Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II UK 336/09
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 27 kwietnia 2010 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Romualda Spyt (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Zbigniew Hajn
SSN Zbigniew Myszka
w sprawie z wniosku Spółdzielni Handlowo - Usługowo - Produkcyjnej "S." w S.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych
o restrukturyzację,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 27 kwietnia 2010 r.,
skargi kasacyjnej wnioskodawcy od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 7 maja 2009 r.,
oddala skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
Sąd Okręgowy - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w O. wyrokiem z
dnia 30 grudnia 2008 r. oddalił odwołanie Spółdzielni Handlowo-Usługowo-
Produkcyjnej „S." od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 sierpnia
2
2005 r. podtrzymującej decyzję z dnia 30 kwietnia 2004 r. o zakończeniu
postępowania restrukturyzacyjnego wobec Spółdzielni przez jego umorzenie.
W toku postępowania Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia 1
sierpnia 2005 r. odwołuje się do decyzji z 30 kwietnia 2004 r., która została
uchylona przez Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2005 r. Z tego powodu
zarządzono w dniu 6 lutego 2006 r. zwrot sprawy organowi rentowemu na
podstawie art. 467 § 4 k.p.c., a w wykonaniu tego zarządzenia wydano kolejną
decyzję z dnia 8 maja 2006 r., w której organ rentowy uchylił decyzję z dnia 1
sierpnia 2005 r., a w kolejnej decyzji wydanej także w dniu 8 maja 2006 r.,
stwierdził umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego na podstawie przepisów
ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności
publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz.U. Nr 155, poz.1287 ze zm.) –
powoływanej dalej jako ustawa restrukturyzacyjna. Od powyższych decyzji
odwołania wniosła Spółdzielnia „S". Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia 19 maja
2006 r. podjął postępowanie w sprawie z odwołania od decyzji Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 sierpnia 2005 r., a następnie postanowieniem z
3 sierpnia 2006 r. zawiesił je do chwili zakończenia postępowania z odwołań od
decyzji z dnia 8 maja 2006 r.
Odwołania Spółdzielni „S." od obu decyzji z dnia 8 maja 2006 r. zostały
oddalone wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 16 października 2007 r. Na skutek
apelacji Spółdzielni „S." Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2008 r. uchylił
zaskarżony wyrok i poprzedzające go obie decyzje. Z tych względów Sąd
Okręgowy zobowiązał organ rentowy do wskazania, czy po uchyleniu decyzji z dnia
1 sierpnia 2005 r. przez decyzję z dnia 8 maja 2006 r. i wobec treści wyroku Sądu
Apelacyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r. wydał już kolejną decyzję dotyczącą
postępowania restrukturyzacyjnego wobec Spółdzielni „S.", a jeśli tak, to jakiej
treści. W odpowiedzi organ rentowy w piśmie z dnia 30 lipca 2008 r. wskazał, że w
dniu 25 lipca 2008 r. wydał postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki w
decyzji z dnia 1 sierpnia 2005 r. w ten sposób, że w sentencji decyzji słowa
„podtrzymuje swoją decyzję z dnia 30 kwietnia 2004 r. o zakończeniu postępowania
restrukturyzacyjnego wobec Spółdzielni Handlowo-Usługowo-Produkcyjnej „S."
poprzez jego umorzenie" zastępuje słowami „umarza postępowanie
3
restrukturyzacyjne wobec Spółdzielni Handlowo-Usługowo-Produkcyjnej „S." ", a w
uzasadnieniu decyzji na stronie 2 w wersecie 10-11 od góry słowa „decyzja z dnia
30 kwietnia 2004 r. o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego wobec SHUP
„S." była zasadna" zastępuje słowami „rozstrzygnięcie decyzji z dnia 30 kwietnia
2004 r. o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego wobec SHUP „,S." było
zasadne".
Sąd Okręgowy podzielił stanowisko organu rentowego zawarte w piśmie z
dnia 9 grudnia 2008 r., że tak dokonane sprostowanie decyzji z dnia 1 sierpnia
2005 r. było prawidłowe. Stwierdził, że zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a. sprostowaniu
podlegają błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych
decyzjach i uznał, że powołanie się na uchyloną decyzję, w sytuacji, gdy fakt jej
uchylenia był znany organowi rentowemu, może być uznane za oczywistą omyłkę
pisarską, sprostowanie tej omyłki nie prowadzi do merytorycznej zmiany decyzji.
Sąd Okręgowy zaakceptował zatem czynności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
polegające na sprostowaniu decyzji z 1 sierpnia 2005r. i merytorycznie zbadał treść
tej decyzji uznając, że jest ona prawidłowa, gdyż Spółdzielnia, posiadając
zaległości z tytułu składek za okres po dniu 30 czerwca 2002 r., a więc z tytułu
należności nieobjętych postępowaniem restrukturyzacyjnym zarówno na Fundusz
Ubezpieczeń Społecznych, jak i na Fundusz Pracy, nie spełniła warunków
restrukturyzacji przewidzianych w art. 10a ustawy restrukturyzacjnej.
Apelację od tego wyroku złożyła Spółdzielnia Handlowo-Usługowo-
Produkcyjna „S." zaskarżając go w całości i wnosząc o jego zmianę przez
uchylenie decyzji organu rentowego i orzeczenie, że skarżąca spełniła warunki
restrukturyzacji lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę prawa procesowego: art. 386 § 6
k.p.c. - przez pominięcie wskazań co do dalszego toku postępowania zawartych w
uzasadnieniu wyroku Sądu Apelacyjnego, art. 328 § 2 k.p.c. - przez niewskazanie
w uzasadnieniu wyroku jego podstawy faktycznej i prawnej, art. 113 § 1 k.p.a. -
przez jego błędną interpretację oraz art. 113 § 3 k.p.a. - przez jego pominięcie, a
także błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wyroku, polegający
4
na bezzasadnym przyjęciu, iż na dzień wydania decyzji skarżąca posiadała
zaległości w opłacaniu składek niepodlegających restrukturyzacji.
Apelująca podkreśliła, że postanowienia z dnia 25 lipca 2008 r. nie można
uznać za spełniające kryteria określone w wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 15
kwietnia 2008 r. Jest to bowiem przede wszystkim postanowienie o charakterze
proceduralnym, a nie decyzja merytoryczna, a ponadto postanowienie to nie może
być zaskarżone w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Stanowisko
Sądu Okręgowego akceptujące takie postępowanie organu rentowego jest
niezrozumiałe, gdyż jest ono sprzeczne z treścią zarządzenia Sądu z dnia 6 lutego
2006 r. o zwrocie akt organowi rentowemu. Stwierdzono w nim, że, wydając
decyzję z dnia 1 sierpnia 2005 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał
decyzję, która nie istnieje. Również w uzasadnieniu decyzji z dnia 1 sierpnia 2005 r.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych oceniał ustalenia faktyczne poczynione w
nieistniejącej decyzji i stwierdził, że była ona zasadna merytorycznie i jedynie
uzupełnił uzasadnienie w tej kwestii. Powyższe z formalnego punktu oznacza, że
organ rentowy wprawdzie wydał nową decyzję, ale jej rozstrzygnięcie oparł
niezgodnie z prawem na niemającej bytu prawnego uchylonej decyzji z dnia 30
kwietnia 2004 r.
Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń społecznych wyrokiem z dnia 7
maja 2009 r. oddalił apelację.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że sprostowanie przez organ rentowy decyzji
należy przyjąć jako prawidłowe. Stwierdził, że decyzja z dnia 30 kwietnia 2004r. nie
mogła się ostać w obrocie prawnym z tego powodu, że nie uwzględniała zmian
stanu prawnego oraz nie określała konkretnych kwot zaległości w płatnościach
należności podlegających restrukturyzacji. Wskutek wyroku Sądu Apelacyjnego z
dnia 15 kwietnia 2008 r. organ rentowy ponownie rozpoznał sprawę i wydał w dniu
1 sierpnia 2005 r. decyzję, mocą której ponownie umorzył postępowanie
restrukturyzacyjne wobec Spółdzielni, z tym jednak, że zarówno w osnowie decyzji,
jak i w jej uzasadnieniu, zawarł niewłaściwe sformułowania. Dotyczyły one
uchylonej przez Sąd Apelacyjny decyzji z dnia 30 kwietnia 2004 r. Jednakże w
decyzji z dnia 1 sierpnia 2005 r. wskazano już prawidłowo podstawy prawne jej
wydania, a także szczegółowo wskazano wysokości zaległości, jakie spółdzielnia
5
posiadała na dzień wydania decyzji o zakończeniu postępowania
restrukturyzacyjnego z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie
zdrowotne.
Ponadto Sąd drugiej instancji zauważył, że zarówno Sąd Okręgowy, jak i
organ rentowy dopuścili się uchybień w zakresie podejmowanych orzeczeń, lecz
uchybienia te nie doprowadziły w żadnym miejscu do nieważności postępowania,
zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na merytoryczne
rozstrzygnięcie, bez konieczności ponownego kierowania sprawy do Sądu
pierwszej instancji czy do organu rentowego. Sąd Apelacyjny podkreślił, że
Spółdzielnia posiadała zaległości składkowe na dzień zakończenia restrukturyzacji,
co oznacza, że nie został spełniony jeden z warunków do umorzenia należności, o
którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy restrukturyzacyjnej. Podnoszony w
apelacji argument, że Spółdzielnia oczekiwała ze złożeniem stosownych korekt
deklaracji aż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie, nie
zasługuje na uznanie, albowiem nie ma to znaczenia dla oceny czy Spółdzielnia
spełniała, czy też nie spełniała warunków do umorzenia należności objętych
restrukturyzacją. Sąd Apelacyjny stwierdził ponadto, że zarzut apelacji
sprowadzający się do naruszenia przez Sąd Okręgowy przepisów postępowania
administracyjnego, jest co najmniej niezrozumiały w sytuacji, gdy w toku
postępowania z odwołania od decyzji organu rentowego, Sąd stosuje jedynie
przepisy procedury cywilnej.
Spółdzielnia Handlowo - Usługowo - Produkcyjna „S." zaskarżyła powyższy
wyrok w całości skargą kasacyjną i zarzuciła naruszenie przepisów prawa
materialnego – art. 83b ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w
związku z art. 113 § 1 i 3 k.p.a. – poprzez ich błędną wykładnię oraz naruszenie
prawa procesowego - art. 328 § 2 k.p.c. – poprzez niewyjaśnienie podstawy
prawnej zaskarżonego wyroku. Z tych względów skarżąca wniosła o uchylenie
zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego
rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotem rozpoznania w
niniejszej sprawie była decyzja organu rentowego z dnia 1 sierpnia 2005 r.
6
Zarządzeniem z dnia 6 lutego 2006 r. Sąd zwrócił organowi rentowemu akta sprawy
w celu usunięcia braków w materiale sprawy. W wykonaniu zarządzenia Sądu
Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał dwie decyzje z dnia 8 maja 2006 r., które
zostały zaskarżone i stały się przedmiotem postępowania w sprawie III U …/06
Sądu Okręgowego w O. Wydanym w tej sprawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2008
r., w sprawie III AUa …/07, Sąd Apelacyjny uchylił zarówno wyrok Sądu
Okręgowego jak i poprzedzające je decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z
dnia 8 maja 2006 r. Obydwie uchylone decyzje zostały wydane w celu
skorygowania lub wyeliminowania z obrotu decyzji będącej przedmiotem
postępowania w niniejszej sprawie. Tożsamość spraw jest więc oczywista. Po
uchyleniu decyzji wyrokiem Sądu Apelacyjnego zarządzenie Sądu Okręgowego z
dnia 6 lutego 2006 r. pozostało niewykonane. Zamiast stosownej decyzji
merytorycznej Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał postanowienie z dnia 25
lipca 2008 r. o sprostowaniu oczywistych omyłek w decyzji z dnia 1 sierpnia 2005 r.
W żadnym razie postanowienia powyższego nie można uznać za spełniające
kryteria określone w wyroku Sądu Apelacyjnego. Jest to bowiem przede wszystkim
postanowienie o charakterze proceduralnym, a nie decyzja merytoryczna, a
ponadto postanowienie to nie może być zaskarżone w trybie przepisów Kodeksu
postępowania cywilnego. Tymczasem w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r. Sąd
Apelacyjny stwierdził, że wykonanie zarządzenia Sądu Okręgowego z dnia 6 lutego
2006 r. powinno nastąpić przez wydanie takiej decyzji merytorycznej, od której
strona będzie mogła wnieść odwołanie w trybie przewidzianym w Kodeksie
postępowania cywilnego. Sąd Apelacyjny nie miał zatem podstaw, aby akceptować
takie postępowanie organu rentowego. Skarżąca podkreśliła, że obydwa te
składniki decyzji z dnia 1 sierpnia 2005 r. (sentencja i uzasadnienie) odnoszą się
do decyzji nieistniejącej. Zmiany wprowadzone postanowieniem z dnia 25 lipca
2008 r., eliminujące te odniesienia, stworzyły jakościowo nową decyzję. Taka
zmiana pozbawiła stronę skarżącą, między innymi, możliwości podnoszenia w
procesie zarzutów proceduralnych wynikających z pierwotnego stwierdzenia
„podtrzymuje swoją decyzją z dnia 30 kwietnia 2004 r.” Z uwagi na treść pouczenia
zawartego w postanowieniu skarżąca nie złożyła zażalenia na postanowienie o
sprostowaniu omyłek. Jednak istnieją bardzo poważne wątpliwości prawne, co do
7
tego czy takie postanowienie jest faktycznie niezaskarżalne. Wyłączenie spod
jakiejkolwiek kontroli instancyjnej postanowień ingerujących, czasami dość
znacznie, w treść decyzji merytorycznych nie wydaje się uzasadnione. Strona musi
mieć możliwość wykazania, że postanowienie wykraczało poza ramy sprostowania
oczywistych omyłek. Odmienna interpretacja stwarza zbyt duże pole do
nieuprawnionej wykładni rozszerzającej tego pojęcia. Nie sposób przy tym podzielić
stanowiska Sądu Apelacyjnego, że nie można w postępowaniu z zakresu
ubezpieczeń społecznych podnosić zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu
postępowania administracyjnego, bowiem sąd stosuje jedynie procedurę cywilną.
Przepis art. 83a ust. 2 stwierdza, że decyzje ostateczne, od których nie wniesiono
odwołania do sądu mogą być zmienione, uchylone lub unieważnione na zasadach
przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oczywistym jest, że
taka nowa decyzja (uchylająca, zmieniająca, unieważniająca) może być zaskarżona
do sądu. Obowiązkiem sądu rozpoznającego odwołanie od decyzji wydanej na
podstawie art. 83a ust. 2 ustawy systemowej jest przede wszystkim zbadanie, czy
zostały spełnione przesłanki proceduralne, tzn. czy przepisy kodeksu postępowania
administracyjnego dawały możliwość zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji.
Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ rentowy uchylił swoją
wcześniejszą decyzję, a strona kwestionowała, między innymi, proceduralną
możliwość takiego uchylenia. Uchylona decyzja nie była bowiem ostateczna. Sąd
powinien przede wszystkim zbadać, czy został zastosowany prawidłowo art. 113 §
1 k.p.c., a stronie zagwarantowano wszelkie prawa związane z wydaniem
postanowienia w tym trybie. Zdaniem skarżącej, ocena przedstawionych powyżej
okoliczności prowadzi do wniosku, iż w sprawie doszło do błędnej interpretacji art.
83b ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i art. 113 § 1 i 3 k.p.a.
Skarżąca podniosła także, że mimo wielu zaprezentowanych wyżej
wątpliwości interpretacyjnych uzasadnienie wyroku Sądu Apelacyjnego w ogóle nie
odnosi się do tych kwestii. Jej zdaniem, trudno uznać za wyjaśnienie podstawy
prawnej lakoniczne stwierdzenie, że sąd stosuje zasady procedury cywilnej.
Zwłaszcza w sytuacji, gdy strona od początku postępowania kwestionowała
proceduralną poprawność decyzji organu rentowego. Ocena poprawności
procedowania wymagała oceny zastosowanych przez organ rentowy przepisów
8
Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym Sąd Apelacyjny naruszył
art. 328 § 2 k.p.c.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia
prawa procesowego. W judykaturze Sądu Najwyższego przyjmuje się jednolicie, że
z natury rzeczy sposób sporządzenia uzasadnienia orzeczenia nie ma wpływu na
wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie wyraża jedynie motywy wcześniej podjętego
rozstrzygnięcia. Z tego względu zarzut naruszenia art. 328 § 2 k.p.c. może znaleźć
zastosowanie w tych wyjątkowych sytuacjach, w których treść uzasadnienia
orzeczenia sądu drugiej instancji uniemożliwia całkowicie dokonanie oceny toku
wywodu, który doprowadził do wydania orzeczenia. Inaczej rzecz ujmując,
powołanie się w skardze kasacyjnej na podstawę naruszenia w postaci art. 328 § 2
k.p.c. może okazać się usprawiedliwione tylko wówczas, gdy z uzasadnienia
orzeczenia nie daje się odczytać, jaki stan faktyczny lub prawny stanowił podstawę
rozstrzygnięcia, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną (por. np. wyroki Sądu
Najwyższego z dnia 5 czerwca 2009 r. I UK 21/09, LEX nr 515699 oraz z dnia 4
marca 2009 r., II PK 210/08, LEX nr 523527). Taki stan rzeczy nie zachodzi w
niniejszej sprawie, w szczególności ze względu na argumentację przytoczoną
poniżej.
Uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się nie
tylko do kwestionowania postanowienia z dnia 25 lipca 2005 r., ale też i
akcentowania wad decyzji administracyjnej z dnia 1 sierpnia 2005 r. (w pierwotnej
wersji). Przede wszystkim zauważyć należy, że przywołane przez skarżącego w
pierwszej podstawie kasacyjnej przepisy dotyczyć mogą jedynie postanowienia z
dnia 25 lipca 2008 r. o sprostowaniu decyzji dnia 1 sierpnia 2005 r., natomiast nie
prowadzą do skutecznego podważenia tej decyzji, która stanowi przedmiot
niniejszego sporu, tj. decyzji z dnia 1 sierpnia 2005 r. Zgodnie z art. 39813
§ 1 k.p.c.
Sąd Najwyższy rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zaskarżenia oraz w
granicach podstaw, co oznacza, że argumentacja skargi niepoparta właściwym
9
przepisem prawa, nie może być brana pod uwagę przy rozpoznawaniu skargi
kasacyjnej.
W związku z tym zarzut naruszenia art. 83b ust 2 ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych (zgodnie z którym od wydanych w trakcie postępowania
innych postanowień niż postanowienia kończące postępowanie w sprawie,
przybierających w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych postać decyzji –
art. 83b ust. 1 ustawy - zażalenie nie przysługuje) w związku z art. 113 § 1 i 3 k.p.a.
pozostaje w zasadzie bez związku z wyrokiem Sądu Apelacyjnego, który nie
rozważał przecież dopuszczalności zaskarżenia postanowienia o sprostowaniu
decyzji, a jedynie oceniał zasadność decyzji z dnia 1 sierpnia 2005 r. Jedyny
związek jaki można dostrzec między rozstrzygnięciem Sądu Apelacyjnego a
postanowieniem z dnia 25 lipca 2008 r. to taki, że Sąd ten przyjął, iż przedmiotem
postępowania jest „decyzja organu rentowego z dnia 1 sierpnia 2005 r. – w
brzmieniu wynikającym z postanowienia organu rentowego z dnia 25 lipca 2008 r. o
sprostowaniu oczywistych omyłek (postanowienia wydanego w oparciu o przepis
art. 113 § 1 k.p.a.)”. Co więcej, kwestionowanie postanowienia o sprostowaniu
decyzji w oparciu o pogląd, że w istocie w takiej formie (postanowienia) wydano
nową, jakościowo odmienną decyzję niż decyzja z dnia 1 sierpnia 2005 r.,
wymagało zaskarżenia tej decyzji (postanowienia), czego skarżąca nie uczyniła.
Generalnie zaś błędny jest pogląd skarżącej, która twierdzi, że sprostowanie
decyzji pozbawiło ją możliwości podnoszenia w postępowaniu przed sądem
ubezpieczeń społecznych wad decyzji administracyjnej z dnia 1 sierpnia 2005 r.
Gwoli wyjaśnienia wskazać należy, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń
społecznych postępowanie sądowe nie stanowi prostej kontynuacji postępowania
administracyjnego, bowiem tylko w wyjątkowych wypadkach kontrola sądowa
decyzji organu rentowego przeprowadzana jest przez pryzmat przepisów Kodeksu
postępowania administracyjnego. Zasadę posiłkowego stosowania Kodeksu
postępowania administracyjnego w postępowaniu z zakresu ubezpieczeń
społecznych wyrażono w art. 180 k.p.a. Zgodnie z art. 180 § 1 k.p.a. w sprawach z
zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy
dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.
Jak stanowi art. 181 k.p.a., organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu
10
ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne; do postępowania przed tymi
organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 k.p.a. Treść tego przepisu z
jednej strony oznacza przyznanie pierwszeństwa w sprawach z ubezpieczeń
społecznych przepisom szczególnym, z drugiej zaś wskazuje, że postępowanie
odwoławcze toczy się, poprzez zastosowanie art. 83 ust. 2 ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych, na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie
postępowania cywilnego. Jednoznacznie zatem wynika z przytoczonych regulacji,
że w wymienionych sprawach pierwszeństwo w zastosowaniu mają przepisy
szczególne, natomiast przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje
się wtedy, gdy określonej kwestii nie normują przepisy szczególne.
Przepis art. 1 k.p.c. zawiera definicję sprawy cywilnej, która jest sprawą
wynikającą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego
oraz z prawa pracy. W rozumieniu tego przepisu (formalnoprawnym znaczeniu)
sprawami cywilnymi są również sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, a więc
sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych (art. 4779
k.p.c.), do których przepisy Kodeksu postępowania cywilnego stosuje się z mocy
ustaw szczególnych. Od momentu wniesienia odwołania do sądu rozpoznawana
sprawa staje się sprawą cywilną, podlegającą rozstrzygnięciu wedle reguł
właściwych dla tej kategorii. Odwołanie pełni rolę pozwu (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 19 czerwca 1998 r., II UKN 105/98, OSNAPiUS 1999, nr 16,
poz. 529 oraz postanowienie z dnia 29 maja 2006 r. I UK 314/05, OSNP 2007 nr
11-12, poz. 173). Jego zasadność ocenia się zatem na podstawie właściwych
przepisów prawa materialnego. Postępowanie sądowe, w tym w sprawach z
zakresu prawa ubezpieczeń społecznych, skupia się na wadach wynikających z
naruszenia prawa materialnego, a kwestia wad decyzji administracyjnych
spowodowanych naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego,
pozostaje w zasadzie poza przedmiotem tego postępowania. Z utrwalonego
orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że sąd ubezpieczeń społecznych - jako
sąd powszechny - może i powinien dostrzegać jedynie takie wady formalne decyzji
administracyjnej, które decyzję tę dyskwalifikują w stopniu odbierającym jej cechy
aktu administracyjnego (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 1980
r., III CZP 43/80, OSNCP 1981 nr 8, poz. 142, z dnia 27 listopada 1984 r., III CZP
11
70/84, OSNCP 1985 nr 8, poz. 108 oraz z dnia 21 września 1984 r., III CZP 53/84,
OSNCP 1985 nr 5-6, poz. 65), jako przedmiotu odwołania. Stwierdzenie takiej wady
następuje jednak tylko dla celów postępowania cywilnego i ze skutkami dla tego
tylko postępowania. Jedynie w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2009
r., I UK 109/09 (LEX nr 550987) wyrażono odosobniony pogląd, że w przypadku
wydania decyzji na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych sąd ubezpieczeń społecznych powinien zbadać prawidłowość
zastosowania przez organ rentowy odpowiednich przepisów Kodeksu
postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one merytoryczną podstawę tej
decyzji. Podkreślono przy tym, że nie chodzi o ocenę sposobu procedowania przez
organ rentowy, lecz o prawidłowość decyzji tj. istnienie jej podstaw prawnych. Nie
można jednak nie dostrzec, że nie wyjaśniono w tym stanowisku, jaką formę miałby
przybrać wyrok sądu pierwszej instancji, który stwierdziłby brak podstaw prawnych
(innych niż przepisy prawa materialnego) do wydania decyzji, bowiem przepisy
Kodeksu postępowania cywilnego nie przewidują w sprawach z zakresu
ubezpieczeń społecznych formuły uchylenia decyzji, o czym szczegółowo poniżej.
Podzielając pogląd wyrażony w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 28
maja 2002 r., II UKN 356/01 (OSNAPiUS 2004 nr 3, poz. 52) oraz w postanowieniu
z dnia 14 stycznia 2010 r., I UK 238/09 - niepublikowanym, wskazać należy, że w
wypadkach decyzji rozstrzygających indywidualne sprawy, wydanych na podstawie
art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ich wady wymienione w
art. 156 § 1 k.p.a. i w przepisach, do których odsyła art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.,
powodują konieczność wszczęcia odpowiedniego postępowania administracyjnego
w celu stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w przywołanym wyżej postanowieniu Sądu
Najwyższego z dnia 28 maja 2002 r., będącym wyrazem ugruntowanego już
stanowiska w doktrynie i orzecznictwie, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji
administracyjnej nie mieści się w pojęciu „odwołania" i nie podlega normie art. 83
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Natomiast postępowanie toczące się
w trybie art. 158 k.p.a. jest jednym z trybów pozaodwoławczych; nie jest
kontynuacją rozpoznawania sprawy będącej przedmiotem decyzji administracyjnej,
lecz sprawą „w przedmiocie stwierdzenia nieważności" tej decyzji, które - z mocy
12
art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. - może nastąpić tylko w przypadkach
przewidzianych w tym Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Postępowanie w
sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest więc samodzielnym
postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja
dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Rozstrzygnięcie kończące to postępowanie następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1
k.p.a.) podejmowanej przez organ administracji publicznej (art. 156 § 1 k.p.a.), toteż
orzekanie w tej kwestii przez sąd powszechny (stwierdzenie nieważności decyzji)
byłoby naruszeniem kompetencji właściwego organu administracji publicznej.
Natomiast decyzja organu rentowego o tyle ma znaczenie, że w sprawach z
zakresu ubezpieczeń społecznych przedmiot żądania (sporu) jest określony treścią
tej decyzji (tak: Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 września 2000 r., II UKN 685/99,
OSNAPiUS 2002 nr 5, poz.121, w postanowieniu z dnia 13 maja 1999 r., II UZ
52/99, OSNAPiUS 2000 nr 15, poz. 601).
Naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi
przesłanki wzruszenia decyzji przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych, więc
także w tym aspekcie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie są
przez ten sąd stosowane. W związku z tym jest oczywiste, że wśród
przewidzianych w art. 4779
§ 3 k.p.c., art. 47710
§ 2 k.p.c. i art. 47714
k.p.c.
sposobów rozpoznania odwołania przez sąd nie przewidziano stwierdzania
nieważności decyzji organu rentowego, nawet przy odpowiednim stosowaniu art.
180 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji albo oddala odwołanie, albo, uznając je za
zasadne, zmienia zaskarżoną decyzję. Z oczywistych względów wada decyzji
administracyjnej nie może prowadzić do zmiany zaskarżonej decyzji zgodnie z
materialnoprawnym żądaniem zawartym w odwołaniu. Taka zmiana decyzji
oznaczałaby bowiem ostateczne rozstrzygnięcie merytoryczne co przedmiotu
sporu, tworzące stan powagi rzeczy osądzonej, uniemożliwiający wydanie nowej
pozbawionej wad decyzji. Co najwyżej sąd pierwszej instancji może (ale nie musi)
skorzystać z uprawnienia, jakie daje mu przepis art. 467 § 4 k.p.c., w sytuacji, kiedy
decyzja administracyjna nie zawiera podstawy prawnej i faktycznej, sposobu
wyliczenia świadczenia oraz stosownego pouczenia o skutkach prawnych decyzji i
trybie jej zaskarżenia. Z przepisu tego wynika wprost, że tylko tego rodzaju wady
13
mogą wywołać skutek procesowy w postaci zwrotu akt sprawy organowi rentowemu
celem uzupełnienia decyzji, lecz decyzji tych procesowo nie dyskwalifikują.
Podkreślić należy, że gdyby przepisy Kodeksu postępowania cywilnego
przewidywały określoną sankcję w przypadku stwierdzenia wady decyzji
administracyjnej organu rentowego, to w pierwszej kolejności wyposażony byłby w
nią sąd pierwszej instancji, a tak nie jest. Dlatego też nie sposób uznać, że sankcję
taką przewiduje art. 47714a
k.p.c. (a więc dopiero w drugiej instancji), z którego
wynika procesowa możliwość uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji i
poprzedzającej go decyzji organu rentowego prowadząca do ponownego
rozpoznania sprawy przez organ rentowy. Zastosowanie tego przepisu w pierwszej
kolejności wymaga zaistnienia stanu określonego hipotezą przepisu art. 386 § 4
k.p.c., a więc stwierdzenia przez Sąd drugiej instancji nierozpoznania istoty sprawy
przez sąd pierwszej instancji albo uznania, że wydanie wyroku wymaga
przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. Sąd podejmuje takie
rozstrzygnięcie, jeśli nierozpoznanie istoty sprawy nastąpiło jeszcze przed organem
rentowym (decyzja nie rozstrzyga o istocie sprawy wynikającej ze złożonego
wniosku) bądź, jeśli uzna, w nawiązaniu do art. 467 § 4 zdanie pierwsze k.p.c., że
postępowanie dowodowe powinno być w pierwszej kolejności przeprowadzone
przez organem rentowym, bowiem w materiale przedstawionym przez ten organ
występują istotne braki, a ich uzupełnienie w postępowaniu sądowym byłoby
połączone ze znacznymi trudnościami.
Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że decyzja
z dnia 1 sierpnia 2005 r. stanowi rozstrzygnięcie organu rentowego o umorzeniu
postępowania restrukturyzacyjnego. Takie stanowisko nie budzi wątpliwości, mimo
jej wadliwej redakcji odwołującej się do decyzji już nieistniejącej (z dnia 30 kwietnia
2004 r.). Jej kontrola, nawet gdyby powołano w skardze odpowiednie przepisy
Kodeksu postępowania administracyjnego czy też ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych, nie mogła polegać na badaniu wad decyzji administracyjnej, lecz
sprowadzać się mogła do oceny jej zasadności na podstawie stosownych
przepisów ustawy restrukturyzacyjnej. Jeśli zaś skarżącej w istocie chodziło o to, że
postanowienie o sprostowaniu decyzji z dnia 1 sierpnia 2005 r. stanowiło nową,
merytoryczną decyzję i to decyzję w istocie zmieniającą tę poprzednią decyzję, co
14
było niedopuszczalne z uwagi na treść art. 83a ust. 2 ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych, to, abstrahując od oceny takiego poglądu, zarzut ten
uchyla się spod kontroli Sądu Najwyższego, po pierwsze, z uwagi na niepowołanie
tego przepisu w podstawach kasacyjnych, po drugie, dlatego, że postanowienie z
dnia 25 lipca 2008 r. nie zostało zaskarżone.
Mając na uwadze powyższe, Sąd Najwyższy na mocy art. 39814
k.p.c. orzekł
jak w sentencji.