Ministra Obrony Narodowej zaopatrzenie emerytalne w określonej
wysokości nie jest równoznaczne z prawem do emerytury wojskowej. Zgodnie bo-
wiem z art. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich
rodzin, w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują, na zasadach określonych
w ustawie, świadczenia pieniężne, takie jak: emerytura wojskowa, wojskowa renta
inwalidzka, wojskowa renta rodzinna, dodatki do emerytury lub renty, zasiłek pogrze-
bowy oraz inne świadczenia i uprawnienia, takie jak świadczenia lecznicze, świad-
czenia socjalne, prawo do umieszczenia w domu emeryta wojskowego. Wskazane
wyliczenie ma przy tym wyraźnie charakter zamknięty i jako takie winno służyć wy-
kładni art. 31 ust. 4 ustawy, który kształtuje tryb odwoławczy od decyzji organu ren-
towego związanych z przedmiotem, o którym mowa w art. 2 ustawy. Tymczasem art.
8 tej ustawy stanowi o możliwości przyznania w trybie wyjątkowym przez Ministra
Obrony Narodowej świadczenia w postaci zaopatrzenia emerytalnego. Wszystko to
zdaje się przesądzać o braku tożsamości świadczeń określonych w art. 2 i art. 8
ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy, a ściślej zaopatrzenie emerytalne
przyznane na podstawie art. 8 ustawy jest świadczeniem przyznanym w szczegól-
nym trybie - w drodze indywidualnej decyzji Ministra Obrony Narodowej i nie ma
znaku równości pomiędzy nim a świadczeniem emerytalnym nabytym na podstawie
art. 12 tejże ustawy, nawet gdyby zostało przyznane w pełnej wysokości. Wprawdzie
art. 8 jest zamieszczony w ustawie z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emery-
talnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin, ale dotyczy świadczenia, które jest przy-
znawane na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Dlatego też nie
można tego świadczenia o charakterze wyjątkowym traktować jak świadczenia przy-
znanego na podstawie przepisów ustawy. Przyznanie zaopatrzenia emerytalnego
przez Ministra Obrony Narodowej w drodze wyjątku na podstawie art. 8 pozostawio-
ne bowiem zostało swobodnej gestii Ministra i nie może być traktowane jak świad-
czenie odpowiadające warunkom ustawy. Z treści powołanego przepisu można wy-
prowadzić założenie, iż tak przyznanie prawa, jak i jego wysokość indywidualnie
określona w decyzji pozostają w swobodnej gestii Ministra. W konsekwencji, jak
8
każdy dopuszczany przez prawo wyjątek, zasady wypłaty tego świadczenia, w tym
jego wysokość, nie powinny być poddane interpretacji rozszerzającej naruszającej
prawo, a także swobodną w tej mierze decyzję podmiotu przyznającego świadczenie.
Wydanie przez organ rentowy - Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego, na pole-
cenie Ministra Obrony Narodowej - decyzji o charakterze wykonawczym (wyliczenio-
wym) również nie powinno powodować zmiany uznaniowego charakteru decyzji Mi-
nistra, tak co do przyznanego prawa, jak i jego wysokości. Dlatego, tak jak przy wy-
kładni treści art. 476 § 2 pkt 2 k.p.c., określenie spraw o emerytury i renty trzeba wią-
zać z decyzjami mającymi związek z emeryturami i rentami, odnoszącymi się do tego
przedmiotu, tak też w odniesieniu do regulacji art. 8 ust. 2a ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin z brakiem zaskarżalności decyzji
przyznającej świadczenie wiązać wypada wszystkie jej elementy.
Sąd Apelacyjny podkreślił także, iż w sprawie, w której wniesiono odwołanie
od decyzji organu rentowego, przedmiot sporu nie może wykraczać poza treść tej
decyzji, albowiem wyznacza ona zakres i przedmiot rozpoznania sądowego. W po-
stępowaniu odwoławczym sąd nie rozstrzyga zatem o zasadności wniosku, lecz o
prawidłowości zaskarżonej decyzji. Postępowanie sądowe ma zaś charakter odwo-
ławczy, sprawdzający i weryfikujący. Z tych względów w sprawie, w której organ
rentowy nie ma uprawnienia do weryfikacji uznaniowej decyzji Ministra Obrony Naro-
dowej i sam wydaje jedynie decyzję wyliczeniową, tym bardziej wątpliwa jest dopusz-
czalność kontroli sądowej. W opozycji do tego stanowiska stoi jednak brak regulacji
ustawowych, które wyraźnie wykluczałyby tryb odwołania do sądu powszechnego od
decyzji organów rentowych mających jedynie wykonawczy charakter w stosunku do
uznaniowych decyzji o przyznaniu świadczenia wyjątkowego wydanych przez organ
wyższego stopnia (tu: Ministra Obrony Narodowej). Jakkolwiek art. 8 ustawy o za-
opatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin stanowi o przyznaniu za-
opatrzenia emerytalnego i braku możliwości odwołania się od decyzji przyznającej
świadczenie oraz decyzji odmawiającej przyznania świadczenia, to nie ma w nim
mowy o decyzjach organu rentowego, choćby tylko wyliczających wysokość przy-
znanego świadczenia (de facto wykonawczych). W tym miejscu Sąd pytający przy-
pomniał stanowisko Sądu Apelacyjnego w Szczecinie sformułowane w wyroku z dnia
23 października 2007 r., III AUa 489/07, zgodnie z którym oczywiste jest, iż katalog
wyjątków od prawa ubezpieczonego (obywatela) do sądu nie może być poszerzany
inaczej, jak tylko poprzez ustawę. Niedopuszczalna jest więc wykładnia przepisów
9
ograniczających prawo do sądu, która doprowadziłaby do rozszerzenia sfery spraw
niepodlegających sądowej kontroli. Mogłoby to bowiem oznaczać niezgodność nie
tylko z wyjątkowym charakterem art. 83 ust. 4 ustawy systemowej, art. 8 ust. 2a
ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin, ale też z art.
45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka
i podstawowych wolności. Dlatego też decyzja organu rentowego weryfikująca decy-
zję wydaną przez Ministra Obrony Narodowej w trybie art. 8 ust. 1 ustawy o zaopa-
trzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin zawsze może być przedmio-
tem zaskarżenia zgodnie z art. 31 ust. 1 i 4 tej ustawy. Przyznanie świadczenia wy-
jątkowego nie jest bowiem równoznaczne z wyłączeniem spod kognicji sądu innych
decyzji wydanych w danej sprawie, jeżeli wyraźny przepis ustawowy nie zalicza tych
decyzji do sfery swobodnego uznania. Sąd pytający zauważył z kolei, iż w tym
aspekcie właściwa może okazać się wykładnia, zgodnie z którą przepis art. 8 ustawy
o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin jest przepisem
szczególnym wobec art. 31 tej ustawy, jednak wyłącznie w zakresie decyzji Ministra
Obrony Narodowej wydanej w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania
prawa do zaopatrzenia emerytalnego. Wszelkie zaś decyzje organu rentowego, któ-
rych przedmiotem jest wysokość świadczeń z tego tytułu, podlegają zgodnie z art. 31
ust. 4 zaskarżeniu do właściwego sądu, według zasad określonych w Kodeksie po-
stępowania cywilnego. Uznając taką wykładnię za wątpliwą, Sąd Apelacyjny stwier-
dził jednak, że opowiada się za poglądem o niemożności utożsamiania świadczeń z
zaopatrzenia emerytalnego wymienionych w art. 2 i prawa do zaopatrzenia emerytal-
nego przyznanego w drodze wyjątku na podstawie art. 8.
Na koniec Sąd pytający podkreślił, że dopuszczalność drogi sądowej zależy
od dwóch elementów - istnienia sprawy cywilnej w znaczeniu materialnym lub for-
malnym oraz braku przepisu szczególnego, który wyłączałby sprawę cywilną spod
jurysdykcji sądów i przekazywałby ją do właściwości innych organów. Według kryte-
rium materialnoprawnego sprawami cywilnymi są zaś te sprawy, w których stosunki
prawne stron układają się na zasadzie równorzędności podmiotów i ekwiwalentności
świadczeń. Według kryterium formalnego sprawami cywilnymi są z kolei te sprawy,
które nie ze swej istoty, ale z woli ustawodawcy zostały poddane właściwości sądów
powszechnych i Sądu Najwyższego. Dlatego, w ocenie Sądu Apelacyjnego niezbęd-
ne jest rozstrzygnięcie, czy sprawa wywołana odwołaniem od decyzji Dyrektora Woj-
skowego Biura Emerytalnego w przedmiocie wysokości zaopatrzenia emerytalnego
10
przyznanego ubezpieczonemu mocą decyzji Ministra Obrony Narodowej jest sprawą
cywilną w znaczeniu formalnym, a zatem czy z obowiązujących w tej mierze przepi-
sów można odczytać normę, która nadawałaby jej taki przymiot.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym
żołnierzy zawodowych i ich rodzin (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze
zm.), żołnierzom zwolnionym z zawodowej służby wojskowej przysługuje z budżetu
państwa, na zasadach określonych w tej ustawie, zaopatrzenie emerytalne z tytułu
wysługi lat lub w razie całkowitej niezdolności do służby, a członkom ich rodzin - w
razie śmierci żywiciela. W myśl art. 31 ust. 1 powołanej ustawy prawo do zaopatrze-
nia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia
ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny, którym jest - jak wynika z § 2
ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 lutego 2004 r. w sprawie
trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego
żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz.U. Nr 67, poz.
618 ze zm.) - Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego. Z kolei, zgodnie z art. 31
ust. 4 ustawy od decyzji, o której mowa w art. 31 ust. 1, przysługuje zainteresowa-
nemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Ko-
deksu postępowania cywilnego, którym bez wątpienia, stosownie do art. 2 § 1 k.p.c.
w związku z art. 1 k.p.c., jest sąd powszechny - sąd pracy i ubezpieczeń społecz-
nych. Na podstawie art. 8 ust. 1 omawianej ustawy żołnierzom oraz członkom rodzin
pozostałym po zmarłych żołnierzach, jeżeli osoby te wskutek szczególnych okolicz-
ności nie nabyły prawa do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w ustawie,
Minister Obrony Narodowej może natomiast przyznać, w drodze wyjątku, zaopatrze-
nie emerytalne w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewi-
dzianych w ustawie. W myśl art. 8 ust. 2a ustawy, od decyzji przyznającej świadcze-
nie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia,
w przeciwieństwie do decyzji wydanej przez wojskowy organ emerytalny na podsta-
wie art. 31 ust. 1, odwołanie nie przysługuje. Osoba ubiegająca się o świadczenie w
drodze wyjątku, niezadowolona z decyzji, nie może zatem wnieść odwołania od takiej
decyzji na zasadach określonych w art. 31 ust. 4, może wszakże zwrócić się do Mini-
stra Obrony Narodowej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podstawę
11
prawną do takich działań stanowi art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 ustawy o za-
opatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. Od decyzji Ministra wy-
danej po ponownym rozpatrzeniu sprawy wymienionej osobie służy z kolei skarga do
sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami admi-
nistracyjnymi), a przedmiotem badania tego sądu jest ocena, czy na podstawie prze-
pisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ wydający
ją nie przekroczył przy jej wydaniu granic uznania administracyjnego, czy uzasadnił
rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami i czy w
sposób prawidłowy dostosował się do wymogów procedury administracyjnej (por.: A.
Kisielewicz: Emerytury i renty przyznawane w trybie szczególnym, Prawo Pracy
2001, nr 9, s. 5-6 oraz P. Szustakiewicz: Świadczenia wyjątkowe z zakresu ubezpie-
czeń społecznych, Radca Prawny 2007, nr 3, s. 62-63 oraz wyrok WSA w Warszawie
z dnia 17 kwietnia 2007 r., II SA/Wa 36/07, LEX nr 338267).
Przedstawione wyżej regulacje odmiennie określają zatem zarówno zasady
(tryb) przyznawania świadczeń w ramach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy, jak i
tryb odwoławczy od decyzji wydanych w tym przedmiocie. Podstawowym kryterium
różnicującym jest tu źródło uprawnień, tzn. to czy uprawnienie stanowi konsekwencję
spełnienia określonych w ustawie warunków nabycia prawa do świadczeń, czy też
zostaje ono przyznane w drodze wyjątku wobec niespełnienia (wskutek szczególnych
okoliczności) warunków ustawowych. Ponadto, o ile w ramach postępowania uregu-
lowanego w art. 31 ust. 1 ustawy przedmiotem odwołania od decyzji wydanej w tym
trybie może być zarówno prawo do świadczenia, jak i jego wysokość (art. 31 ust. 4),
to w odniesieniu do postępowania, o którym mowa w art. 8 ust. 1, od decyzji przy-
znającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania
takiego świadczenia odwołanie nie przysługuje (art. 8 ust. 2a). Kolejnym kryterium
różnicującym obie omawiane instytucje jest również organ wydający decyzję w
przedmiocie zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy na podstawie art. 31 ust. 1 i w
oparciu o art. 8 ust.1, którym w pierwszym przypadku będzie wojskowy organ eme-
rytalny, czyli Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego, w drugim zaś - Minister
Obrony Narodowej.
W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy jest bezsporne, że ubezpieczony
pobiera świadczenie w postaci emerytury wojskowej przyznane mu w drodze wyjątku
decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 kwietnia 2001 r. Nie budzi również
wątpliwości fakt, iż w decyzji tej Minister Obrony Narodowej ściśle określił kryteria
12
ustalenia wysokości przyznanego ubezpieczonemu świadczenia. Ostateczne ustale-
nie tej wysokości nastąpiło jednakże decyzją Dyrektora Wojskowego Biura Emerytal-
nego w S. wykonującą decyzję Ministra z dnia 12 kwietnia 2001 r. Obecnie toczące
się postępowanie zostało z kolei zainicjowane odwołaniem wniesionym od decyzji
Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w S. z dnia 14 sierpnia 2009 r. odma-
wiającej „wznowienia postępowania” w sprawie wysokości należnego ubezpieczo-
nemu świadczenia, zakończonego prawomocną decyzją z dnia 17 sierpnia 2006 r.,
faktycznie będącej zresztą decyzją odmawiającą ponownego ustalenia wysokości
świadczenia, wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o
zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. Na tle przedstawio-
nych wyżej regulacji kluczowa dla rozstrzygnięcia przedstawionego przez Sąd pyta-
jący zagadnienia prawnego jest więc ocena charakteru prawnego wspomnianej de-
cyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w S. z dnia 14 sierpnia 2009 r.
Nawiązując do wcześniejszych stwierdzeń, wstępnie należy zauważyć, że już
sam fakt wydania owej decyzji nie przez Ministra Obrony Narodowej, lecz przez Dy-
rektora Wojskowego Biura Emerytalnego (wojskowy organ emerytalny), a także jej
przedmiot, którym nie było prawo do zaopatrzenia emerytalnego (bądź odmowa
przyznania tego prawa), ale wyłącznie wysokość przyznanego ubezpieczonemu i
pobieranego przez niego świadczenia, wskazuje na to, iż w zakresie odwołania od tej
decyzji winien znaleźć zastosowanie art. 31 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytal-
nym żołnierzy zawodowych, przewidujący wszak drogę sądową przed sądem po-
wszechnym, w konsekwencji zaś wskazujący na jej dopuszczalność. Wypada bo-
wiem podkreślić, że ustawodawca zastrzegł administracyjną kontrolę decyzji wyłącz-
nie w odniesieniu do tych decyzji wydanych w przedmiocie zaopatrzenia emerytalne-
go żołnierzy zawodowych, które są wydawane w ramach swobodnego uznania Mini-
stra Obrony Narodowej. Zgodnie z art. 8 ust. 2a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
żołnierzy zawodowych i ich rodzin takimi decyzjami są zaś jedynie decyzje przyzna-
jące świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzje odmawiające przyznania takiego
świadczenia. W doktrynie przeważa natomiast pogląd, iż kontrolą administracyjną nie
są objęte decyzje, które ustalają prawo do zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy za-
wodowych i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia na podsta-
wie ścisłych, z góry ustalonych przesłanek (warunków) wynikających z przepisów
odnoszących się do tej materii, bądź z innych aktów regulujących daną kwestię, a co
za tym idzie nie mają charakteru decyzji uznaniowych, ale sytuują się w kategorii de-
13
cyzji jedynie ustalających prawo do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego typu
roszczeniowego (na temat tego podziału por. szerzej A. Kisielewicz: Świadczenia z
ubezpieczenia społecznego przyznane w drodze wyjątku, PUSiG 2001 nr 8, s. 11-
12). Odnosząc ten pogląd do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy nie można
natomiast pominąć, że decyzja Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego jedynie
wykonuje decyzję Ministra Obrony Narodowej przyznającą prawo do emerytury woj-
skowej w drodze wyjątku (i mającą przez to charakter konstytutywny), w której Mini-
ster nie podał konkretnej wysokości przyznanego świadczenia, choć równocześnie,
stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy, ściśle określił sposób i kryteria jej ustalenia. Decy-
zja Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego wykonująca tę decyzję, poprzez
ustalenie konkretnej kwoty świadczenia, nie jest więc decyzją uznaniową, lecz decy-
zją wydaną w oparciu o z góry ustalone przesłanki, której zgodność z tymi przesłan-
kami poddaje się kontroli. O uznaniowym (a przez to niepodlegającym kontroli są-
dowej) charakterze można bowiem mówić wyłącznie w odniesieniu do tej części pro-
cesu decyzyjnego, który dotyczy określenia sposobu i kryteriów ustalania wysokości
świadczenia emerytalnego przyznanego w drodze wyjątku i jest zawarty w decyzji
Ministra, natomiast proces obliczenia (przy zastosowaniu określonego wcześniej
sposobu i kryteriów) konkretnej (podanej kwotowo) wysokości świadczenia przepro-
wadzony w decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego nie mieści się już w
zakresie objętym uznaniem administracyjnym. Inaczej rzecz ujmując, nie ma uzna-
niowego charakteru procedura konkretnego wyliczenia świadczenia zrealizowana
przez Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego, który był obowiązany zastosować
się do ścisłych wskazań dotyczących tego wyliczenia określonych w konstytutywnej
decyzji Ministra, będącej aktem kreującym rozpatrywany stosunek prawny (na temat
pojęcia decyzji konstytutywnej por. szerzej M. Kamiński: Teoretyczne problemy po-
działu decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich
skuteczności temporalnej, Przegląd Prawa Publicznego 2008 nr 5, s. 47 i nast., a
także wyroki WSA w Warszawie: z dnia 23 kwietnia 2001 r., II SA 227/00, LEX nr
53782 i z dnia 7 lutego 2008 r., II SA/Wa 107/08, LEX nr 492280). Przywołaną przez
Sąd Apelacyjny tezę wyroku NSA z dnia 4 lipca 2001 r., II SA 387/01 (LEX nr
550033), zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny nie jest upoważniony do we-
ryfikowania decyzji Prezesa ZUS przyznających świadczenie w drodze wyjątku wy-
danych na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w zakresie wyso-
kości świadczenia, należy odnieść natomiast tylko do tej „uznaniowej” części ustale-
14
nia wysokości świadczenia, a nie do etapu wykonania tej decyzji. Decyzja wykonują-
ca (wykonawcza) decyzję uznaniową jako decyzja deklaratoryjna poddaje się bo-
wiem w pełni kontroli sądu w odniesieniu do prawidłowości określenia w niej wysoko-
ści przyznanego świadczenia, skoro organ ją wydający jest obowiązany zastosować
z góry określone podstawy wyliczenia świadczenia. Mechanizm ten w istocie nie
różni się zatem od mechanizmu wyliczenia świadczenia emerytalnego należnego
stronie z mocy ustawy. Stąd poddanie go kontroli sądowej, tak jak poddane jest kon-
troli sądowej wyliczenie „zwykłej” emerytury, nie powinno budzić sprzeciwu.
Przedstawiony wyżej pogląd o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem
powszechnym w sprawach zainicjowanych odwołaniem od decyzji organu rentowego
(w warunkach analizowanej sprawy wojskowego organu emerytalnego), których
przedmiotem nie jest przyznanie lub odmowa przyznania prawa do świadczenia w
drodze wyjątku, zyskuje potwierdzenie również w dotychczasowych, utrwalonych już,
wypowiedziach judykatury, których przykładami mogą być z całą pewnością oba wy-
mienione przez Sąd pytający orzeczenia Sądu Apelacyjnego w Łodzi. W pierwszym z
nich z dnia 30 października 1998 r., III AUa 76/98 (OSA 1999 nr 2, poz. 7) uznano
bowiem, iż dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie, w której wniesiono odwołanie
od decyzji organu rentowego wstrzymującej wypłatę renty przyznanej w drodze wy-
jątku, na podstawie art. 65 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emery-
talnym pracowników i ich rodzin, opartej na kwestionowanym w odwołaniu ustaleniu,
iż osoba uprawniona do tej renty odzyskała zdolność do pracy. W drugim z kolei, z
dnia 25 lutego 1999 r., III AUz 7/99 (OSA 2000 nr 4, poz. 16), Sąd Apelacyjny w Ło-
dzi przyjął, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którą przyznano ubezpie-
czonemu świadczenie emerytalne w drodze wyjątku, w trybie art. 65 ustawy z dnia
14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, w wysoko-
ści ustawowej, podlega kontroli sądowej w zakresie ustalającym wysokość świad-
czenia. W tej bowiem części decyzja nie jest uzależniona od swobodnego uznania, a
zatem nie jest wyłączona spod kompetencji Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubez-
pieczeń Społecznych. Wypada dodać, że przedstawione poglądy wpisują się w
ukształtowane orzecznictwo Sądu Najwyższego, zapoczątkowane uchwałą składu
siedmiu sędziów z dnia 26 października 1967 r., III UZP 5/67 (OSNCP 1968 nr 5,
poz. 80), w której wyrażono tezę, iż pozostawienie przyznania renty o charakterze
szczególnym swobodnemu uznaniu organu nie jest równoznaczne z wyłączeniem
spod kompetencji sądu pracy i ubezpieczeń społecznych kontroli decyzji dotyczących
15
wypłaty tej renty, np. wstrzymania jej wypłaty. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Naj-
wyższy podkreślił, że „swobodne uznanie organu rentowego - jako kryterium wyłą-
czenia sporu spod właściwości sądów ubezpieczeń społecznych - odnosi się do cha-
rakteru konkretnej decyzji organu rentowego, a nie do charakteru renty, na tle której
decyzja została wydana”. Wprawdzie cytowana uchwała została wydana w odniesie-
niu do innego stanu prawnego, w którym organem uprawnionym do przyznania renty
(osobom szczególnie zasłużonym dla Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej) był Prezes
Rady Ministrów, jednakże sformułowane w niej stanowisko zachowało aktualność w
zakresie, w jakim odnosi się do kognicji sądów pracy i ubezpieczeń społecznych.
Potwierdzał je zresztą Sąd Najwyższy w swoich późniejszych orzeczeniach. W uza-
sadnieniu wyroku z dnia 4 maja 1995 r., II UR 4/95 (OSNAPiUS 1995 nr 18, poz.
233) wyjaśnił bowiem, iż ukształtowany w praktyce sądowej pogląd, że kontroli są-
dów pracy i ubezpieczeń społecznych, stosownie do art. 476 § 2 pkt 1 k.p.c., podle-
gają również decyzje w sprawach świadczeń przyznanych w drodze wyjątku, dotyczy
tych sytuacji, „w których zostały wydane w danej sprawie inne decyzje, jeżeli wyraźny
przepis ustawowy nie zalicza ich również do sfery swobodnego uznania. Taką sytua-
cję stwarza np. wstrzymanie wypłaty renty inwalidzkiej przyznanej w drodze swobod-
nego uznania, z powodu stwierdzenia w wyniku badania kontrolnego ustąpienia in-
walidztwa, czy zawieszenie wypłaty świadczenia wobec wysokości uzyskiwanych
zarobków, a także decyzja o waloryzacji świadczenia. Takie bowiem decyzje, rów-
nież wobec osób pobierających świadczenia przyznane w ramach swobodnego
uznania, są wydawane przez organy rentowe, na podstawie stosownych norm praw-
nych”. Sąd Najwyższy w cytowanym orzeczeniu podkreślił także, iż żaden akt nor-
matywny nie nadał oddziałom Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uprawnień do wy-
dawania decyzji, zarówno przyznającej świadczenie w drodze wyjątku, jak i odma-
wiającej jego przyznania, a więc w drodze wyłączającej kontrolę sądową; jest to wy-
łączna kompetencja Prezesa tego Zakładu. Decyzje organu rentowego (oddziału
Zakładu) w przedmiocie dotyczącym zmian w prawie do takich świadczeń, w tym
także decyzje o ich wstrzymaniu, podlegają (zatem) kontroli sądowej na podstawie
art. 476 § 2 pkt 1 k.p.c. W wyroku z dnia 18 października 2004 r., I UK 123/04 (OSNP
2004 nr 10, poz. 148, z aprobującą glosą K. Antonowa, OSP 2005 nr 11, poz. 136),
Sąd Najwyższy przyjął z kolei, że decyzja oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecz-
nych dotycząca zmian w prawie do świadczeń przyznanych w drodze wyjątku, na
podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z
16
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w tym decyzja o ustaniu prawa do nich
(wstrzymaniu wypłaty), jest decyzją, od której przysługuje odwołanie do sądu ubez-
pieczeń społecznych. Istotny dla rozstrzygnięcia sformułowanego w niniejszej spra-
wie zagadnienia prawnego jest również pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w
wyroku z dnia 18 stycznia 2010 r., II UK 168/09 (LEX nr 583810), zgodnie z którym
„art. 83 ustawy z 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w ust. 4 wyłącza spod
kontroli sądowej jedynie decyzje przyznające świadczenie w drodze wyjątku, odma-
wiające przyznania takiego świadczenia oraz wydane w sprawach o umorzenie na-
leżności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Wyliczenie to, uzasadnione
różnymi względami, jest enumeratywne. Katalog wyjątków od prawa ubezpieczonego
(obywatela) do sądu nie może być poszerzany inaczej, jak tylko przez ustawę.
Niedopuszczalna jest więc taka wykładnia przepisów ograniczających prawo do
sądu, która prowadziłaby do rozszerzenia sfery spraw niepodlegających sądowej
kontroli. Pozostawałaby ona w niezgodzie nie tylko z wyjątkowym charakterem art.
83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ale też z art. 45 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawo-
wych wolności”. Wypada dodać, iż podobne motywy stanowiły przesłankę wydania
postanowienia z dnia 27 marca 2002 r., III RN 9/01 (OSNAPiUS 2002 nr 18, poz.
425), w którym Sąd Najwyższy uznał, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest wła-
ściwy do rozpoznania skargi wniesionej w związku z niewydaniem przez organ ren-
towy decyzji w sprawie świadczeń przyznanych w drodze wyjątku. Na koniec tego
wątku rozważań należy także podkreślić, iż domniemanie właściwości sądów po-
wszechnych we wszystkich sprawach sądowych, za wyjątkiem tych, które zostały w
ustawie wyraźnie zastrzeżone do właściwości sądów administracyjnych, wynika
wprost z art. 45 ust. 1, art. 177 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z
art. 1 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych.
Zdaniem Sądu Najwyższego, przedstawionej wyżej argumentacji w żadnym
razie nie może podważyć stanowisko Sądu Apelacyjnego, zgodnie z którym prze-
szkodą dla przyjęcia w analizowanej sprawie dopuszczalności drogi sądowej przed
sądem powszechnym jest wykładnia art. 2 w powiązaniu z art. 8 ustawy z dnia 10
grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. For-
mułując to stanowisko, Sąd pytający podkreślił, że wyliczenie świadczeń zawarte w
art. 2 powołanej ustawy „ma charakter zamknięty i jako takie winno służyć wykładni
art. 31 ust. 4 tej ustawy. Wskazana regulacja kształtuje więc tryb odwoławczy od de-
17
cyzji organu rentowego związanych z przedmiotem, o którym mowa w art. 2. Tym-
czasem art. 8 ustawy zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin
stanowi o możliwości przyznania przez Ministra Obrony Narodowej w trybie wyjątko-
wym świadczenia w postaci zaopatrzenia emerytalnego”. W opinii Sądu Apelacyjne-
go „wszystko to zdaje się przesądzać o braku tożsamości świadczeń określonych w
art. 2 i art. 8 ustawy, a ściślej zaopatrzenie emerytalne przyznane na podstawie art. 8
jest świadczeniem przyznanym w szczególnym trybie - w drodze indywidualnej decy-
zji Ministra Obrony Narodowej i nie ma znaku równości pomiędzy nim a świadcze-
niem emerytalnym nabytym na podstawie art. 12 tejże ustawy, nawet gdyby przyzna-
ne zostało w pełnej wysokości”. Zdaniem Sądu Najwyższego, przy formułowaniu opi-
sanego poglądu umknął jednakże Sądowi Apelacyjnemu fakt, iż z zestawienia treści
art. 31 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodo-
wych i ich rodzin wyraźnie wynika, że w obu tych przepisach ustawodawca posłużył
się bardzo podobną konstrukcją. W pierwszym z nich użył bowiem sformułowania:
„prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu
tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny”, w drugim
zaś: „Minister Obrony Narodowej może przyznać, w drodze wyjątku, zaopatrzenie
emerytalne w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzia-
nych w ustawie”. Nie jest zatem prawdziwe twierdzenie o braku tożsamości świad-
czeń z zaopatrzenia emerytalnego, o których mowa w art. 2 ustawy i „świadczeń w
postaci zaopatrzenia emerytalnego” przyznawanych w drodze wyjątku przez Ministra
Obrony Narodowej. Przeciwnie, wykładnia gramatyczna art. 31 ust. 1 i art. 8 ust. 1
ustawy przemawia za przyjęciem, że w obu przypadkach chodzi o te same świad-
czenia, z tą tylko różnicą, że o ile prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość
świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia w rozumieniu art. 31 ust. 1 ustawy
muszą być oparte na ustawowych warunkach ich przyznawania określonych treścią
art. 12 i następnych ustawy, to zaopatrzenie emerytalne, o którym mowa w art. 8 ust.
1, może być przyznane bez spełnienia tych warunków (co należy do jego istoty), a
jedynym ograniczeniem jest to, że jego wysokość nie może przekraczać odpowied-
nich świadczeń przewidzianych w ustawie. To ostatnie sformułowanie stanowi
zresztą dodatkowe potwierdzenie przedstawionej wyżej wykładni art. 8 ust. 1, skoro
wprost odwołuje się ono do „odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie”. Za
takim sposobem rozumienia obu omawianych przepisów przemawia także ich wy-
kładnia systemowa. Jeśli bowiem każdy z tych przepisów posługuje się pojęciem:
18
„prawo do zaopatrzenia emerytalnego” bądź „zaopatrzenie emerytalne”, to sposób
rozumienia tego pojęcia może zostać wypełniony jedynie treścią art. 2, który w ust. 1
wymienia świadczenia pieniężne przysługujące „w ramach zaopatrzenia emerytal-
nego”, a w ust. 2 - inne świadczenia i uprawnienia przysługujące w ramach tego zao-
patrzenia. Stosując systemową wykładnię pojęć użytych w art. 31 ust. 1 i art. 8 ust. 1
należy również zauważyć, że przeciwko ich interpretacji zaprezentowanej przez Sąd
pytający dodatkowo przemawia treść art. 8 ust. 2a omawianej ustawy, w którym
także używa się wszak pojęcia „świadczenie w drodze wyjątku”, a nie abstrakcyjnego
pojęcia „zaopatrzenie emerytalne”. Zaopatrzenie emerytalne, o którym mowa w art. 8
ust. 1, ma zatem postać świadczenia. W stanie faktycznym analizowanej sprawy
chodzi zresztą o konkretne świadczenie pieniężne z zaopatrzenia emerytalnego -
emeryturę wojskową, które jest przecież wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy
o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin, a nie o jakieś bliżej
nieokreślone „zaopatrzenie emerytalne”.
Kierując się przedstawionymi argumentami, Sąd Najwyższy podjął uchwałę,
jak w sentencji.
========================================