Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II PK 44/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 11 października 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Bogusław Cudowski (przewodniczący)
SSN Zbigniew Myszka
SSN Romualda Spyt (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa L. K.
przeciwko Urzędowi /.../
o nagrodę jubileuszową oraz wyrównanie dodatku stażowego i odprawy
emerytalnej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 11 października 2011 r.,
skargi kasacyjnej Urzędu od wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia 11
października 2010 r.,
oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 marca 2010 r. Sąd Rejonowy– Sąd Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w W. w pkt I zasądził od pozwanego Urzędu /.../ na rzecz powódki L.
K. następujące kwoty: 1.500 zł tytułem wyrównania dodatku stażowego za 2006 r.,
2
3.468 zł tytułem wyrównania dodatku stażowego za 2007 r., 1.747 zł tytułem
wyrównania dodatku stażowego za 2008 r. oraz 18.557,42 zł tytułem wyrównania
odprawy emerytalnej, w punkcie II Sąd oddalił powództwo w pozostałej części
wobec Urzędu, zaś w punkcie III odrzucił pozew w stosunku do Prezydenta /.../.
Sąd Rejonowy ustalił następujący stan faktyczny: powódka L. K. w okresie
od 1 lipca 1968 r. do dnia 22 lipca 1976 r. nieprzerwanie świadczyła pracę w byłej
Jugosławii. Do 18 grudnia 1977 r. miała przerwę w zatrudnieniu, a następnie od 19
grudnia 1977 r. wykonywała pracę w byłej Jugosławii nieprzerwanie do 1991 r. W
byłej Jugosławii powódka zatrudniona była na podstawie umów o pracę, przy czym
do pracy za granicę nie była skierowana przez polskie przedsiębiorstwo. Powódka
po powrocie do Polski w okresie od 15 lipca 1996 r. do 20 czerwca 2008 r.
świadczyła pracę na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy,
początkowo w Urzędzie Gminy /.../, a następnie w Urzędzie /.../. Staż pracy
powódki uprawniający ją do otrzymania dodatkowych świadczeń pracowniczych u
obu pracodawców był liczony od daty podjęcia pracy w Polsce, z pominięciem
okresu zatrudnienia za granicą, tj. od 15 lipca 1996 r. Dlatego też powódka
otrzymywała dodatek za wieloletnią pracę począwszy od 15 lipca 1996 r. w
wymiarze 5% miesięcznego wynagrodzenia po przepracowaniu 5 lat, przy czym
dodatek ten wzrastał o 1% za każdy dalszy rok pracy, osiągając wielkość 11% w
2008 r.
W dniu 26 września 1997 r. powódka po raz pierwszy zwróciła się do
Burmistrza Gminy /.../ - ówczesnego jej pracodawcy - o zaliczenie do jej stażu
pracy pracowniczego okresu zatrudnienia w byłej Jugosławii. Następnie powódka
ponownie wystąpiła z prośbą o zaliczenie tego okresu do stażu pracy w dniu 10
kwietnia 2008 r., jednakże tym razem do Dyrektora Biura Kadr i Szkoleń Urzędu
/.../. W obu przypadkach jednak powódka otrzymała negatywną odpowiedź.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż dokonanie w sprawie jedynie
gramatycznej wykładni przepisu art. 86 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o
promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (jednolity tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr
69, poz. 415 ze zm.) jest niewystarczające, gdyż należy wziąć pod uwagę także
ratio legis tej ustawy, a w szczególności dokonać należy wykładni celowościowej tej
normy. Interpretacja celowościowa prowadzi – w ocenie Sądu - do wniosku, że
3
niezaliczenie okresów zatrudnienia, w stosunku do których nie istniał prawny
obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, wywołałoby stan sprzeczny z
celem ustawy. Stwierdzono bowiem, że oparcie się w tym zakresie jedynie na
regułach wykładni językowej prowadziłoby do nieuzasadnionego wykluczenia
okresów zatrudnienia sprzed momentu wprowadzenia obowiązku opłacania składek
na Fundusz Pracy. Prowadziłoby to także do nieuzasadnionego wnioskowania, że
ustawodawca założył, że tylko okresy pracy „stygmatyzowane składką na Fundusz
Pracy” zasługują na zaliczenie do uprawnień pracowniczych W rzeczywistości
jednak – uznał Sąd - opłacanie składek stanowi w zamyśle ustawodawcy jedynie
„instrumentarium wykazania, a nie kryterium wartościowani” poszczególnych
okresów sprzed i po wprowadzeniu składek na Fundusz Pracy.
Strona pozwana zaskarżyła ten wyrok apelacją w zakresie pkt IV oraz V,
zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 86 ustawy z dnia 20
kwietnia 2004 r. o promocji w zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, rzez jego
błędne zastosowanie i przyjęcie, że istnieją podstawy do zaliczenia okresu
zatrudnienia powódki na terenie byłej Jugosławii do pracowniczego stażu pracy na
gruncie ustawy o pracownikach samorządowych.
W ocenie skarżącego, wykładnia przepisu art. 86 ustawy o promocji
zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jaką dokonał Sąd Rejonowy, jest błędna, a
żaden z pozostałych przepisów tej ustawy nie daje podstaw do zaliczenia powódce
okresu jej zatrudnienia na terenie byłej Jugosławii do pracowniczego stażu pracy.
Ponadto zarzucił Sądowi pierwszej instancji niewyjaśnienie podstaw zastosowania
w wyrokowaniu brzmienia art. 86 ustawy o promocji w zatrudnienia i instytucjach
rynku pracy w okresie od 26 października do 31 stycznia 2009 r., wskazując na
treść art. 316 k.p.c. Podniósł również, że treść przedmiotowej ustawy była
wielokrotnie nowelizowana i żadna nowelizacji nie wprowadzała przepisów
przejściowych ani przepisów z mocą wsteczną, zatem brak jest przepisów, które
pozwalałyby na odejście od ogólnej zasady lex retro non agit. Dlatego też przyjęta
przez Sąd Rejonowy wykładnia art. 86 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach
rynku pracy narusza tę zasadę, a co za tym idzie, w konsekwencji powoduje
niejasną sytuację pracowników w zakresie uprawnień pracowniczych, jak również
pracodawców w sferze ich obowiązków.
4
Sąd Okręgowy - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W. wyrokiem z
dnia 11 października 2010 r. oddalił apelację Urzędu /.../.
W uzasadnieniu Sąd drugiej instancji wskazał, że Sąd Rejonowy prawidłowo
przeprowadził postępowanie dowodowe, a swoje stanowisko umotywował
wyczerpująco i przekonywująco. Podzielił stanowisko tego Sądu co do interpretacji
art. 86 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach
rynku pracy, a więc, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu apelacji,
przy wydaniu orzeczenia należało wziąć pod uwagę także ratio legis cytowanej
powyżej ustawy, a przede wszystkim przeprowadzić wykładnię celowościową
przepisu art. 86 ustawy, aby dojść do wniosku, iż niezaliczenie okresów
zatrudnienia, co do których nie istniał prawny obowiązek opłacenia składki na
Fundusz Pracy, wywołałoby stan sprzeczny z celem ustawy.
Pozwany zaskarżył ten wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w
zakresie pkt 1, w którym apelacja pozwanego Urzędu od wyroku Sądu Rejonowego
z dnia 2 marca 2010 r. została oddalona i przekazanie sprawy w tym zakresie do
ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego,
poprzez naruszenie art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji
zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - poprzez jego zastosowanie i zaliczenie na
jego podstawie okresu zatrudnienia powódki L. K. na terenie byłej Jugosławii w
okresie od 1 lipca 1968 r. do 22 lipca 1976 r. oraz od 19 grudnia 1977 r. do 31
grudnia 1989 r. do pracowniczego stażu pracy.
Uzasadniając zarzuty kasacyjne, skarżący wskazał, że, jego zdaniem, w
realiach niniejszej sprawy nie istnieją podstawy do zastosowania przepisu art. 86
ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku
pracy, gdyż - wobec braku przepisów przejściowych - stwierdzić należy, że art. 86
tej ustawy znajduje zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w okresie
jego obowiązywania. Odnieść to należy również do kolejnych nowelizacji tego
przepisu.
Przywołując zasady techniki prawodawczej oraz orzecznictwo Trybunału
Konstytucyjnego, skarżący podkreślił, że nadanie przepisom mocy wstecznej musi
być absolutnym wyjątkiem. Zasada niedziałania prawa wstecz jako dyrektywa
5
postępowania skierowana pod adresem organów stanowiących prawo polega
bowiem na tym, że nie należy stanowić norm prawnych, które nakazywałyby
stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń (rozumianych sensu largo),
które zaistniały przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych i z
którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych tymi normami.
Skoro zatem ustawodawca nie zdecydował się w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r.
o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy na odstępstwo od zasady lex
retro non agit, to wadliwe staje się zastosowanie przepisu art. 86 ust. 1 cytowanej
ustawy przez Sąd drugiej instancji prowadzące do pogwałcenia powyższej zasady i
oznacza w istocie niejasną sytuację pracowników w zakresie uprawnień
pracowniczych, jak również pracodawców, w sferze ich obowiązków.
Ponadto skarżący stwierdził, że nie istnieje żadna podstawa prawna, która
uzasadniałaby zaliczenie do pracowniczego stażu pracy okresu zatrudnienia
powódki na terenie byłej Jugosławii, a przez to nabycie uprawnień pracowniczych
na gruncie ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych
(jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Przywołując przepisy tej
ustawy, a także ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów
państwowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 8, poz. 953 ze zm.) oraz
rozporządzeń: Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad
wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin,
starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 146, poz. 1223 ze
zm.) oraz Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania
pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych
jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 146, poz. 1222 ze zm.), skarżący
zauważył, że z racji, iż uprawnienia pracownicze na gruncie ustawy o pracownikach
samorządowych zostały ukształtowane korzystniej aniżeli na gruncie Kodeksu
pracy, chociażby w zakresie odprawy emerytalnej, przepisy odnoszące się
zaliczania okresów poprzedniego zatrudnienia winny być stosowane restrykcyjnie.
W konsekwencji skarżący podniósł, iż dokonując oceny, czy powódce
przysługuje prawo zaliczenia okresu jej zatrudnienia na terenie byłej Jugosławii,
należy wziąć pod uwagę przepisy obowiązujące w dacie, gdy była ona zatrudniona
na terenie byłej Jugosławii. Wskazał przy tym na przepisy ustaw: z dnia 29 grudnia
6
1989 r. o zatrudnieniu (Dz.U. Nr 75, poz. 446 ze zm.), z dnia 16 października 1991
o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz.U. Nr 106, poz. 457 ze zm.), z dnia 14 grudnia 1994
r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz z dnia 20 kwietnia 2004 r. o
promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zauważył, że w sytuacji gdyby
powódka żądania w zakresie uprawnień pracowniczych zgłosiła pod rządami
ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r., to okres jej pracy na terenie byłej Jugosławii nie
podlegałby zaliczeniu do nabycia przez nią uprawnień pracowniczych na gruncie
ustawy o pracownikach samorządowych. Idąc tokiem rozumowania Sądu drugiej
instancji, zgłoszenie tych samych roszczeń, tyle że na gruncie ustawy z dnia 20
kwietnia 2004 r. o promocji zatrudniani i instytucjach rynku pracy, jak najbardziej
stawałoby się zasadne. W konsekwencji oznaczałoby to możliwość domagania się
dodatkowych uprawnień pracowniczych za cały okres pozostawania powódki w
zatrudnieniu u pozwanego. Prowadziłoby to do sytuacji, że pracodawca, mimo iż w
dacie obowiązywania ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r., zasadnie odmawiał
zaliczenia zatrudnienia powódki na terenie byłej Jugosławii do jej uprawnień
pracowniczych i tak byłby obowiązany do uregulowania z mocą wsteczną wszelkich
roszczeń finansowych pracownika powstałych de facto na gruncie ustawy z dnia 20
kwietnia 2004 r. bądź jej kolejnych nowelizacji.
Odnosząc się do okoliczności, iż ustawodawca przewidział we
wcześniejszym okresie możliwość zaliczenia pracy za granicą jedynie w zakresie
nabycia uprawnień emerytalno-rentowych, skarżący podniósł, iż zaliczenie okresu
zatrudnienia powódki w zakresie przyznania uprawnień emerytalnych nie może w
żaden sposób przesądzać o zastosowaniu przepisu art. 86 § 1 ustawy o promocji
zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w realiach niniejszej sprawy. Na innej
bowiem podstawie prawnej dochodzi do zaliczenia okresu zatrudnienia do nabycia i
wyliczenia uprawnień emerytalnych, a na innej do nabycia uprawnień
pracowniczych. Wskazał przy tym, że przywołana w uzasadnieniu wyroku z dnia 11
października 2010 r. Umowa z dnia 16 stycznia 1958 r. o ubezpieczeniu
społecznym między rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a rządem
Federacyjnej Ludowej Republiki Jugosławii, jak z samej nazwy umowy wynika,
reguluje kwestie dotyczące: ubezpieczenia na wypadek choroby i macierzyństwa,
ubezpieczenia na wypadek inwalidztwa, na starość i na wypadek śmierci żywiciela,
7
łącznie z ubezpieczeniem od wypadków w zatrudnieniu i chorób zawodowych —
ubezpieczenia rentowe. Zaś z artykułu 4 jednoznacznie wynika, że okresy
zatrudnienia będą uwzględniane przy ustalaniu prawa do świadczeń w myśl
niniejszej ustawy, tj. do świadczeń w zakresie ubezpieczenia społecznego. Nie
istnieją przy tym żadne podstawy do czynienia rozszerzającej interpretacji
postanowień umowy z dnia 16 stycznia 1958 r., w szczególności przyjmowanie
poglądu, że w oparciu o postanowienia tejże umowy istnieją podstawy do zaliczenia
okresu zatrudnienia na terenie byłej Jugosławii w zakresie uprawnień
pracowniczych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Treścią zasady lex retro non agit jest zakaz nadawania prawu mocy
wstecznej. Zakazuje ona regulacji przez prawo zdarzeń prawnych i ich skutków
zrealizowanych w czasie, gdy konkretny przepis jeszcze nie obowiązywał. W
skardze wywodzi się, że zgodnie z zasadą niedziałania prawa wstecz roszczenie
powódki winno być oceniane na podstawie przepisów, które obowiązywały w
okresie zatrudnienia powódki w Jugosławii (1968-1991). Koncepcja ta jest
całkowicie nieuprawniona. Zdarzeniem prawnym (stosunkiem prawnym)
podlegającym ocenie prawnej w niniejszej sprawie jest zobowiązanie do wypłaty
pracownikowi samorządowemu dodatku za wieloletnią pracę (jego wysokość) na
podstawie art. 21 obowiązującej w spornym okresie (2006 – 2008) ustawy z dnia 22
marca 1990 r. o pracownikach samorządowych w związku z § 11 Rozporządzenia
Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania
pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach
powiatowych i urzędach marszałkowskich w związku z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia
20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – przy
odpowiednim stosowaniu art. 22 ust. 1, art. 23 i art. 28 ust. 1 i 3, art. 28 ust. 1
ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych. Przepisy
te nadają temu zobowiązaniu kształt w tym znaczeniu, że określają warunki prawa
do dodatku oraz warunki, od których uzależniona jest jego wysokość. Wymagany
okres zatrudnienia, od którego uzależnione jest prawo do dodatku oraz jego
8
wysokość, nie stanowi zdarzenia prawnego, lecz przesłankę przyznania prawa.
Innymi słowy, jest to materia, na podstawie której dokonuje się oceny prawnej
roszczenia, a nie materia podlegająca takiej ocenie. Jest to kryterium weryfikujące,
a nie weryfikowane. Jeszcze inaczej rzecz ujmując, warunek posiadania
wymaganego okresu zatrudnienia to element normy prawnej (jej hipoteza), mającej
zastosowanie do stosunku między pracodawcą a pracownikiem, którego
przedmiotem jest dodatek za wieloletnią pracę. Nie chodzi więc o „prawo zaliczenia
okresu zatrudnienia na terenie byłej Jugosławii”, lecz o prawo do dodatku.
Roszczenie o ten dodatek staje się wymagalne za każdym razem w terminie
wypłaty wynagrodzenia za pracę i podlega ocenie według obowiązującego wtedy
prawa. Złamanie zasady nieretroaktywności prawa miałoby miejsce tylko w
przypadku, gdyby prawo do dodatku oceniane było na podstawie przepisów jeszcze
nieobowiązujących w dacie jego wymagalności, przykładowo: gdyby na podstawie
art. 86 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
uwzględnione zostały o roszczenia o podwyższenie dodatków przysługujących do 1
czerwca 2004 r. (data wejścia w życie przywołanej ostatnio ustawy). Nie jest więc
tak, jak sugeruje się w skardze, że powódka na podstawie powyższego przepisu
może się domagać podwyższenia dodatku za cały okres pozostawania w stosunku
pracy ze stroną pozwaną. Ma on zastosowanie dopiero od 1 czerwca 2004 r., a
więc wyłącznie do dodatków wymagalnych od tej daty. Nie ma więc obawy, że
pracodawca, który zasadnie odmawiał żądaniu powódki na podstawie przepisów
ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu,
byłby zobowiązany do uregulowania z mocą wsteczną roszczeń pochodzących
sprzed 1 czerwca 2004 r., bowiem do nich miałaby zastosowanie ustawa (ustawy)
stara, a nie nowa z 2004 r. Co więcej, pogląd przedstawiany w skardze prowadziłby
do wniosku, że przy ocenie roszczeń powódki w okresie od 1 czerwca 2004 r.
należałoby stosować nieobowiązujące już przepisy. O zasadności roszczeń
powódki nie decyduje zatem data wystąpienia z żądaniem ich spełnienia, ale
obowiązujące w dacie powstania zobowiązania przepisy prawa.
Skoro pozytywne dla powódki rozstrzygnięcie Sądu - odnośnie do dodatku
za wieloletnią pracę dotyczy zobowiązań powstałych w latach 2006 – 2008, to
zasadnie dla ich oceny prawnej przyjęto art. 86 ust. 1 ustawy o promocji
9
zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jeśli zaś chodzi o odprawę emerytalną, to
prawo do niej powstało po zakończeniu stosunku pracy, więc również w okresie
obowiązywania powyższej normy prawnej. Stąd też zarzuty skargi okazały się
chybione.
Mając na uwadze powyższe Sąd Najwyższy na podstawie art. 39814
k.p.c.
orzekł jak w sentencji.