Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III UK 36/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 9 stycznia 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło
SSN Maciej Pacuda (sprawozdawca)
w sprawie z odwołania R. J.
od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
o dalszą wypłatę renty przyznanej w drodze wyjątku,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 9 stycznia 2012 r.,
skargi kasacyjnej ubezpieczonego od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 4 listopada 2010 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o
kosztach postępowania kasacyjnego
UZASADNIENIE
2
Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 3 listopada 2009 r.
wstrzymał z urzędu dalszą wypłatę na rzecz ubezpieczonego R. J. renty z tytułu
niezdolności do pracy, przyznanej mu w drodze wyjątku.
Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w L. wyrokiem z
dnia 10 sierpnia 2010 r. zmienił powyższą decyzję i zobowiązał Prezesa Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych do dalszej wypłaty na rzecz ubezpieczonego renty
z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, przyznanej decyzją z dnia 19 kwietnia
2010 r.
Swoje rozstrzygnięcie Sąd Okręgowy oparł na następujących ustaleniach.
Prezes ZUS decyzją z dnia 19 kwietnia 2000 r., wydaną po uprzednim stwierdzeniu
przez lekarza orzecznika ZUS, że ubezpieczony jest całkowicie niezdolny do pracy i
niezdolny do samodzielnej egzystencji, przyznał ubezpieczonemu rentę w drodze
wyjątku na okres do dnia 31 grudnia 2000 r. Kolejną decyzją z dnia 12 stycznia
2001 r. świadczenie to zostało przyznane ubezpieczonemu na stałe. Wysokość
renty w dniu 16 marca 2009 r. (po waloryzacji) wynosiła 764,44 zł wraz z dodatkiem
pielęgnacyjnym wynoszącym 173,10 zł. Pismem z dnia 21 kwietnia 2009 r. Dyrektor
Domu Pomocy Społecznej /…/ zawiadomił organ rentowy o pobycie
ubezpieczonego w tej placówce od dnia 20 kwietnia 2009 r. Biorąc pod uwagę treść
tego pisma, ZUS poinformował wymienioną placówkę o wstrzymaniu dalszej
wypłaty świadczenia na rzecz ubezpieczonego, w związku z zapewnieniem mu
niezbędnych środków utrzymania i wydał zaskarżoną decyzję. Dyrekcja Domu
Pomocy Społecznej pismem z dnia 15 lutego 2010 r. poinformowała z kolei, że
miesięczny koszt utrzymania w placówce wynosi 2.345 zł i różnicę pomiędzy kwotą
uiszczoną przez mieszkańca a średnim kosztem utrzymania ponosi gmina kierująca
tę osobę do DPS. Jeżeli chodzi o ubezpieczonego, to do czasu wstrzymania
wypłaty świadczenia na jego rzecz uiszczał on 70% otrzymywanej kwoty, zaś
pozostałą część przeznaczał na zakup niezbędnych leków oraz pampersów.
Wskazując na wyżej przedstawione ustalenia oraz powołując się na treść
art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych, Sąd Okręgowy stwierdził, iż nie można zgodzić się ze
stanowiskiem organu rentowego, jakoby DPS, w którym przebywał ubezpieczony,
zapewniał mu wszystkie środki pozwalające na zaspokojenie „całokształtu potrzeb
3
życiowych”. Do takich można było bowiem zaliczyć tylko wyżywienie, czystą
pościel, możliwość korzystania z łazienki. Natomiast zarówno zakup leków, jak i
pampersów trzeba zaliczyć do tych niezbędnych potrzeb, których placówka nie była
w stanie zapewnić. Jeśli zatem zważyć, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji
wysokość świadczenia otrzymywanego przez ubezpieczonego bez dodatku
pielęgnacyjnego wynosiła 591,34 zł, przy czym placówka pobierała 70% tej kwoty
(ponad 413 zł), to pozostawała ubezpieczonemu kwota 177,41 zł. Zdaniem sądu
pierwszej instancji nie wydaje się, aby owa pozostała kwota była przeznaczana na
zakup tylko niewystarczających artykułów. W przypadku bardzo ograniczonych – ze
względu na stan zdrowia – możliwości samodzielnego poruszania się przez
ubezpieczonego należało zaś mówić tylko o niezbędnych artykułach, a do takich
należą lekarstwa oraz pampersy, które należy traktować jako artykuł
„pierwszorzędny” i niezbędny. Dlatego też sąd pierwszej instancji stanął na
stanowisku, że sytuacja ubezpieczonego wypełniała dyspozycję powołanej wyżej
normy prawnej.
Po rozpoznaniu apelacji wniesionej przez organ rentowy od wyroku Sądu
Okręgowego z dnia 10 sierpnia 2010 r., Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r. zmienił zaskarżony wyrok i oddalił
odwołanie.
Sąd Apelacyjny uznał, że okoliczności rozpoznawanej sprawy były
bezsporne. Przypomniał także, iż art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o
emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych odnosi się tylko do
decyzji podejmowanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
przyznającej świadczenie lub odmawiającej przyznania świadczenia. Dlatego też
wymieniony przepis nie mógł stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego
w wyroku Sądu Okręgowego. Sąd drugiej instancji stwierdził jednak, iż decyzję o
przyznaniu wypłaty renty przyznanej ubezpieczonemu przez Prezesa podjął ZUS
Oddział w L. i od tej decyzji przysługiwało odwołanie do sądu ubezpieczeń
społecznych. W tym zakresie Sąd Apelacyjny odwołał się do poglądów zawartych w
orzecznictwie Sądu Najwyższego, zgodnie z którymi kontroli sądów pracy i
ubezpieczeń społecznych, stosownie do art. 476 § 2 pkt 1 k.p.c., podlegają również
decyzje w sprawach świadczeń przyznanych w drodze wyjątku, a dotyczy to tych
4
sytuacji, w których zostały wydane w danej sprawie inne decyzje, jeżeli wyraźny
przepis ustawowy nie zalicza ich do sfery swobodnego uznania. Taką sytuację
stwarza np. wstrzymanie wypłaty renty inwalidzkiej przyznanej w drodze
swobodnego uznania z powodu stwierdzenia w wyniku badania kontrolnego
ustąpienia inwalidztwa, czy też zawieszenie wypłaty wobec wysokości
uzyskiwanych zarobków, a także decyzja o waloryzacji świadczenia. Tym samym
za nieuzasadniony uznał sąd drugiej instancji sformułowany w odwołaniu zarzut
braku kognicji sądu ubezpieczeń społecznych odnoszący się do decyzji organu
rentowego z dnia 3 listopada 2009 r. Za zasadny uznał natomiast Sąd Apelacyjny
zarzut apelacji dotyczący naruszenia art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i
rentach. Sąd ten przyjął bowiem, iż ubezpieczony przebywa w Domu Pomocy
Społecznej, gdzie ma zapewnione całodobowe utrzymanie, wyżywienie i opiekę, w
tym także opiekę lekarską, oraz środki higieniczne. Koszt jego pobytu w DPS
pokrywa gmina, a Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w L. przyznał
ubezpieczonemu stały zasiłek oraz zasiłek pielęgnacyjny w łącznej kwocie 477 zł.
należy więc przyjąć, że ubezpieczony posiada niezbędne środki utrzymania.
Dlatego decyzja organu rentowego wstrzymująca wypłatę renty na jego rzecz była
prawidłowa.
W skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia
4 listopada 2010 r. ubezpieczony R. J. działający za pośrednictwem swego
pełnomocnika zaskarżył ten wyrok w całości i w ramach pierwszej podstawy
kasacyjnej (art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c.) zarzucił mu naruszenie prawa materialnego
przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
1. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez całkowicie bezpodstawne i nie
mające uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym przyjęcie, iż
pobyt ubezpieczonego w Domu Pomocy Społecznej zapewnia mu niezbędne
środki utrzymania w sytuacji, gdy jedynym źródłem jego dochodu była
przyznana w drodze wyjątku przez Prezesa ZUS renta, wypłacana do dnia
1 listopada 2009 r.,
2. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez bezzasadne uznanie, że fakt
5
pobierania zasiłków z MOPR w łącznej kwocie 477 zł miesięcznie, których
kwota jest znacznie niższa od najniższych świadczeń przewidzianych w
ustawie emerytalnej, przemawia za tym, że ze strony skarżącej nie zachodzi
przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania,
3. art. 134 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 101 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia
1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez
wstrzymanie w drodze decyzji wydanej przez Zakład Ubezpieczeń
Społecznych Oddział L. wypłaty renty przyznanej w drodze wyjątku przez
Prezesa ZUS w sytuacji, gdy organem właściwym do wydania takiej decyzji
był Prezes ZUS, co doprowadziło do bezpodstawnego pozbawienia
ubezpieczonego wypłaty renty i tym samym do pozbawienia go niezbędnych
środków utrzymania.
Wskazując na te zarzuty, ubezpieczony domagał się zmiany zaskarżonego
wyroku „poprzez zobowiązanie Prezesa ZUS Oddział L. do dalszej wypłaty na
rzecz R. J. renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy”, ewentualnie uchylenia
zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego
rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach zastępstwa adwokackiego.
Wnioskując o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, ubezpieczony
podał, że jego zdaniem istnieje potrzeba wykładni art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia
1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie jej
zarzuty były usprawiedliwione.
Nie był zasadny sformułowany przez ubezpieczonego zarzut naruszenia art.
134 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 101 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o
emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych rozumiany jako próba
podważenia kognicji sądu ubezpieczeń społecznych w sprawach, których
przedmiotem jest odwołanie od decyzji dotyczącej wypłaty świadczenia
przyznanego w drodze wyjątku decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych. Wprawdzie skarżący wprost zanegował jedynie właściwość organu
6
rentowego (Oddziału ZUS) w tym zakresie, podnosząc że organem właściwym do
wydania takiej decyzji był Prezes ZUS, jednakże pośrednio takie zapatrywanie
sugerowało, iż nie tylko organ rentowy nie mógł wydać wspomnianej decyzji, ale
również sądy ubezpieczeń społecznych nie mogły rozpoznawać wniesionego od tej
decyzji odwołania.
W tym zakresie należy zatem przypomnieć, iż co prawda art. 83 ust. 4
ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
wyłącza właściwość sądu ubezpieczeń społecznych m.in. w sprawach odwołań od
decyzji przyznających świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji
odmawiających przyznania takiego świadczenia, które w myśl art. 83 ust. 1 ustawy
z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych wydaje Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych a nie organ
rentowy, tj. Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jednakże w doktrynie
przeważa pogląd, iż kontrolą administracyjną nie są objęte decyzje, które dotyczą
prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub rentowego i wysokości świadczeń
pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia na podstawie ścisłych, z góry ustalonych
przesłanek (warunków) wynikających z przepisów odnoszących się do tej materii,
bądź z innych aktów regulujących daną kwestię, a co za tym idzie nie mają
charakteru decyzji uznaniowych, lecz sytuują się w kategorii decyzji jedynie
ustalających prawo do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego typu
roszczeniowego (na temat tego podziału por. szerzej A. Kisielewicz, Świadczenia z
ubezpieczenia społecznego przyznane w drodze wyjątku, PUSiG 2001, nr 8, s. 11-
12). Odnosząc ten pogląd do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy nie można
natomiast pominąć, że zaskarżona decyzja organu rentowego Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w L. z dnia 3 listopada 2009 r. nie była ani
decyzją przyznającą prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze
wyjątku, ani też decyzją odmawiającą prawa do tego świadczenia (do wydania
których właściwy byłby Prezes ZUS), lecz decyzją wstrzymującą jego wypłatę, w
związku posiadaniem przez ubezpieczonego (zdaniem organu rentowego)
zapewnionego całodobowego utrzymania i innych niezbędnych środków
utrzymania, co powodowało, że przestał on spełniać jeden z ustawowych wymogów
przewidzianych w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i
7
rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Decyzja ta nie była więc decyzją
uznaniową, lecz decyzją wydaną w oparciu o z góry ustalone konkretne i
sprawdzalne przesłanki, której zgodność z tymi przesłankami poddaje się kontroli.
O uznaniowym (a przez to nie podlegającym kontroli sądowej) charakterze można
bowiem mówić wyłącznie w odniesieniu do tej części procesu decyzyjnego, który
dotyczy samego prawa przyznanego w drodze wyjątku i jest zawarty w decyzji
Prezesa ZUS, natomiast kontrola występowania ustawowych przesłanek tego
prawa (niespełniania wskutek szczególnych okoliczności warunków wymaganych w
ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, całkowitej niezdolności do
pracy powodującej niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej
ubezpieczeniem społecznym oraz braku niezbędnych źródeł utrzymania) nie mieści
się już w zakresie objętym uznaniem administracyjnym. Przedstawiony wyżej
pogląd o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym w sprawach
zainicjowanych odwołaniem od decyzji organu rentowego, których przedmiotem nie
jest przyznanie lub odmowa przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku,
zyskuje (na co trafnie zwrócił uwagę Sąd Apelacyjny) potwierdzenie również w
dotychczasowych, utrwalonych już, wypowiedziach judykatury, których przykładami
mogą być wyroki Sądu Apelacyjnego w Łodzi: dnia 30 października 1998 r., III AUa
76/98 (OSA 1999 nr 2, poz. 7) oraz z dnia 25 lutego 1999 r., III Auz 7/99 (OSA
2000 nr 4, poz. 16). W pierwszym z nich z uznano bowiem, iż dopuszczalna jest
droga sądowa w sprawie, w której wniesiono odwołanie od decyzji organu
rentowego wstrzymującej wypłatę renty przyznanej w drodze wyjątku, na podstawie
art. 65 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i
ich rodzin, opartej na kwestionowanym w odwołaniu ustaleniu, iż osoba uprawniona
do tej renty odzyskała zdolność do pracy. W drugim z kolei, Sąd Apelacyjny w Łodzi
przyjął, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którą przyznano
ubezpieczonemu świadczenie emerytalne w drodze wyjątku, w trybie art. 65 ustawy
z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, w
wysokości ustawowej, podlega kontroli sądowej w zakresie ustalającym wysokość
świadczenia. W tej bowiem części decyzja nie jest uzależniona od swobodnego
uznania, a zatem nie jest wyłączona spod kompetencji Sądu Okręgowego – Sądu
Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Wypada dodać, że przedstawione poglądy
8
wpisują się w ukształtowane orzecznictwo Sądu Najwyższego, zapoczątkowane
uchwałą składu siedmiu sędziów z dnia 26 października 1967 r., III UZP 5/67
(OSNCP 1968 nr 5, poz. 80), w której wyrażono tezę, iż pozostawienie przyznania
renty o charakterze szczególnym swobodnemu uznaniu organu nie jest
równoznaczne z wyłączeniem spod kompetencji sądu pracy i ubezpieczeń
społecznych kontroli decyzji dotyczących wypłaty tej renty, np. wstrzymania jej
wypłaty. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, że „swobodne
uznanie organu rentowego – jako kryterium wyłączenia sporu spod właściwości
sądów ubezpieczeń społecznych – odnosi się do charakteru konkretnej decyzji
organu rentowego, a nie do charakteru renty, na tle której decyzja została wydana”.
Wprawdzie cytowana uchwała została wydana w odniesieniu do innego stanu
prawnego, w którym organem uprawnionym do przyznania renty (osobom
szczególnie zasłużonym dla Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej) był Prezes Rady
Ministrów, jednakże sformułowane w niej stanowisko zachowało aktualność w
zakresie, w jakim odnosi się do kognicji sądów pracy i ubezpieczeń społecznych.
Potwierdzał je zresztą Sąd Najwyższy w swoich późniejszych judykatach. W
uzasadnieniu wyroku z dnia 4 maja 1995 r., II UR 4/95 (OSNAPiUS 1995 nr 18,
poz. 233) wyjaśnił bowiem, iż ukształtowany w praktyce sądowej pogląd, że kontroli
sądów pracy i ubezpieczeń społecznych, stosownie do art. 476 § 2 pkt 1 k.p.c.,
podlegają również decyzje w sprawach świadczeń przyznanych w drodze wyjątku,
dotyczy tych sytuacji, „w których zostały wydane w danej sprawie inne decyzje,
jeżeli wyraźny przepis ustawowy nie zalicza ich również do sfery swobodnego
uznania. Taką sytuację stwarza np. wstrzymanie wypłaty renty inwalidzkiej
przyznanej w drodze swobodnego uznania, z powodu stwierdzenia w wyniku
badania kontrolnego ustąpienia inwalidztwa, czy zawieszenie wypłaty świadczenia
wobec wysokości uzyskiwanych zarobków, a także decyzja o waloryzacji
świadczenia. Takie bowiem decyzje, również wobec osób pobierających
świadczenia przyznane w ramach swobodnego uznania, są wydawane przez
organy rentowe, na podstawie stosownych norm prawnych”. Sąd Najwyższy w
cytowanym orzeczeniu podkreślił także, iż żaden akt normatywny nie nadał
oddziałom Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uprawnień do wydawania decyzji,
zarówno przyznającej świadczenie w drodze wyjątku, jak i odmawiającej jego
9
przyznania, a więc w drodze wyłączającej kontrolę sądową; jest to wyłączna
kompetencja Prezesa tego Zakładu. Decyzje organu rentowego (oddziału Zakładu)
w przedmiocie dotyczącym zmian w prawie do takich świadczeń, w tym także
decyzje o ich wstrzymaniu, podlegają (zatem) kontroli sądowej na podstawie
art. 476 § 2 pkt 1 k.p.c. W wyroku z dnia 18 października 2004 r., I UK 123/04
(OSNP 2004 nr 10, poz. 148) z aprobującą glosą K. Antonowa (OSP 2005 nr 11,
poz. 136), Sąd Najwyższy przyjął z kolei, że decyzja oddziału Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych dotycząca zmian w prawie do świadczeń przyznanych w drodze
wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach
i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w tym decyzja o ustaniu prawa do
nich (wstrzymaniu wypłaty), jest decyzją, od której przysługuje odwołanie do sądu
ubezpieczeń społecznych. Niezmiernie istotny jest również pogląd wyrażony przez
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2010 r., II UK 168/09 (LEX nr 583810),
zgodnie z którym „art. 83 ustawy z 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w
ust. 4 wyłącza spod kontroli sądowej jedynie decyzje przyznające świadczenie w
drodze wyjątku, odmawiające przyznania takiego świadczenia oraz wydane w
sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
Wyliczenie to, uzasadnione różnymi względami, jest enumeratywne. Katalog
wyjątków od prawa ubezpieczonego (obywatela) do sądu nie może być poszerzany
inaczej, jak tylko przez ustawę. Niedopuszczalna jest więc taka wykładnia
przepisów ograniczających prawo do sądu, która prowadziłaby do rozszerzenia
sfery spraw niepodlegających sądowej kontroli. Pozostawałaby ona w niezgodzie
nie tylko z wyjątkowym charakterem art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych, ale też z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6
Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności”. Wypada dodać, iż
podobne motywy stanowiły przesłankę wydania postanowienia z dnia 27 marca
2002 r., II RN 9/01 (OSNAPiUS 2002 nr 18, poz. 425), w którym Sąd Najwyższy
uznał, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi
wniesionej w związku z niewydaniem przez organ rentowy decyzji w sprawie
świadczeń przyznanych w drodze wyjątku. Na koniec tego wątku rozważań należy
także podkreślić, iż domniemanie właściwości sądów powszechnych we wszystkich
sprawach sądowych, za wyjątkiem tych, które zostały w ustawie wyraźnie
10
zastrzeżone do właściwości sądów administracyjnych, wynika wprost z art. 45 ust.
1, art. 177 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 § 1 ustawy z
dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (por. także
uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 2011 r., III UZP 2/11,
OSNP 2012, nr 1-2, poz. 15).
Zdaniem Sądu Najwyższego, przedstawiona wyżej argumentacja
jednoznacznie wskazuje na to, iż z nie miał racji skarżący, zarzucając że organem
właściwym do wydania decyzji opartej na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 1 w związku
z art. 101 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach był Prezes ZUS, a co za tym idzie
rozpoznanie odwołania wniesionego od takiej decyzji nie należało do właściwości
sądu ubezpieczeń społecznych (sądu powszechnego). Wskazana decyzja jako
oparta na sprawdzalnych, ustawowo określonych kryteriach nie miała bowiem
uznaniowego charakteru, przez co organem właściwym do jej wydania był organ
rentowy (oddział ZUS), a właściwym do rozpoznania odwołania wniesionego od tej
decyzji był sąd ubezpieczeń społecznych.
Uzasadnione były natomiast zarzuty naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o
emeryturach i rentach (w powiązaniu z art. 134 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 101 pkt
1 tej ustawy). W tym zakresie Sąd Najwyższy uznał za konieczne wstępnie
zauważyć, że nie miał racji sąd drugiej instancji, stwierdzając iż wspomniany art. 83
ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach odnosi się wyłącznie do decyzji
podejmowanych przez Prezesa ZUS przyznającej świadczenie w drodze wyjątku
lub odmawiającej przyznania prawa do tego świadczenia, w związku z czym nie
może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia sądu rozpoznającego odwołanie
wniesione od decyzji wstrzymującej wypłatę świadczenia przyznanego w drodze
wyjątku. Co już wyżej zostało bowiem podniesione, omawiany przepis nie tylko
określa właściwość organu podejmującego decyzje o przyznaniu w drodze wyjątku
świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń
przewidzianych w ustawie (oraz o odmowie przyznania prawa do tego
świadczenia), ale wymienia także kryteria (przesłanki), bez spełnienia których
prawo do świadczenia w drodze wyjątku nie może być przyznane. Tymi kryteriami
są zaś: 1) niespełnienie wskutek szczególnych okoliczności warunków
wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty; 2) całkowita
11
niezdolność do pracy lub wiek powodujące niemożność podjęcia pracy lub
działalności objętej ubezpieczeniem społecznym; 3) brak niezbędnych środków
utrzymania. Kryteria te bez wątpienia mają konkretny o sprawdzalny charakter,
wobec czego ich spełnienie może podlegać ocenie organu rentowego, który w
przypadku niespełnienia (ustania) któregokolwiek z tych kryteriów jest właściwy do
wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia, biorąc za podstawę takiej
decyzji art. 134 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 101 pkt 1 ustawy o emeryturach i
rentach. Zgodnie z treścią drugiego ze wskazanych przepisów prawo do świadczeń
ustaje bowiem, gdy ustanie którykolwiek z warunków wymaganych do uzyskania
tego prawa, natomiast stosownie do drugiego z tych przepisów wypłatę
świadczenia wstrzymuje się, jeżeli powstaną okoliczności uzasadniające
zawieszenie prawa do świadczeń lub ustanie tego prawa.
Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku, jak wynikało z pisemnych
motywów tego orzeczenia, zostało oparte na uznaniu przez sąd drugiej instancji, że
ubezpieczony, przebywając w domu pomocy społecznej, nie spełnia właśnie
jednego z wymienionych wyżej ustawowych kryteriów prawa do świadczenia w
drodze wyjątku, albowiem ma zapewnione całodobowe utrzymanie, wyżywienie,
opiekę, w tym również opiekę lekarską, a także środki higieniczne. Ma ponadto
przyznany mu przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie stały zasiłek oraz zasiłek
pielęgnacyjny w łącznej kwocie 477 zł, co razem powoduje, iż posiada niezbędne
środki utrzymania. W ocenie Sądu Najwyższego stanowisko to było jednak
nieuprawnione.
Zarówno w doktrynie prawa ubezpieczeń społecznych, jak i w orzecznictwie
sądowym przyjmuje się, ze brak niezbędnych środków utrzymania jako przesłanka
prawa do ubiegania się o świadczenie przyznawane w drodze wyjątku musi być
oceniany indywidualnie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z
dnia 8 czerwca 2000 r., II SA 282/00, LEX nr 54534 oraz z dnia 24 sierpnia 2000 r.,
II SA 886/00, A. Kisielewicz, Emerytury i renty przyznawane w trybie szczególnym,
Pr. Pracy. 2001, nr 9, poz. 3), a ocena niezbędności powinna być dokonywana z
uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji (por.
wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2002 r., II SA
4189/01, LEX nr 83733). Dlatego też pobieranie przez osobę ubiegającą się o
12
świadczenie w drodze wyjątku świadczeń z pomocy społecznej nie powinno
stanowić generalnej przesłanki do odmowy przyznania (albo wstrzymania wypłaty)
emerytury bądź renty wyjątkowej. Gdyby bowiem tak miało być, to przyznanie
świadczeń w drodze wyjątku stałoby się fikcją, a sam art. 83 ust. 1 ustawy o
emeryturach i rentach pustym zapisem, skoro każdą odmowę (każde wstrzymanie
wypłaty) uzasadniano by możliwością zwrócenia się do właściwych organów
realizujących cele pomocy społecznej. Wymieniony przepis z całą pewnością nie
uzależnia natomiast prawa do świadczenia w drodze wyjątku od nieskorzystania ze
świadczeń z pomocy społecznej, ponieważ brak w nim takiej regulacji, zaś w myśl
art. 2 ust. 1 z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (jt. Dz. U. z 2008 r., Nr
115, poz. 728 ze zm.) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa,
mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji
życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując w tym celu własne
uprawnienia, zasoby i możliwości. Przyznanie jednej z form pomocy społecznej nie
może zatem stanowić przesłanki pozbawienia uprawnień do świadczenia w drodze
wyjątku, zwłaszcza że świadczenia z pomocy społecznej oraz świadczenia z
ubezpieczenia społecznego nie mają wszak charakteru zamiennego, a
przyznawanie tych pierwszych następuje w ostatniej kolejności. Należy więc
przyjąć, iż o ile przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach wprost
wyłącza możliwość otrzymywania świadczenia w drodze wyjątku przez osoby
pobierające własne świadczenia emerytalne lub rentowe (nie mają one możliwości
ubiegania się o świadczenie wyjątkowe na zasadzie wyboru świadczenia
korzystniejszego), a także przez osoby posiadające własne źródła dochodu, np.
gospodarstwo rolne, to nie czyni tego w sytuacji, gdy osoba pobierająca
świadczenie wyjątkowe korzysta równocześnie z którejkolwiek formy pomocy
społecznej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wypada
przypomnieć, że zaakceptowaną przez sąd drugiej instancji przyczynę wstrzymania
dalszej wypłaty renty na rzecz ubezpieczonego stanowił jego pobyt w domu
pomocy społecznej, który według organu rentowego miał mu „zapewniać
całodobowe utrzymanie i inne niezbędne środki utrzymania”. Podkreślenia wymaga
jednakże fakt, iż w myśl postanowień ustawy o pomocy społecznej (art. 54 ust. 1 tej
13
ustawy) prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie
wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności,
której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.
Wbrew stanowisku sądu drugiej instancji, pobyt w domu pomocy społecznej nie ma
więc na celu zapewnienia niezbędnych środków utrzymania, a jedynie całodobową
opiekę. Co więcej, zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej pobyt w
domu pomocy społecznej jest odpłatny, a opłata zostaje ustalona w decyzji organu
gminy kierującej daną osobę do tej placówki (art. 59 ustawy o pomocy społecznej).
Stosownie do art. 61 ust. 1 powołanej ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za
pobyt w domu pomocy społecznej są zaś w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w
przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; 2)
małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana
do domu pomocy społecznej – przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie
mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną
odpłatność. W przypadku, gdy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi
jego mieszkaniec, opłata nie może jednak być wyższa niż 70% jego dochodu, a w
przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie
więcej niż 70% tego dochodu (art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy). Z ustaleń faktycznych
dokonanych przez sądy meriti, którymi Sąd Najwyższy jest związany w
postępowaniu kasacyjnym (art. 39813
§ 2 k.p.c.), wynikało, że pobyt
ubezpieczonego w domu pomocy społecznej w czasie, gdy pobierał on jeszcze
sporne świadczenie, był finansowany w taki właśnie sposób, tzn. ubezpieczony
uiszczał na rzecz domu pomocy społecznej 70% otrzymywanej renty, natomiast
pozostałą część kosztów utrzymania w placówce pokrywała gmina. Nie polegała
zatem na prawdzie konstatacja, iż pobyt w domu pomocy społecznej zapewniał
ubezpieczonemu niezbędne środki utrzymania, skoro on sam pobyt ten finansował
na zasadach przewidzianych w przepisach ustawy o pomocy społecznej
(do wysokości 70% renty). Ze wspomnianych ustaleń faktycznych wynikało
również, że poza kosztami pobytu, na które składały się koszty noclegów,
wyżywienia i opieki, w tym opieki lekarskiej, a także środków higieny osobistej, na
ubezpieczonym spoczywał również obowiązek finansowania zakupu części tych
środków (pampersów) oraz obowiązek finansowania zakupu niezbędnych dla niego
14
leków. Na zakupy te ubezpieczony zużywał zaś resztę pozostałych w jego
dyspozycji środków finansowych. Nie miał zatem racji sąd drugiej instancji, uznając
iż w związku z pobytem w domu pomocy społecznej po stronie ubezpieczonego
doszło do ustania jednego z ustawowych kryteriów prawa do renty w drodze
wyjątku, tj. braku niezbędnych środków utrzymania. Pobyt w domu pomocy
społecznej na zasadach odpłatności określonych w cytowanym art. 61 ust. 2 pkt 1
ustawy o pomocy społecznej nie może być bowiem utożsamiany z posiadaniem
przez ubezpieczonego (zapewnieniem mu) niezbędnych środków utrzymania, o
których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych. Bez wpływu na ten pogląd pozostawać musi także fakt,
że po wstrzymaniu wypłaty spornego świadczenia koszt pobytu ubezpieczonego w
domu pomocy społecznej pokrywała gmina. Zgodnie bowiem z treścią art. 61 ust. 3
ustawy o pomocy społecznej w przypadku niewywiązywania się osób, o których
mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a, tzn. mieszkańca domu, jego bliskich oraz osób
niewymienionych w ust. 2, które mogą wnosić opłatę za pobyt, z obowiązku opłaty
za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której
osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, jednakże gminie
przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Nie
może mieć znaczenia również to, iż Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie przyznał
ubezpieczonemu stały zasiłek oraz zasiłek pielęgnacyjny w łącznej miesięcznej
kwocie 477 zł. Przede wszystkim dlatego, że wspomniane zasiłki przyznano
ubezpieczonemu już po wstrzymaniu wypłaty na jego rzecz renty w drodze wyjątku
i dodatku pielęgnacyjnego, a zatem zamiast tych świadczeń, przez co
otrzymywanie stałego zasiłku i zasiłku pielęgnacyjnego nie mogło mieć znaczenia
dla oceny, czy ubezpieczony posiadał niezbędne środki utrzymania w czasie gdy
pobierał sporne świadczenie wyjątkowe. Nadto brak w ustaleniach Sądu
Apelacyjnego stwierdzenia, czy z przyznanych mu świadczeń pieniężnych z
pomocy społecznej ubezpieczony finansuje swój pobyt w domu pomocy społecznej.
Kierując się przedstawionymi wyżej motywami, Sąd Najwyższy doszedł do
przekonania, że wniesiona przez ubezpieczonego skarga kasacyjna zasłużyła na
uwzględnienie. Dlatego, opierając się na treści art. 39815
§ 1 k.p.c., a w zakresie
15
kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 108 § 2 k.p.c. w związku z
art. 39821
k.p.c. orzekł, jak w sentencji swego wyroku.